摘要：“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化的关键阶段，也是农业农村现代化建设承前启后的重要时期，深化农业农村改革成为激发农业农村内生发展动力、夯实农业农村现代化基础的核心举措。在分析“十五五”时期我国农业农村改革面临的新形势与新要求的基础上，聚焦深化农业农村改革的若干重点内容，并将其总结为“一个基本，三大要素”，即巩固完善农村基本经营制度，以及分别通过深化农村土地制度改革、完善农业农村支持保护体系、推进城乡融合发展解决好土地、资金、人力三大生产要素的优先与优化配置问题。“十五五”时期，要将因地制宜发展农业新质生产力作为深化农业农村改革的核心战略导向，以全面深化改革推动农业新质生产力发展，坚持科技创新与制度创新“双轮驱动”。同时，应将健全现代农业经营体系作为深化农业农村改革的关键抓手，推动农业科技创新与产业创新深度融合。
关键词：农业农村改革；农业农村现代化；农村基本经营制度；农业新质生产力；现代农业经营体系
一、引 言
党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）明确提出，“‘十五五’时期是我国基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键阶段”，并指出要“推动事关中国式现代化全局的战略任务取得重大突破”。农业农村现代化作为中国式现代化的重要内容和基础环节，加快农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴自然成为应有之义。当前，我国农业农村发展已进入加快建设农业强国、向基本实现农业农村现代化迈进的关键阶段，粮食和重要农产品供给保障能力持续增强，农民收入稳步提升，城乡发展差距逐步缩小，农业农村现代化总体已达到中期水平（中国社会科学院农村发展研究所课题组等，2020）。但与此同时，资源环境约束趋紧、农业比较收益偏低、小农户与现代农业衔接不畅、城乡要素流动不顺畅等深层次矛盾依然突出，迫切需要通过系统性制度创新破解发展瓶颈。《建议》提出“健全农业农村优先发展的体制机制和政策体系，推动城乡要素双向流动，增强农业农村发展活力”，并对深化农业农村改革做出了系统部署，为“十五五”时期以系统性改革破解发展难题、激发农业农村内生动力提供了根本遵循与行动指南，也意味着新时期必须扎实推进农业农村重点领域和关键环节改革，以制度创新赋能乡村全面振兴和推进农业农村现代化。
既有文献围绕深化农村改革形成了较为丰富的研究成果，研究视角主要聚焦于四个方面。一是土地制度方面。研究主要围绕农村土地产权界定、承包地确权登记颁证、规范土地流转等核心议题，强调土地制度是农村的基础制度，深化农村土地制度改革要坚守底线，并提出产权明晰是土地要素优化配置的重要基础，通过确权颁证明晰权属有利于增强地权稳定性，降低土地流转中的交易成本，鼓励农民对土地的长期投资，从而促进农村经济的稳定与繁荣（赵阳，2014；赵阳，2026；张娟，2005）。围绕深化承包地“三权分置”改革，提出应健全农民集体所有权权能和实现方式，健全土地经营权流转管理服务制度（叶兴庆，2025）。二是农村集体产权制度方面。研究聚焦集体产权制度改革的实践推进与机制完善，重点围绕集体资产产权明晰、股权设置与股权管理等内容展开，认为应通过改革健全集体资产运营与监管体系，在保障粮食安全和发挥市场作用的前提下，赋予农民更加充分的集体资产收益权利（赵阳，2019；黄延信和穆月英，2024）。三是农业经营体系方面。现有研究强调，在坚持家庭经营为基础的同时，应从增强新型经营主体的经营能力、优化农业社会化服务供给、推进适度规模化经营等多个方向协同发力，以健全现代农业经营体系（赵阳，2020；赵阳等，2026b；朱晶和李天祥，2025）。