贾康:探索农村宅基地有偿退出机制：中国改革创新中的一项重要任务

今年两会在即。第十三届全国人大代表张青彬向国家有关部门提出了《关于加快农村闲置宅基地有偿退出机制建设的建议》，有朋友希望我对此作个点评。

我主要有如下几点看法，愿与大家交流：

一、我国农村宅基地的闲置率相当高（约1/5），是国家在国土资源配置优化、经济社会高质量发展中需要重视解决、而且相关潜力挖掘空间十分可观的一个重大问题。对此，人大代表的建议很有现实意义，同时其基本思路上明确表述了基于物质利益原则的“有偿”机制，这体现着在寻求解决这项问题时所正确把握的基础机制层面的内在逻辑，是十分重要的关键词。

二、相关问题的研讨其实已有多年，其复杂性也无可回避。张代表列出的利用意愿难协调、利用条件缺乏、开发项目的审批和经营许可困难、利用模式同质化等问题，其基本背景，是我国沿袭至今的土地制度城乡“二元分治”格局所形成的内在矛盾：农村宅基地名义上最终产权（终极所有权）为“集体所有”，而实际占有权却不可能收归集体，而且新近出现了农户已进城家庭成员“可继承”的明确的新规定。于是，实际降低其闲置率，必然有如下约束条件：1.只能通过以“有偿”方式调动掌握着占有权和决策权的当事人的积极性；2.既是“有偿”，就必须讲“公平交易”，那么基于“交易双方自愿”而构建交易合理机制，和赋予国家法律法规的承认与保障，显然又是最关键的配套要求；3.国家法律法规的承认与保障，必然要经历一个从“无法可依”或“无良法可依”状态，在改革中走向“有良法可依”状态的“创新发展”过程，这其实是我国改革深水区带有“攻坚克难”特点、势必牵动根本改造中国“城乡分治”二元经济格局的配套改革系统工程。

三、进一步聚焦：张代表表述的“有偿”思路，必然涉及“交易价格如何生成”这个大问题，处理不好，会很容易在现实生活中引出无数“强买”、“强拆”式不良扭曲、冲突案例，亟应作为机制建设的重点和关键点加以讨论澄清。我的建议，是要充分注重在重庆早已实行了多年的“基本农田占补平衡”大前提下“地票制度”试点经验，借鉴这一利用市场化机制形成可接受交易价格的创新模式，以求于具体运作中，既能调动宅基地占有人的积极性把地块从闲置状态引入开发利用状态，又能把开发行为纳入政府辖区国土开发建设通盘规划、并且接受政府“土地收储制度”引导和规制的过程，使全体人民（包括远离城乡结合部的农村居民）比较公平公正地共享改革开放的发展成果。

四、基于以上分析，我认为张代表所提四条建议中的第三条“探索利用（宅基地的）新模式”，其实是最重要的，应可列为第一条，而具体的参照借鉴，我作为研究者，力主充分引入上述重庆“地票制度”改革试点经验、抓住这个关键性的“交易价格机制合理化”问题。这还会实质性地扩大所谓“闲置”概念的范围而挖掘出更大的“红利”，因为很多的具体抉择能否作出，在于宅基地占有人的态度，如果其有积极性把地皮转入开发状态，哪怕原来不称为“闲置”的宅基地，也有可能在利益权衡、引导之下，实际地投入新的开发之中了。

五、张代表所提四条建议中的第四条“编制村庄规划和发展战略”，我认为应扩大为“纳入国家国土开发规划、区域发展战略和乡村振兴的具体战略规划设计”，摆在靠前的位置上。这里实际要解决的，是于满足基本农田“占补平衡”这一关联我们整个国家“粮食安全”问题的大前提下，以具备可行性的地方政府辖区国土开发的“顶层规划”，罩住一个个具体的宅基地转变用途的项目操作。这同时也就罩住了张代表所提的第一条“分区域利用”所包含的建议内容。

六、张代表所提的第二条建议“多主体开发”，有十分值得肯定之处。如以市场化机制加上政府法治与规划的“笼子”作用，来推进农村宅基地降低闲置率的合理开发利用，一定会涉及宅基地占有主体（农户）、农村集体经济主体、开发新用途的相关主体和政府有关管理部门等多方面的主体，需要贯彻“现代化国家治理”的精神实质，充分调动相关多元主体的“多个积极性”，形成“有效市场+多元多方相关主体+有为、有限政府”的组合发力，在开发中形成互协互补和共赢。这也应成为一条重要的原则要领。

(作者系全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院创始院长，中国财政科学研究院研究员、博导；中国乡村发现网转自：贾康学术平台 微信公众号）

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