——基于浏阳市P村的调研
春节期间，我回到了曾经调研过的湖南省浏阳市普迹镇P村。借着这段返乡时光，我以一名观察者和学习者的身份，再次走进这座湘东村庄，试图捕捉它在推行“三长制”之后的治理变迁、实践成效与现实困境。
P村总面积18.3平方公里，耕地7539.5亩，林地17982亩，下辖9个村民小区、49个村民小组，共1482户，常住人口4827人，外出务工约1200人。全村设党总支1个，农村党支部5个，党员226人，村“两委”班子7人。自2022年湖南省推行“三长制”以来，P村在原有“党员微网格”基础上，构建起“片长—组长—邻长”的治理体系，共设置96名邻长，每位邻长联系15户左右村民。本次观察时间为2026年2月，主要采用实地走访、访谈、资料查阅和参与式观察相结合的方式，先后访谈了村副主任、多名邻长与普通村民，走访了村委会、路灯项目现场、垃圾收集点等区域。
一、P村的乡村治理实践
如何打通服务群众“最后一米”，一直是基层治理的难题。去年以来，浏阳根据“尽力而为、量力而行”的思路，充分发挥村（居）民代表上传下达、反映诉求、凝聚人心、服务群众等方面的作用，让群众切实感受到“代表”时刻都在身边，畅通基层治理“微末梢”，擦亮了“睦邻党建”工作品牌，全面推行片组邻“三长制”，推动治理体系和治理能力现代化，着力打造共建、共治、共享的基层治理新格局。
（一）基层自治实践：从“微网格”到“邻长制”的迭代
P村的基层自治创新集中体现为“三长制”的精细化运作。2019年，该村即推行“党员微网格”模式，划分5个微网格，设微网格长68人。但每个微网格覆盖力量分散。仅300户左右。2022年湖南省推广“三长制”后，P村按照“地域相近、规模适度、便于服务”的原则，将全村重组为96个“邻”，每个邻设邻长1名，每若干邻设组长1名。邻长多由党员、热心村民或村中有威望的长者担任，他们没有正式编制，属于“半正式人员”甚至“非正式人员”，却承担着政策宣传、民情收集、矛盾调解、服务代办等职责。
在走访中，我了解到25年雨季，党员邻长李曙光发现81岁老人陈光明居住的土坯房因连日雨水出现漏渗和墙体开裂，存在严重安全隐患。他立即向村党总支报告，并与村党总支书记冯生根一同上门劝导。老人因故土难离拒绝转移，李曙光又联系老人的三个儿子共同做工作，最终以真诚打动老人，将其安全转移并妥善安置。这件事在村中广为流传，让村民真切感受到邻长的作用。在路灯电费收取等日常事务中，邻长通过微信群通知、上门收取、代缴等方式，使电费收取率从过去的不足70%提升到95%以上。村务公开、民主评议、经济责任审计等配套制度也同步运行，财务收支每月公开，重大事项随时公开，村里每年还会对村委会成员及组长、邻长进行民主评议，连续两次不称职者终止职务，村务监督委员会与乡镇纪委共同实施审计。，这些制度为“三长制”提供了程序性保障。
（二）公共服务优化：行政资源下沉与邻里互助
“三长制”有效推动了公共服务在村庄末梢的落地。过去，村“两委”行政化程度较高，村干部既要完成上级大量行政任务，又要回应村民诉求，常常力不从心。村副主任王承平坦言：“不给政府办事是不行的，你不给他们办，那你自己到时候也办不好事情。”设立邻长之后，上级部署的人居环境整治、医保收缴、矛盾排查等任务可以通过组长、邻长协助完成，大大减轻了村干部负担，村民的诉求也能通过邻长快速反馈到村“两委”。P村主干道和部分支路的路灯因电费收取难、维护不到位长期不亮，村民反映强烈。实行“三长制”后，由组长牵头、邻长协助，通过微信群动员、上门沟通，不仅解决了电费收取难题，还推动了路灯项目的招投标和维修，最终实现了“路路有灯、灯灯常亮”。在人居环境方面，村里配备了保洁员，邻长们督促联系户做好房前屋后卫生，垃圾乱堆现象明显减少。此外，村卫生室、医保代办、留守儿童和空巢老人帮扶等公共服务也借助邻长网络更加精准地送达农户。一位邻长告诉我：“我联系的15户，谁家有个难处，第一时间就会找我。我解决不了的，再报给组长或村里。”
（三）党建引领：党员嵌入与组织合法性赋予