四是农村金融制度方面。研究围绕农村金融体制创新、农业风险治理等维度展开，强调培育新型农村金融机构、健全农业保险与再保险体系等改革方向（赵阳，2010，2022），并针对农村资金供给不足、融资难、金融服务薄弱等问题提出一系列解决举措（张勋等，2019；杨润慈等，2022；刘达和温涛，2023；刘晨冉等，2024）。此外，既有研究还从粮食安全保障、城乡要素市场化配置、乡村建设及乡村治理等维度，对农业农村改革的重点任务与推进方向进行了系统探讨（宋洪远，2025；仇焕广和李登旺，2025；高帆，2025；高强和薛洲，2026）。
已有研究形成的理论积累与实践启示，为本文奠定了重要研究基础。在此基础上，本文立足“十五五”时期农业农村改革新形势新要求，聚焦深化农业农村改革的若干重点内容，探讨以制度创新与科技创新“双轮驱动”发展农业新质生产力的路径，并提出健全现代农业经营体系的实践方向，以期为深化农业农村改革以建设农业强国、推进农业农村现代化提供理论参考与决策支撑。
二、关于“十五五”深化农业农村改革的新形势新要求
“十五五”时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要战略地位，既是前期改革成效的集中显现期，也是后续发展动能的重要培育期。在这一重要时期，深化农业农村改革，进一步激发农业农村内生发展动力，从而为实现现代化打下坚实的制度基础，面临三方面的新形势和新要求。
第一，推进乡村全面振兴对深化农业农村改革提出新要求。“十四五” 时期农业农村现代化的核心任务之一，是巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，而 “十五五”时期将进入构建常态化防止返贫致贫的新阶段，这就要求农业农村改革与乡村产业、人才、文化、生态、组织 “五大振兴” 系统协同、同频共振，为全面推进乡村振兴提供制度保障与动力支撑。因此，“十五五”时期深化农业农村改革必须立足乡村全面振兴全局，统筹产业发展与农民增收、人居环境整治与乡村建设、基层治理现代化与乡风文明提升，把增强乡村内生发展能力、促进乡村可持续发展作为改革主攻方向，推动乡村由 “阶段性攻坚” 转向 “常态化提质”，确保乡村全面振兴与农业农村现代化一体设计、一体推进，为中国式现代化筑牢乡村根基。
第二，加快建设农业强国对深化农业农村改革提出新要求。根据《加快建设农业强国规划（2024—2035年）》的战略部署，新形势下加快建设农业强国，既要遵循农业现代化的一般规律，推动实现供给保障强、科技装备强、经营体系强、产业韧性强、竞争能力强的目标，也要立足我国国情农情，走出一条体现资源禀赋特点、符合发展阶段特征、彰显文化特色的中国式农业农村现代化道路。新形势下，保障国家粮食安全与重要农产品稳定安全供给始终是建设农业强国的头等大事，应对全球农产品市场波动、产业链供应链风险、资源环境刚性约束，迫切需要以改革完善粮食安全保障体系、健全种粮农民收益保障机制，夯实产能基础、提升供给韧性。同时，农业强国建设要求加快推进农业由规模扩张向提质增效、由传统要素驱动向创新驱动转型，推动农业全产业链升级、价值链提升与竞争力增强，这就需要以深化改革破解农业比较效益偏低、小农户与现代农业衔接不畅、农业社会化服务体系不健全、农村金融支撑不足等深层次矛盾。
