宅基地制度是我国农村土地制度中最特殊的制度安排。依据现有法律，农村宅基地由村级组织分配给农民，属于农民集体所有，个人只能在其上面建造房屋供自己使用，转让只能在农村集体内部进行。农村宅基地制度的特殊性首先表现为其特殊的权利安排。农民按照社区习惯规则获得宅基地之后，需通过正规的法律体系获得宅基地的占有权、使用权，而没有收益权和转让权，也即农民的宅基地对农民而言，没有财产权，不得转让、抵押、收益。其次，只有集体经济组织的成员，才有资格申请到宅基地，非集体经济组织成员无权获得宅基地。第三，农民盖房受制于规划、年度计划和用途管制，以防占用大量耕地。因此，农村宅基地的发展权一直受到制约。
一、政策背景与核心要义
守住“三权分置”底线，禁止城市居民购地建房，防止资本无序扩张。农村宅基地是农民安身立命的根基，承载着农村家庭的居住需求与情感寄托。随着2025年中央一号文件的发布，宅基地管理政策再次成为社会焦点。宅基地的“权利边界”与“合规路径”是国家、集体与农民利益博弈的结果。在城乡融合发展的背景下，如何确保农民的利益不至于被资本裹挟与侵占？这需要吸取英美逆城市化所带来的后果。美国的逆城市化带来了资本对农村建设用地的单项渗透与社区阶层隔离，从而呈现出很强的“虹吸效应”。其主要原因就是在土地私有制与资本逻辑优先的制度框架中，地产的金融属性得以充分显现。在逆城市化过程中，通过对农村房地产的金融化，资本获得了巨大的收益。毕竟，在美国，农村土地是一种具有一定属性的商品，其配置完全由价格信号驱动，随着逆城市化发展，资本的介入必然导致农村地价飞涨，原住民被迫迁出。例如，蒙大拿州农地价格10年涨300%。
因此，随着城乡融合发展的进一步加速，如何避免农村宅基地被资本裹挟，预防农村土地金融化、资本化的红利被资本捕获，2025年的中央1号文件及时给与了政策指引。作为农村宅基地新政的核心内容，2025年中央1号文件中明确提出了两个“不允许”，即“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地”，“不允许退休干部到农村占地建房”。这一举措，将会斩断城市房地产发展模式向农村蔓延的苗头，为中国式的城乡融合模式奠定了基础，从而从根本上避免了中国出现英美式的逆城市化模式。也就是说，城乡融合过程中的土地资源溢价，不会被资本裹挟与侵蚀，从而使得农民的利益避免了外来资本的侵害。坚守农村宅基地“三权分置”改革的集体所有制红线，确保了土地资源与资本缔结合约时，农民的利益得以保障；同时由于政策体系中限制资本对土地所有权的控制，从而杜绝土地私有化的风险，确保了农民不因短期利益丧失长期保障，不会因为土地资源的金融属性而带来利益的损失。
打开“使用权活化”空间：租赁、入股、合作、有偿退出等模式释放资产流动性。为了提高闲置宅基地的流动性，特别是农村闲置住房的流动性，一号文件为此提供“出租、入股或者合作”等方式以供农民选择，在两个“不允许”的前提下，留下了利益各方的创新空间。这意味着农民可以通过房产获得持续稳定的收入，沉睡的资产终于有了释放价值的渠道。
2025年中央一号文件提高了我国闲置农房的流动性。由于在农户住房财产权方面，农村社区的习惯规则和正规法律均认可农房是农民的私有产权，对农民房屋的买卖、出租、抵押、典当、转让等权利予以一定的认可，但其交易半径一直受到社区规则与法律的影响，从而影响了农房交易市场的效率。2025年的1号文件，提出了农房使用权的五种基本的共享模式，为资本盘活闲置农房提供了政策支持。第一，租赁开发模式。企业租用农房改造为民宿，如浙江莫干山，通过“农民获得租金+就业收入”等组织创新，户均年增收8万元，所有权不转移。第二，入股合作模式。农户以宅基地使用权折股，与城市资本联合开发文旅项目，如成都明月村陶艺合作社，按股分红+保留资产控制权。第三，旅居模式。在数字技术条件下，旅居模式有可能成为盘活闲置农房的主要模式。第四，人才下乡模式。艺术家、创业者以“新乡民”身份参与乡村振兴。第五，农产品进城。通过电商平台（拼多多助农专区）将乡村特产直供城市。
