2025年中央一号文件聚焦农村改革，是贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会精神，对新形势下“三农”工作特别是全面深化农村改革的再部署，为当前及今后一个时期“三农”工作提供了政策指引，为开创乡村全面振兴新局面注入了新动能。
一、坚持守正创新：制定一号文件的“变”与“不变”
2004-2025年，中央连续22次发布以“三农”为主题的一号文件。这些文件都强调了“三农”问题在国家发展全局中的重要地位，为各个时期的农业农村发展提供重要政策指引，有力推动我国“三农”工作取得历史性成就。
纵览22个一号文件，内核精神有3个“不变”。一是重视“三农”的战略不变。党中央对“三农”问题高度重视，无论外部环境如何变化，都始终将解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。二是一心为民的初心不变。党中央始终把农民的利益放在重要位置， 2004年的文件主题是“促进农民增加收入”，此后历年文件都积极谋划政策举措，千方百计让广大农民生活更红火。三是守牢底线的思维不变。文件在不断重申保障粮食安全、严守耕地红线的同时，近年来还将巩固拓展脱贫攻坚成果，不发生规模性返贫作为乡村全面振兴的底线任务。
22个一号文件，随经济社会发展也有变化。一是思维理念不断深化。早期文件主要聚焦巩固农业基础地位、农民增收等议题。随着经济社会发展，新发展理念不断融入政策体系。如，2016年一号文件提出用新理念破解“三农”难题，追求全面协调可持续发展，2024年一号文件提出统筹新型城镇化与乡村全面振兴，彰显了城乡融合发展的理念。二是政策布局不断更新。我国在不同发展阶段面临的形势不同，“三农”政策重点也随之调整。如，2004年为应对粮食产量下滑，推出支持粮食增产的系列举措；2018年响应党的十九大精神，部署实施乡村振兴战略；2023年按照党的二十大精神，围绕农业强国目标进行布局；2025年一号文件则是进一步细化党的二十届三中全会精神。三是政策工具创新发展。农业科技和装备愈发受到重视，如近年来更加重视发展现代设施，强调种业振兴，注重布局数字乡村建设，大力发展智慧农业；政策导向从早期财政补贴的“输血”模式，转向致力于产业发展和要素盘活的“造血”模式；参与主体也从政府主导转为多元参与，转向鼓励农民、返乡人员和社会资本共同参与。
总得来看，2025年一号文件内容延续了一号文件的历史变迁逻辑，既是对之前文件内核精神的继承发扬，也是响应当前时代需求的创新发展。“十四五”时期，我国巩固拓展脱贫攻坚成果有效衔接乡村振兴，顺利完成《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，实施乡村振兴战略开局良好，粮食产量站上1.4万亿斤新台阶，农村基础设施覆盖率显著提升，农民收入增速连年高于城镇居民，农村社会保持和谐稳定。与此同时，全球粮食供应链波动、极端气候频发、地缘政治风险加剧等外部风险增加，叠加国内经济下行压力加大、人口结构持续恶化、资源环境约束趋紧等内部压力。越是应对风险挑战，越要夯实“三农”工作基础，坚持农业农村优先发展。党的二十届三中全会对进一步全面深化改革作出战略部署，《乡村振兴战略规划（2024—2027年）》对新一轮乡村振兴战略作出系统部署，2025年一号文件正是在此背景下，对进一步深化农村改革进行的再部署，对“三农”政策体系的新丰富。
二、坚持稳中求进：把握当前“三农”工作的主题和任务
从“十三五”时期到“十四五”时期，我国“三农”工作取得了历史性成就，发生了历史性转变。随着精准扶贫战略顺利实施，党的十九大提出“实施乡村振兴战略”，2021年一号文件提出 “全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化”的要求，党的二十大报告进一步提出“全面推进乡村振兴、加快建设农业强国”。在胜利打赢脱贫攻坚战之后，我国“三农”工作重心从脱贫攻坚转向乡村振兴，在2023年一号文件“全面推进乡村振兴”主题基础上，2024年一号文件进一步提出“推进乡村全面振兴”，2025年一号文件接续了这一主题。
从总体框架看，2025年一号文件有较强的延续性。2024年一号文件的框架是“两个确保、三个提升、两个强化”：即确保国家粮食安全、确保不发生规模性返贫；提升乡村产业发展水平、提升乡村建设水平、提升乡村治理水平；强化科技和改革双轮驱动、强化农民增收举措。2025年一号文件的框架是“两持续、四着力”：即持续增强粮食等重要农产品供给保障能力、持续巩固拓展脱贫攻坚成果，着力壮大县域富民产业、着力推进乡村建设、着力健全乡村治理体系、着力健全要素保障和优化配置体制机制。“两个持续、四个着力”点明了推进乡村全面振兴的重点任务，目标是推动农业增效益、农村增活力、农民增收入，为推进中国式现代化提供基础支撑。