第三，当前所处的农业农村现代化发展阶段对深化农业农村改革提出新要求。无论是乡村振兴还是建成农业强国，其最终目标都是要实现农业农村现代化。从“十五五”时期所处的农业农村现代化发展阶段的角度来看，就需要把握好当前农业农村所处的发展阶段对深化农业农村改革提出的新要求。哈佛大学的发展经济学教授梯莫尔根据世界各国的发展规律，将一国的农业现代化转型进程总结为四个阶段（Timmer，1988，2009），即当一国农业现代化转型进入第三阶段，标志着现代国民经济体系基本建成，农业部门已完成支撑工业化资本积累的历史使命，不再承担持续向外输出资源的功能，国民经济形成工业反哺农业、城市支持乡村的发展格局。对于我国而言，2004年党的十六届四中全会第三次全体会议提出两个趋向的重要论断：“在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”这既意味着国家与农业关系的转变，也标志着农业现代化转型阶段的转变。我国由此正式步入以工促农、以城带乡的发展时期，开启了全面推进新农村建设的历史新阶段。从这一阶段开始，国家和农业的关系从“少取”转向“不取”。
图1 农业各税占比和财政涉农支出金额及占比情况
图1（a）展示了新中国成立以来各时期农业各税占国家税收总收入的比重，可以看出，这一比重呈现显著的下降趋势，特别是2000年农村税费改革试点的推行直至2006年全面废止农业税，农户负担大幅减轻，年度减负规模累计逾千亿元，折合人均约120元（赵阳，2008）。与此同时，国家的“三农”政策也进一步向“多予”的方向转变。2003年“公共财政覆盖农村”正式提到了政策层面，按照“统筹城乡经济社会发展”的要求，国家财政把“让公共财政的阳光逐步照耀农村”作为新时期财政支持“三农”的基本指导思想，财政支持“三农”政策出现了重大转变。图1（b）展示了涉农财政支出金额及占比情况，可以看到，2004年以来，公共财政支持“三农”的力度明显加大，从2004年的2075亿元快速增长至2008年的3216亿元（以2000年为基期），年均增速11.58%，并持续大幅增长。在这一系列工业反哺农业、城市支持农村政策措施的支持下，农业农村发展成效显著，2004—2024年，农村居民人均可支配收入（扣除价格因素，以2000年为基期）由2687元增长至11188元，实际增幅达 16倍以上；同期，城乡居民收入比也从3.21:1下降至2.34:1。可以认为，根据“梯莫尔理论”，从2004年至今我国处于农业现代化的第三阶段。根据第三阶段的目标要求，“十五五” 时期深化农业农村改革，还需要进一步巩固拓展优势、破除体制机制瓶颈、补齐关键领域短板，为我国基本实现社会主义现代化奠定更为稳固的制度与发展根基。
面对这三方面新形势新要求，“十四五”时期我国农业农村的发展成就也为“十五五”奠定了良好的基础。2024年，我国粮食总产量首次突破1.4万亿斤，农业综合生产能力和农产品供给保障能力显著增强，农业现代化建设也取得重要进展，累计建成高标准农田超过10亿亩，农业科技进步贡献率达到63.2%，农作物耕种收综合机械化率超过75%，农作物良种覆盖率超过96%。与此同时，农村居民收入持续提升，城乡居民收入比由2020年的2.56∶1降至2024年的2.34∶1，农业产业发展、乡村基础设施和公共服务建设也都取得重要成效。然而，根据2035年基本实现农业农村现代化的发展目标，我国距离基本实现农业农村现代化还存在一定差距（宋洪远，2025），在农业与农村现代化建设方面仍存在诸多短板，亟需通过深化改革破解发展难题，推进多项战略任务落地。
三、“十五五”深化农业农村改革的若干重点内容
“十五五” 时期深化农业农村改革涉及领域广、任务层次多，是一项系统工程。立足乡村全面振兴、农业强国建设与农业农村现代化转型的新形势新要求，无论是筑牢乡村发展根基、推进农业强国建设，还是破解要素配置失衡、增强农业农村内生动力，都需要从基础性制度与关键生产要素层面协同发力。结合当前农业农村发展面临的突出体制机制瓶颈，本研究聚焦改革中具有基础性、牵引性的重点内容展开分析，并将其概括为 “一个基本，三大要素”，即巩固完善农村基本经营制度，以及解决好土地、资金、人力三大生产要素的优先与优化配置问题。
