从农村扶贫网格化治理迭代升级到乡村发展网络化治理
——陕西汉阴县“321”基层治理的创新路径
党的二十届三中全会的决议强调要完善党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善多主体参与的共建共治共享的社会治理制度，推动治理重心下移。陕西汉阴县自2014年起逐步探索构建了富有特色的“321”基层治理模式，产生重要影响。新形势下，汉阴县“321”基层治理模式在运行和发展过程中也面临着新任务、新挑战与新机遇，汉阴县推动农村扶贫网格化治理向乡村发展网络化治理迭代升级，从平面性质、单向度的网格化治理，拓展到立体化、互动性质的网络化治理。乡村发展网络化治理在强化多级网格全面覆盖的同时，拓展其对农村居民发展性需要和社会服务性需要的回应性，将多元市场主体、社会主体带入乡村发展网洛中，促进不同主体之间的多向互动，并且强化核心部门的平台性、机动性、整合型与法治化，以开放式、包容式理念为基层治理赋能。
一、农村扶贫网格化治理的实践探索
基层网格化治理在中国最早用于社会治理领域。由于贫困治理的多维性和复杂性，为了实现“一个也不掉队”的精准脱贫目标，网格化治理作为精准扶贫的一个重要手段而被广泛使用。一方面，广泛收集贫困人群的信息，根据一定标准将其进行分类，从而建立精准的贫困信息系统；另一方面，根据帮扶干部的能力和意愿分派其负责相对应的贫困人口，通过经常性走访掌握相关人员的最新发展动态，对于符合政策的人员及时上报、全面落实，从而提升相对贫困治理的精准化和实效性。自2014年至今，陕西省汉阴县聚焦消除绝对贫困、改善基层治理，逐步健全县域基层治理体系，有效调动基层帮扶人员资源，形成了富有特色的“321”基层网格化治理模式。脱贫之后，面对乡村发展新形势与新任务，这一网格化治理面临诸多挑战，亟需迭代升级，为县域社会发展网络化治理水平提供新的支撑。
（一）“321”基层治理模式的缘起
汉阴县原属国家扶贫开发工作重点县，脱贫攻坚时期贫困人口相对较多，为了实现精准帮扶的目标，汉阴县按照地形和户数分布，将村按片、组、院落分为一、二、三级网格，每个三级网格为20至30户、60至100人，村支书任总网格长，村、组干部和党员、人大代表、中心户长分别担任三级网格长。“三线”和实现管理网格化、服务精细化取得了一定的社会成效，随后增加了以村级党组织为核心的“自治平台”，“321”基层治理模式就此诞生，并至今不断在汉阴县基层治理工作中发挥作用、持续迭代。
（二）“321”基层治理模式内容
汉阴“321”基层治理模式的核心做法可以概括为“三线两化一平台”，即编织党员联系群众、人大代表联系选民、中心户长联系村民“三线”纽带，以管理网格化、服务精细化“两化”为路径，建立一个高效治理“平台”为保障的治理体系。
依托“三线”联系群众。“三线”即党员联系群众、人大代表联系选民、中心户长联系村民。首先，党员联系群众，构成镇党委→党支部→党小组→党员→群众的组织架构，负责宣传党的方针、政策和法律法规；听取收集群众建议意见；帮助解决实际困难；增强党群凝聚力。其次，人大代表联系选民，构成镇人大主席团→代表小组→代表工作室→人大代表→选民的组织架构，负责广泛征求选民意见；为群众排忧解难；履行代表职责；增强代表制度执行力和公信力。最后，中心户长联系选民，构成镇政府→村委会→中心户长→村民：的组织架构，负责协助镇村做好信息收集、政策宣传、纠纷调解、治安联防等工作；为贫困群众、鳏寡孤独等特殊群体提供帮助。
推动管理网格化和服务精细化的“两化”目标实现。将全县划分为若干个基础网格，每个网格配备网格员，实现网格内人员、资源、服务事项的信息化管理，再依据群众家庭经济收入、家庭结构等情况，将村民划分为放心户、关心户和连心户，实施“绿黄红”三色管理，提供有针对性的服务。
搭建“一个平台”汇集基层治理的信息。依托信息系统和手机APP，建设县级“321”大数据中心，与全县各镇、村（社区）的综治中心及信息中心全面对接，构建起多方主体参与的基层高效治理“大平台”。这一平台的数据支撑来自“三线”人员手机APP和“321”基层治理信息系统等信息化平台，能够有效实现信息多跑路、干群少跑路的目标，提高基层治理的效率和水平。
（三）“321”基层治理模式效能
一是壮大了基层治理力量。充分调动经济组织、社会组织、党员、人大代表、中心户长、乡贤能人、群众等各方力量，各村（社区）的“治理者”数量由过去的5-7名村“两委”成员扩充为50人以上，全县共选配3666名三级网格长，基层工作力量得到充实。二是推进了数字汉阴建设。全县10个镇，160个村（社区）同步建立“321”信息中心，实现县、镇、村三级互联互通。通过综治APP可即时与网格员进行视频连线，实现了点对点交流互动、调度指挥，有效提升了网格信息采集更新、平安检查巡查、网格居民走访服务工作质效。三是提高了循证决策能力。通过321数据信息中心对“三线”人员、网格员采集上报的各类基础信息及各行业部门相关数据进行处理分析，形成分析研判报告，为基层治理决策提供科学依据，形成用数据说话、用数据管理、用数据决策的基层治理新机制。