二、城乡融合的经济逻辑与金融创新
城乡融合发展将重构我国居民的财富载体。“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”，这是党的二十大三中全会做出的科学论断。首先，城乡融合发展不是城市的郊区化或者乡村的城市化，而是一种新的城乡资源组织形态，有其内在的规定性；其次，城乡融合不只是处理城乡关系，主要是寻找新的发展动力。在人类历史上，伴随着产业格局的演变，人类的聚集方式也在不断变化，从而导致不同时代的财富载体存在巨大差异。但是，无论价值形式与财富载体如何变化，土地一直是财富载体的核心部分。因此，如何设计城乡融合发展时代的财富载体，创新城乡融合发展条件下的财富效应，是时代发展的需求。
2025年中央一号文件，对宅基地流转提出了严格的政策边界，从而堵塞了城市资本通过宅基地溢价获取巨额财富的制度漏洞。中国的城镇化取得了巨大的成功，积累了很多宝贵的经验，但是也留下了不少的教训。其中的一个教训则是土地发展权溢价分配机制不合理，导致了代际财富鸿沟与阶层分化严重。随着数字文明的到来，城乡融合将成为人类的主要聚集方式，因此，农村的宅基地溢价将成为未来财富创造的主要方式，农房将成为城乡融合发展时代的主要财富载体。绝大部分住房财富体现的并非房屋的建筑价值，而是房屋所在的土地价值。
城市土地在经济中的重要性上升，恰恰是信息和通讯技术迅猛发展的直接后果。随着Web3.0时代的到来，区块链、大数据、人工智能以及云计算等技术将进一步内嵌于资本品之中，这必将进一步推动城乡房产和土地价值凸显。在错综复杂的城乡网络社会中，每一个节点都是价值贡献体，分布式的商业形式有助于组织或个人将分散、闲置的生产资源，如劳动、资本、土地、知识、数据、技术等最大化的利用起来，形成新的生产能力，创造新的价值与财富，从而推高农村闲置宅基地与闲置农房的价值。2025年中央一号文件有关农村宅基地两个“不允许”的政策确定，为保护农民的未来利益构建了一条新的护城河。
城乡融合发展约束下闲置宅基地闲置农房金融创新的理论解释。农村宅基地产权边界不清晰，成为城乡融合发展的桎梏。对于农村资产而言，资产边界不清晰比产权不完整产生的不确定性要大得多，由此带来的资产资本化成本更高。一般来说，只要产权稳定，市场参与方就可能依据既有的约束条件缔结合约，但是产权的不稳定性，边界不清晰，则会导致合约缔结成本特稿，不确定极大。我国现有集体建设用地19万平方公里，是城镇建设用地的2倍多，其中70%以上为宅基地，而农村目前常居人口不足40%，数千万亩宅基地长期处于闲置或者低效利用状态，农村宅基地的低效率利用可见一斑。但是，至今为止，我国的农村闲置宅基地、闲置房一直难以资本化，其根本原因就是农村宅基地、闲置农房的产权边界不清晰。2025年中央的一号文件，从政策层面对闲置宅基地、闲置农房做出了规定，从而为其交易行为提供了参考系，为提高闲置宅基地、闲置农房的流动性提供了政策支持。
提高城乡融合过程中农村闲置宅基地与闲置农房的流动性，其核心要点就是通过金融技术，实现了不动产的资本化与证券化。在城乡融合背景下，宅基地及其农房作为农村核心资产，其市场价值长期被低估（Q<<1），即农村宅基地及其农房的市场价值与其重置成本的比率（Tobin's Q值）远远小于1。其根源在于非标属性强、流动性差、交易成本高。政策引导的核心目标是通过制度创新与数字技术，提升宅基地的市场价值（分子），降低重置成本（分母），推动Q值趋近于1。