（一）巩固和完善农村基本经营制度
农村基本经营制度是农业农村改革的根本，2013年习近平总书记在中央农村工作会议明确指出：“坚持党的农村政策，首要的是坚持农村基本经营制度。”其核心内涵包括三个方面，即坚持农村土地农民集体所有、坚持家庭经营基础性地位、坚持稳定土地承包关系。当前，二轮承包到期后再延长30年的整省试点工作正由农业农村部牵头推进，2025年中央农村工作会议进一步提出“全面”开展整省试点，释放出今后将更大范围铺开的信号，这一举措为农业农村发展提供了稳定的制度预期，是巩固完善农村基本经营制度的核心抓手。
（二）深化农村土地制度改革
“十五五”时期农业农村改革的核心问题之一，就是进一步处理好土地和农民之间的关系，即解决“地”的问题。2016年4月25日，习近平总书记在安徽凤阳县小岗村农村改革座谈会上指出“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系”。在推进土地改革的方法论上，总书记也明确指出，“因为农村土地制度改革涉及到的利益主体多，关系复杂，必须稳慎地推进，必须要有历史的耐心，不能犯不可更改的历史性错误”。因此，当前土地制度改革要继续完善和推进“三权分置”制度，在落实集体所有权、稳定农户承包权的基础上，探索如何进一步放活土地经营权，为发展农业适度规模经营、培育壮大新型农业经营主体创造有利条件。
（三）完善农业农村支持保护体系
完善农业农村支持保护体系核心就是解决“钱”的问题。近年来我国财政支持“三农”力度持续加大，截止2024年底，我国农业直接补贴、农业保险财政补贴等规模均超1000亿元，但农村金融支持仍存在诸多短板，农村融资难、融资贵，信贷支持与农业生产周期不匹配等问题尚未得到根本解决。为此，农业农村改革需从三方面推进：一是持续加大公共财政向“三农”领域的倾斜力度，坚持农业农村优先发展原则。二是深化农村金融体系改革，按照2025年中央农村工作会议提出的“创新乡村振兴投融资机制”要求，要重点发展普惠金融、数字金融等，通过开拓投融资渠道、强化投入保障机制等，有效撬动金融资本、激励社会资本投入农业农村领域。三是健全农业支持保护制度体系，落实习近平总书记2022年在中央农村工作会议上提出的“健全种粮农民收益保障机制，完善价格、补贴、保险‘三位一体’的政策体系”。
（四）推进城乡融合发展
推进城乡融合发展核心就是解决“人”的问题。改革开放至今，城镇化是我国经济社会发展的主要趋势之一，2012—2023年我国城镇化率从45.3%提升至 66%，但这一过程中，人口的城镇化滞后于土地的城镇化是现阶段的突出问题。2012—2023年我国第一产业从业者人均耕地面积从0.45公顷增至0.65公顷，年均增长3.1%，而城镇化率年均增长率仅为1.3%，远低于人均耕地面积增速（图2）。要推动人口城镇化的速度追赶上土地城镇化，需要从两个方面着力：一是推进进城农民的公共服务均等化与市民化，保障进城农民享有与城市居民同等的公共服务。二是保障进城落户农民的土地承包权、集体资产收益权、宅基地使用权，为农民进城提供“进退有据”的制度保障，从而实现城镇化与农业农村现代化协同推进。
四、以全面深化改革推动农业新质生产力发展
“十五五”时期农业农村改革的各项关键任务复杂繁重、环环紧扣，要平稳推进改革落地、取得实效，需要把握改革的核心战略导向。习近平总书记在二十届中央政治局第十一次集体学习时指出“发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点”。2025年中央一号文件首次提出发展“农业新质生产力”，强调以科技创新引领先进生产要素集聚，因地制宜发展农业新质生产力。2026年中央一号文件再次强调要“因地制宜发展农业新质生产力”。因此，“十五五”时期深化农业农村改革要紧密围绕因地制宜发展农业新质生产力，通过改革突破农业农村发展的制约瓶颈，推动农业农村现代化水平持续提升。