二、新形势下基层治理面临的新任务新挑战
随着乡村社会经济结构的改变和现代化建设新征程各项事业的新的发展，当前“321”基层治理模式面临新任务、新机遇和新挑战，需要在新形势下实现进一步迭代升级。
（一）如何应对网格化治理成本提升
脱贫攻坚期间，网格员工作成本由于脱贫任务的政治性而被隐藏（或者暂时性承受），脱贫后，汉阴县网格化治理的成本不断显现并直线上升，每年网格员运营管理费用约400-500万元，造成县政财政压力。网格化治理需要增加大量的网格员人力和物力。多样化的治理任务需要选配更多的网格员，以保证定期入户走访和及时提供帮助、服务，提升基层群众的满意度。此外，“一平台”需要良好的技术条件作为支撑。数字平台建设迭代升级需要开发新的系统模块、提升数据整合共享水平等。可见促进这一高效治理平台的创新升级，所需财政投入量较大。
（二）如何拓展网格化治理功能定位
脱贫攻坚时期，通过网格划分明确了网格长、网格员的具体管理区域、管理人口、工作职责和任务分工，实现了对贫困人口“全网覆盖、责任到人、分工明确、一包到底”的工作机制。明确包联对象，因户因人精准施策，按要求进行巩固帮扶，借助政策解决群众困难。脱贫攻坚的工作任务和标准都比较明确。而当前国家治理的中心任务已经从消除绝对贫困和保障人民群众生命安全转向为经济发展和繁荣服务。在这一背景下，321基层治理模式也需要聚焦发展目标与形势的转变，使基层治理模式在服务市场和社会主体经济发展需求方面发挥更多作用。在新的治理情境下，网格化治理的功能定位如何拓展？
（三）如何适应纵向组织机构的变革
新一轮机构改革后，中央社会工作部统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设，将有效解决基层治理中的突出问题，全面提升基层治理成效。然而，当前汉阴县基层治理模式中，社会工作部组织力量和发挥作用仍需要进一步提升。汉阴县社会工作部如何以321基层治理模式为抓手，进一步统筹社会工作需要团结的主体力量，进一步培育县级社会工作人才队伍、社会组织、行业协会商会，加强新就业群体组织、民营企业党建工作，实现各领域快速反应，仍需探索。
三、从“网格化”到“网络化”： “321”基层治理的迭代升级
面对国家治理中心任务转向、运行方式变化和组织机构变革等治理背景的变迁，如何实现以反贫困为中心的帮扶治理向乡村振兴发展型治理的过渡转型，汉阴县积极谋划“321”基层治理的创新，推进“网格化”向“网络化”迭代升级。从平面性质、单向度的网格化治理（grid governance），拓展到立体化、互动性质的网络化治理（network governance）。网络化治理包含着多重涵义：一方面，强化多级网格全面覆盖，拓展其对农村居民需要的回应性，包括发展性需要和社会服务性需要，将市场主体（乡村振兴公司、强村公司、合作社等）、社会主体（社会组织、社会企业等）多元治理主体带入发展网洛中；另一方面，强化网络化功能，加强不同主体之间的多向互动联系，特别是强化核心部门的机动性与平台性、整合性与法治化。
（一）“3”，变三为众，拓展党政部门、市场主体和社会三大方面多元主体参与基层治理格局
首先，加强党组织对基层治理的全面领导作用，明确各级政府部门职责，推进协同工作机制，并根据不同村社的特点，差异化发挥党政部门组织对特定基层治理的特色作用，提高公共服务的针对性。其次，培育县乡村振兴公司，推动国企带镇村，鼓励国有企业带动民营企业参与基层治理，引导企业主体在基层治理中发挥服务作用，支持企业发展和社会责任项目。第三，拓展社会大众参与基层治理实践有效路径，激活多元主体力量，建设居民议事平台，完善志愿者服务机制。
（二）“2”，建设政府服务下行和民意表达上行渠道，构建双向互动的治理逻辑和模式，实现服务精准高效化、民意表达常态化
一方面，需要强化基层治理服务理念，将目标从“维护社会稳定”转变为“打造优质服务、满足公众需求”，推动网格员角色向服务者转变。另一方面，需要畅通基层信息反馈渠道，增设自下而上的群众建议和反馈机制，依托大数据平台分析基层服务需求。
（三）“1”，强化一个基层治理的枢纽，以提升服务质量为导向，促进网格员优化配置、数据资源整合共享、社会工作服务专业化
首先，以县委社会工作部为基层治理政治枢纽，培育和打造一两个社会工作专业服务机构，引导人力和组织资源流向基层治理，形成一支能快速反应、灵活高效机动、服务基层社会治理的社会工作队伍。其次，充分利用现有科层体系，进行网格的再划分和网格员的优化配置，既保障网格员工作的主动性和积极性，又可保证公共服务的质量、促进群众获得感和幸福感的提升。最后，以社会公共服务需求为导向，拓展大数据平台的功能，提升数据整合共享水平，建立公共数据目录，强化数据纵向互通和横向整合，提高数据利用率和平台服务能力。
作者系中国农业大学国家乡村振兴研究院副院长、人文与发展学院教授；来源:《中国乡村发现》2025年1期
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