在数字技术条件下，如何提升农村闲置宅基地和闲置农房的市场价值呢？依据托宾的Q理论，首先是要提高闲置宅基地、闲置农户的市场价值，即做大分子，其次则是降低其重置成本，将减小分母。我国农村闲置宅基地和闲置农房，之所以缺乏流动性，主要是两个原因：（1）产权内容残缺，主体模糊。我国农民只拥有宅基地的占有与使用权利，没有收益和转让权。尽管《宪法》《民法通则》《土地管理法》等法律规定“农村土地归农民集体所有”，但是“集体”如何界定、集体与农民的关系如何界定并不明确，从而导致农村宅基地产权主体模糊。此外，由于宅基地等集体资产的交易以村社为边界、集体成员准入，以非正规交易和市场进入受限为主要特征，因而其流动性极低。（2）非标属性强，流动性差。农村闲置宅基地、闲置房产是典型的非标资产。每一处房产都有其独特的区位、建筑结构与市场价值。如同农村宅基地、闲置农房等非标资产，是由其资产禀赋所决定的。它们不具备标准化特征、难以在市场上公开交易或者流通的资产。由于缺乏标准化和公开市场，农村宅基地以及农房资产的流动性通常较低，交易成本较高。
农村宅基地“三权分置”改革，为农房的流转提供了制度前提。宅基地“三权分置”改革，一方面，扎实推进了房地一体宅基地确权登记颁证工作，以法律形式保障农民宅基地权益；另一方面，积极探索宅基地盘活利用途径，鼓励农户通过出租、入股、合作等方式实现住房有效利用。托宾的Q理论由经济学家詹姆斯·托宾提出，定义为资产市场价值与其重置成本的比率。如果Q>1，则资产市场价值高于重置成本，这有利于激励投资与创新；如果Q<1,资产市场价值低于重置成本，抑制投资意愿。在城乡融合背景下，宅基地作为农村核心资产，其市场价值长期被低估（Q<<1），根源在于非标属性强、流动性差、交易成本高。政策引导的核心目标是通过制度创新与数字技术，提升宅基地的市场价值（分子），降低重置成本（分母），推动Q值趋近于1。
结语
如何提高农村闲置宅基地、闲置农房的流动性呢？这需要通过数字技术创新金融合约，提升农村闲置宅基地、闲置农房的市场价值，降低农村闲置宅基地、闲置农房的成本。而提高闲置宅基地的市场价值，关键是清晰的界定宅基地的交易边界，减少其市场缔约、履约中的不确定，2025年中央1号文件的相关规定，特别是“两个不允许”，则进一步夯实了农村宅基地的产权基础，为农民在其资本化财富效益中，获得了利益保障。其次，则是为农房的流转提供了政策支持，明确了租赁、合股、合作与有偿退出的流转机制，从而为其市场合约创新奠定了政策基础。农房是农民最重要的资产，其市场化与货币化，是提高农民财富水平的重要手段，通过农房的资本化、证券化，可以将农村土地、农房资源的财富效应转换为农民的财富收益。例如，将宅基地使用权分割为标准化通证（如NFT或ERC-20），降低投资门槛（如1000元起投），吸引城市小额资本；将租金、分红等现金流打包为REITs（房地产投资信托基金），对接资本市场。也可以通过旅居联盟将闲置农房通过区块链技术发行RWA，是其资产通证化，从而将其权利予以活化。第三，要降低资产流动成本。其关键是利用数字技术，降低确权成本，提高确权效率。例如，通过卫星遥感+物联网测绘生成宅基地数字孪生体，权属信息上链存证；基于AI算法（输入参数：区位、交通、生态等200+维度），实时更新宅基地市场价值。通过智能合约分账技术，降低人为干预，从而减少博弈成本。
总之，“宅基地新规”不是简单的资源盘活，而是一场以金融为杠杆的产权革命。唯有以制度创新容纳技术变量，以市场逻辑重构乡土价值，方能实现城乡从‘物理连接’到‘有机融合’的质变。”
作者系长沙理工大学金融研究所所长、教授; 来源:《中国乡村发现》2025年5期
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