（一）因地制宜发展农业新质生产力是当前阶段的核心任务
面对“十五五”的新形势和新要求，推动农业农村现代化发展关键是要加快提升农业生产力水平，缩小农业与非农业差距和城乡差距，以补齐国家现代化短板，但我国农业发展仍存在多方面的制约。
第一，资源禀赋存在刚性约束，规模效益难以形成。在当前实现农业农村现代化的过程中，最根本的挑战就是资源环境约束。2023年，我国人均耕地面积和农村人均耕地面积分别为0.080公顷和0.193公顷，远低于加拿大、巴西、澳大利亚、美国等农业现代化大国（如图3所示），且耕地质量不高、肥力下降、耕作条件退化等问题并存，耕地非农化、非粮化、荒漠化、边际化等趋势明显，难以形成规模效益。
图3 2023年世界各国耕地面积
第二，成本效益矛盾突出，农民种粮积极性受挫。在“大国小农”的国情农情下，仍有62%的土地由小农经营。从近年来农产品成本和收益的变动趋势可以看出（如图4所示），我国三大主粮作物收益长期处于较低水平，部分年份甚至出现亏损。2023年水稻、玉米、小麦亩均生产成本分别高达1358.07元、1312.06元和1184.56元。农产品比较效益偏低仍然是当前农业经营面临的突出问题，直接影响了农民的种粮积极性，小农户收入持续增长的难题亟需破解。
图4 2012—2023年主粮作物利润和成本走势图
第三，农业产业竞争力低下。从产业结构来看，多数新型农业经营主体仍聚焦于农业的传统生产环节，产业链延伸不足。从品牌建设来看，农产品整体品牌化程度较低，质量与品牌附加值提升缓慢，也制约了农业产业效益的提升。
新质生产力理论的提出为破解我国农业发展制约找到了突破口和新的发展方向。一方面，农业新质生产力所蕴含的前沿科技与颠覆性技术，能够通过赋能农业生产各环节，有效突破资源禀赋约束，推动现代农业提质增效。另一方面，农业新质生产力以科技与数智要素赋能小农户，能够实现小农户的现代化改造，提升小农户经营能力。与此同时，发展农业新质生产力能够推动农业产业链延伸与价值链提升，增加农产品附加值与农业产业增加值，增强农业产业链韧性。因此，因地制宜发展农业新质生产力，应当成为 “十五五” 时期农业农村改革与发展的核心任务。
（二）坚持科技创新和制度创新“双轮驱动”
习近平总书记指出：“新质生产力的显著特点是创新，既包括技术和业态模式层面的创新，也包括管理和制度层面的创新。”现阶段我国农业农村发展面临的深层次矛盾，本质上是制度改革滞后于农业农村发展的问题，即“一快一慢”的问题。我国农业科技进步贡献率从2012年的54% 提升至2025年的63.2%，籼粳杂交水稻推广亩产达1200公斤、玉米密植技术使亩均株数从4000株提升至 6000株~10000株，等等，这些技术突破充分彰显了农业科技创新的巨大潜力。然而，单一技术突破难以实现农业生产力的系统性提升，这就需要实现技术创新与制度创新的协同并进，通过农机农艺融合、技术推广机制优化等制度性配套，充分释放农业科技的生产力价值。正如2025年中央农村工作会议强调，“促进良田良种良机良法集成增效”。
早在2016年5月30日全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协第九次全国代表大会上，总书记就谈到“科技创新、制度创新要协同发挥作用，两个轮子一起转”。党的二十届四中全会决定稿中也强调要“加强制度供给”。因此，“十五五”全面深化改革的目标，就是要围绕因地制宜发展农业新质生产力，坚持科技创新和制度创新“双轮驱动”，加快形成与新质生产力相适应的新型生产关系，为农业新质生产力的成长创造更加有利的制度环境。