从具体内容看，2025年一号文件有一些新提法，体现了对“三农”问题的认识深化和政策迭代。如，我国去年实现了粮食产量的历史性突破，但粮食安全的战略地位并未降低，继续保持未雨绸缪、居安思危的战略姿态，强调持续增强粮食等重要农产品供给保障能力，践行大农业观、大食物观，重点部署粮食单产提升工程、注重科技支撑和政策支持，并要求加强农业防灾减灾能力建设、健全粮食和食物节约长效机制。再如，重申守牢不发生规模性返贫致贫底线，继续强调巩固拓展脱贫攻坚成果，相对于去年一号文件注重兜底帮扶举措，今年一号文件更强调制度建设，提出建立农村防止返贫致贫机制和分层分类帮扶制度，以及健全脱贫资产的长效管理机制。
2025年一号文件还延续了去年一号文件的“三个提升”精神，即提升乡村产业、乡村建设和乡村治理，但在表述和侧重上有所差异。如，首次强调壮大县域富民产业，提出立足县域推进乡村产业振兴。我国县域面积占国土总面积比重超过90%，人口比重超过70%，壮大县域富民产业是推进乡村全面振兴、加快新型城镇化、促进城乡融合发展的重要举措。再如，在推进乡村建设方面，更加强调顺应人口趋势、注重城乡融合和县域统筹；在健全乡村治理体系方面，更加凸显问题导向和政策纠偏，提出持续整治形式主义为基层减负，更加强调完善基层监督体系，严格村干部特别是“一肩挑”人员管理监督，深化整治“指尖上的形式主义”。
三、坚持两手发力：抓住深化农村改革的“牛鼻子”
2025年一号文件呼应了党的二十届三中全会《决定》关于“完善城乡融合发展体制机制”的论述，着眼于城乡融合发展体制机制，抓住畅通城乡要素流动这个“牛鼻子”，通过政府和市场“两手发力”，促进人才、土地、资金等各类要素更多向乡村流动。文件从要素保障配置角度对深化农村改革进行体制机制设计，形成了覆盖农村生产生活各要素、贯穿农业产业链各环节的综合改革框架。
土地是乡村振兴的“核心资产”，2025年一号文件细化了农地管理政策。一是扩大延包试点范围，有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年的试点，扩大整省试点范围，稳定农民的土地预期和保障农民的长期权益。二是规范承包地经营权流转，要求不得通过下指标、定任务等方式推动土地流转。我国农地流转率已接近40%，当前应着力改变行政干预土地流转的现象，降低土地流转中的交易成本，遵循市场规律。三是深化宅基地管理改革，扎实做好房地一体宅基地确权登记颁证，鼓励探索宅基地盘活利用的有效形式，明确禁止城镇居民到农村购买农房、宅基地，退休干部也不得到农村占地建房。这为农村宅基地规范管理提供了清晰指引，维护了农村社会稳定和农民基本权益。
资金是乡村振兴的“源头活水”，2025年一号文件深化设计乡村投融资机制。一是优先保障公共投入，加大中央预算内投资、超长期特别国债和地方政府专项债涉农项目支持力度，运用货币政策工具推动金融机构加大涉农资金投放。二是拓宽融资渠道，支持金融机构发行“三农”专项金融债券，鼓励符合条件的企业发行乡村振兴债券，推广畜禽活体、农业设施等抵押融资贷款，引导更多社会资本和信贷资金流向农业农村。三是深化金融机构改革，明确“一省一策”加快农村信用社改革，稳妥有序推进村镇银行改革重组，强调农村中小银行支农支小定位，通过改革提升其服务农业农村的能力和效率。
人才是乡村振兴的“战略支点”，2025年一号文件对乡村人才建设体系进行升级。一是完善培育发展机制，实施乡村振兴人才支持计划，加强农民技术技能培训，以产业需求为导向优化调整涉农学科专业，鼓励职业学校与农业企业组建产教联合体。二是支持各种人才专项，包括“三支一扶”计划、科技特派员、特岗计划、大学生志愿服务西部计划、大学生乡村医生专项计划、乡村巾帼追梦人计划和乡村振兴青春建功行动。三是健全城市人才下乡激励机制，鼓励和引导城市人才服务乡村，通过健全评聘激励机制，吸引城市人才贡献乡村。
权利平等是促进城乡要素畅通流动和城乡融合发展的深层动力，文件完善了农业转移人口市民化机制设计。一是让资源分配与人口流动相匹配，推动转移支付、新增建设用地指标、基础设施建设投资等与农业转移人口市民化挂钩，让城市在接纳农业转移人口时获得相应资源支持，加快市民化进程。二是推进公共服务均等化，完善全国公开统一的户籍管理政务服务平台，取消就业地参保户籍限制，提高随迁子女在流入地公办学校就读比例，让农业转移人口能平等享受城市公共服务，真正融入城市。
2025年中央一号文件，以农村改革作为主线，应对当前“三农”工作面临的形势和挑战，在新起点上对推进乡村全面振兴进行系统谋划，既传承延续了近年来的好经验好政策，又与时俱进提出了新制度新机制，是我国“三农”政策集成的新成果新进展。。学习贯彻落实文件精神，必将进一步凝聚全党全社会共识，为乡村全面振兴提供强大动能，有力推动农业农村现代化进程。
作者系清华大学中国农村研究院院长，教授 ;来源：《中国乡村发现》2025年2期
(扫一扫，更多精彩内容！)