（三）加快推动农业机械化目标转型
农业机械化前承良田、中联良种、后接良法，是促进“四良”集成增效的核心环节，也是发展农业新质生产力的最佳实践场景之一。作为驱动我国农业现代化发展的重大技术革新，农业机械化长期以来在替代劳动力、提升劳动生产率方面发挥较大效能。然而，2024年全国小麦、水稻、玉米三大主粮综合机械化率分别达到97%、91%和88%，已基本实现劳动力的全程机械化替代，进一步通过提升机械化替代劳动力效能来提高粮食的增产潜力有限。与此同时，单产提升目标对于农业机械化发展提出了新需求。一方面，土地资源稀缺是我国粮食生产的主要短板，依靠“扩面积”来增加粮食产量的空间有限，大面积提高单产已经成为保障国家粮食安全的核心任务，2025年和2026年中央一号文件均对“推进粮油作物大面积提单产”作出重要部署。另一方面，与世界先进水平相比，我国粮食单产水平仍然偏低，尤其是大豆和玉米，与欧美发达国家存在较大差距。与此同时，我国粮食单产的大田产量与区试产量也存在较大差距。在此背景下，“十五五”时期，推动粮食大面积单产提升，应进一步强化农业机械化的单产提升效能，通过强化农机装备技术研发与突破、健全农业机械化配套支撑体系、完善农业机械化发展的制度与政策等，推动农业机械化由劳动力替代为主导向劳动力与土地双重替代的目标转型。通过发挥农业机械化的单产提升潜力，有效适配农业新质生产力的发展导向，为实现粮食持续增产、保障国家粮食安全和推动农业现代化进程提供重要支撑。
五、关于创新现代农业经营方式，健全现代农业经营体系
2024年6月24日，习近平总书记在全国科技大会、国家科学技术奖励大会、两院院士大会上强调“扎实推动科技创新和产业创新深度融合，助力发展新质生产力”。党的二十届三中全会对“加强创新资源统筹和力量组织，推动科技创新和产业创新融合发展”作出部署。2025年中央经济工作会议进一步提出“围绕发展新质生产力，推动科技创新和产业创新深度融合”。可见，科技创新和产业创新深度融合，是发展农业新质生产力的重要路径。而健全现代农业经营体系，是实现产业融合的重要基础，因此，以全面深化农业农村改革推动农业新质生产力发展，关键抓手是健全现代农业经营体系。
舒尔茨在《改造传统农业》中提出，发展中国家的经济增长依赖农业的迅速稳定增长，而传统农业不具备这一能力，其出路在于将传统农业改造为现代农业。这一论断揭示了我国农业现代化转型的必然性与紧迫性。习近平总书记在 2016 年小岗村农村改革座谈会上明确指出，“规模经营是现代农业发展的重要基础，分散的、粗放的农业经营方式难以建成现代农业”。根据2013年中央农村工作会议的要求，要“加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系”。“十五五”时期，改造传统农业、发展现代农业，核心在于培育新型农业经营主体，创新农业生产经营方式，健全现代农业经营体系。
（一）现代农业经营体系发展现状与成效
自2013年提出构建复合型现代农业经营体系以来，我国已初步形成多层次、复合型的现代农业经营体系。2018年十九届中央政治局第八次集体学习明确提出，“要突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展，赋予双层经营体制新的内涵”，为现代农业经营体系建设提供了根本遵循。
近年来，我国新型农业经营主体发展呈现显著增长态势。从表1可以看出，2019—2023年我国家庭农场从85.314万个增至395.484万个，年均增长约47%，家庭农场经营耕地面积占全国总量的20% 以上，成为成长最快的新型农业经营主体。农民合作社从193.527万个增至 209.649万个，发展重点向规范化转变。农业农村部数据显示，2024年全国共有109.4万个农业社会化服务组织，全年服务面积达21.4亿亩次，其中粮食作物服务面积16.1亿亩次，覆盖小农户超9400万户，专业户、家庭农场和农民合作社占服务对象的 80% 以上。可见，我国已初步构建起主体多元、形式多样、运行专业、竞争充分的农业社会化服务发展格局。
（二）现代农业经营体系面临的新变化与新需求
随着新型农业经营主体的快速发展，其在要素配置、风险结构、制度需求等方面与传统小农户存在本质差异，对现代农业经营体系建设提出了新的要求。
在要素配置方面，新型农业经营主体正推动农业从劳动密集型向资本技术密集型转变。与传统小农依赖家庭劳动力和经验技术不同，新型农业经营主体普遍表现出对现代生产要素的系统性需求。数据显示，全国家庭农场平均经营规模达78.8亩，是传统农户的十余倍，规模经营使得新型农业经营主体对大型农机装备、先进种源、智慧农业技术等现代生产要素形成系统性需求，资金需求量远高于传统小农户，对金融服务的需求更为迫切。
在风险结构方面，由于经营规模大、市场关联度高，新型农业经营主体面临的风险已从传统自然风险扩展为自然、市场、财务、资金等多重风险叠加，对风险保障的水平要求更高。近年来我国农业风险保障投入资金实现了跨越式增长，农业保险自2007启动试点到2024年，17年间农业保险费从10亿元增长至1500亿元，年均增速超过34.28%。然而，实地调研显示，新型经营主体对风险保障的认知和需求正不断深化，表现出对更高水平、更全覆盖保障的强烈意愿，甚至愿意承担相应提高的保费成本，农业风险保障需求正从基础性的“保成本”向更全面的“保收入”升级。因此，需要加快构建适配新型农业经营主体发展的农业风险保障体系，在巩固政策性农业保险基础保障作用的同时，创新农业保险产品与服务模式，满足新型经营主体多元化、高层次的风险保障需求。
在制度需求方面，新型农业经营主体的制度需求从基础保障向系统性支撑升级。以农村金融制度为例，2012—2024年，虽然农户贷款占全部贷款余额比重略有上升，但同时期，农业产业（农林牧渔）贷款占比却从4.33%下降到2.49%，这表明当前我国农村金融支持仍存在明显结构失衡，面向农业产业的信贷支持相对不足。究其原因，在于金融机构风控机制与新型农业经营主体的高风险结构不相匹配，农村集体经营性建设用地、土地承包经营权等抵押物的实际变现能力不足，导致金融机构的抵押担保要求难以满足。而破解农村金融的深层次问题，不能依靠零散的政策调整，需要从体系建设和制度创新层面寻求根本突破。
（三）健全现代农业经营体系的实践机制与经验证据——以赫山区土地数字化改革为例
完善现代农业经营体系的核心瓶颈在于土地碎片化、流转成本高、规模经营难、小农户衔接不畅。各地围绕土地要素市场化配置、新型经营主体培育、社会化服务支撑开展改革探索，形成一批可复制的制度创新经验。湖南益阳赫山区以土地数字化改革为核心的实践，为 “十五五” 时期健全经营体系、发展农业新质生产力提供了典型经验。
针对农地细碎化制约规模化经营与机械化作业的突出问题，2021 年 10 月，赫山区启动农村土地流转数字化改革试点工作，并逐步在全区推广。其核心流程可概括为三步（邢玲等，2024）：一是土地数字化登记。在尊重农户意愿的基础上，运用数字化手段对农户承包土地进行逐地块精准登记，明确土地经营权权属。二是引导农户将土地经营权以入股方式纳入村集体统一管理。农户将土地经营权入股到村集体（股份）经济合作社，实现土地经营权从分散到集中的转变。三是市场化挂牌流转。村集体将集中后的土地经营权通过区农村产权交易中心挂网招标，采用市场化竞价方式替代传统一对一的“零售”模式，实现土地流转。
与此同时，当地还设计了科学的收益分配机制。农户首先获得土地流转的保底租金，在此基础上，流转溢价收益按照1:2:7比例在村集体、土地股、人口股之间分配，具体为10% 纳入村集体经济、20% 用于土地管护、70%归农民所有。这一分配机制既保障了农户的基础收益与分红权益，也推动了村集体经济增收，为农村基础设施建设与土地管护提供了资金支持。这一系列改革实现了土地经营权由农户分散持有转向农村产权交易中心集中统筹管理，不仅提高了流转效率，提升了土地租金溢价空间，还实现了土地的集中连片，有利于后续高标准农田建设、田间路网及水利配套等基础设施提档升级。可以认为，农村土地数字化改革真正实现了农户、村集体、新型农业经营主体三方受益。
此后，为进一步深化改革成效，赫山区将土地流转数字化改革与高标准农田建设相配合，遵循“土地数字化改革完成到哪里，高标准农田建设就推进到哪里”的思路，对集中连片土地实施“小田改大田”，开展土地平整、沟渠贯通、地力提升等工程，打造标准化、生态化农田，既改善了农业生产基础条件，也为农业机械化、集约化经营创造了有利环境。同时，为了兼顾小农户耕作意愿，对仍想自主耕种的农户就近妥善安置，确保其也能够共享基础设施提升的红利，保障改革平稳推进。
截止2024年底，赫山区已有 60 个行政村完成改革，实现 26.4 万亩土地经营权挂牌流转，其中实际完成流转土地近 24 万亩，累计成交金额达 3.28 亿元（邢玲等，2024）。集中连片的标准化农田不仅提升了农业生产效率，也为农业新技术、新装备的应用提供了载体，推动农业生产向集约化、现代化方向发展。以此为基础，赫山区已建成高标准农田 54.79万亩，水稻生产耕种收综合机械化水平达90%，真正实现了“小田变大田”的转型。
赫山区的改革实践，以数字化技术赋能土地流转，通过制度创新破解农业发展的土地制约，正是“科技创新与制度创新双轮驱动”的生动实践。第一，运用数字化技术拓展了土地流转的市场化边界，提高了资源配置效率。传统土地流转依赖村干部逐户协调、一对一谈判等形式，交易成本高。赫山区通过数字化确权登记和产权交易中心挂网竞价，将土地流转从“熟人交易”转变为“平台交易”，显著降低了搜寻成本和议价成本，提升了流转效率和价格发现能力。第二，“经营权入股+集体统筹”模式有效解决了小农户与规模经营之间的衔接难题。赫山区的制度设计并非简单地将土地从农户手中“收走”，而是通过经营权入股的方式，使农户以股东身份参与土地增值收益分配，既保留了农户的财产权益，又实现了土地的集中连片。一定比例的收益分配机制兼顾了村集体公共服务能力建设、土地可持续管护和农民增收三重目标，形成了各方利益相容的激励结构，有效解决了流转后农民利益的保障问题。第三，土地数字化改革与高标准农田建设的协同推进，体现了制度创新与基础设施投资的互补效应。单纯的土地流转并不自动带来生产效率提高，赫山区“改革到哪里、高标准农田建设就推进到哪里”的做法，使制度变革与物质条件改善同步推进，为机械化作业、精准农业技术应用和社会化服务覆盖创造了空间载体。总体而言，赫山区的改革实现了农业增效、农民增收、村集体增利的多元目标，为各地健全现代农业经营体系，促进小农户与现代农业有机衔接，因地制宜发展农业新质生产力提供了可复制、可推广的实践经验。
参考文献：略
作者简介：赵阳，中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员，博士生导师，主要从事农业经济理论与政策研究；中国乡村发现网转自:《江西财经大学学报》2026年第3期
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