党建引领是P村“三长制”能够有效运转的核心动力。全村96名邻长中绝大多数为党员，村党委还有意识地将非党员邻长中的积极分子吸纳进党组织，近三年已有12名优秀邻长被发展为党员。这种做法既增强了党组织的力量，也为邻长赋予了组织合法性，使其在村民中更具公信力。在组织架构上，P村形成了“镇—村—片—组—邻”五级联动体系，山水、义仓、中心、黄泥港、元霞5个农村党支部各自下辖若干党小组，党小组再对应微网格和邻长，实现了“横向到边、纵向到底”的党员联户网络。村党支部定期开展“三会一课”、主题党日活动，组织党员参与人居环境整治、困难帮扶、政策宣传等志愿服务。正如村党总支书记冯生根所说：“党建不是挂在墙上的牌子，我们把党员放到邻长的岗位上，既锻炼了党员，也服务了群众。”
二、P村乡村治理现存困境与问题
通过这段时间的观察和访谈，我发现p村在乡村治理实践中取得了一定的成效，村庄环境得到了改善，公共服务水平得到了提升，村民的幸福感和获得感有所增强。但同时，受地理条件、人口结构、产业基础、治理资源等多种因素的影响，p村的乡村治理工作也面临着诸多困境和问题，主要体现在以下几个方面。
（一）激励机制缺失与邻长积极性衰减
邻长无固定报酬，全凭荣誉感和熟人社会的面子压力驱动。随着时间推移，部分邻长出现疲态。一位邻长在访谈中坦言：“刚开始当邻长的时候很有干劲，觉得是村里信任我。但时间长了，家里也有农活要干，有时候顾不上。如果能有一点误工补贴，哪怕一年几百块，也是个心意。”目前村里虽评选“优秀邻长”并给予精神奖励，但缺乏长效的物质激励，可能影响队伍的长期稳定。邻长的履职评价与退出机制也有所欠缺，面对个别邻长长期在岗不在状态却缺乏有效的调整手段。
（二）人口空心化与代际断层
P村常住人口以中老年人为主，96名邻长中，50岁以上占比超过70%，60岁以上超过30%。年轻党员与青壮年劳动力大多外出务工，难以兼顾邻长职务。村副主任王承平无奈地说：“我们也想多培养年轻人，但年轻人都在外面打工，一年回来一两次，根本没法当邻长。”未来十年，随着现有邻长年龄进一步增长，接班人问题将愈发突出。留守老年人对新事物的接受能力也相对有限，微信群、小程序等信息化工具的使用率较低，限制了线上治理有效性的推广。
（三）行政化侵蚀自治空间的风险
“三长制”的初衷是融合行政与自治，却在实践中因为行政考核压力成为上级任务分解的末梢抓手。有邻长反映：“有时候上面布置的任务，今天通知明天就要报表，我们还要下户走访、拍照上传，忙得脚不沾地。本来是为村民服务的，结果变成了给上面填表。”若不加以警惕，“三长制”可能异化为行政摊派的新载体，邻长从村民代言人变成政府表演式治理执行者，其自治底色将逐渐流失。
（四）资源配套不足
邻长虽然能够发现问题、反馈问题，但解决问题的修缮资金和项目指标的分配往往掌握在上级部门手中，造成想得到、管不了的困局。一位邻长表示：“我们能做的就是把问题报上去，但上面有没有钱、什么时候解决，我们说了不算。”这种权责不匹配，一定程度上影响了邻长的工作效能和村民的信任度。当村民多次反映的问题得不到解决，邻长的公信力就会下降，进而形成消极治理局面。
（五）制度执行存在形式化倾向
P村建立的村务公开、民主评议、经济责任审计等部分制度存在挂在墙上、落在纸上的形式化治理现象。民主评议每年都在举行，不过评议过程有时流于形式，评议结果的运用缺乏刚性约束，明文规定的连续两次不称职者终止职务的惩处在实践中很少启动。部分老年村民对村务关注度和理解能力有限，导致监督效果大打折扣。村民议事协商决策制度中，我们可以很明显感知到村民的参与深度低，重大事项的决策多以村两委意见为主导，村民协商的成分有待提高。
（六）数字治理短板
P村目前主要依靠微信群进行线上沟通，缺乏统一的村务数字化平台。外出务工的1200名村民虽然可以通过微信群了解信息，却难以真正参与投票、议事、监督等实质性环节。许多外出青年表示，他们愿意为家乡事务出力，但缺少便捷的参与渠道。这导致空心化不仅体现在人口上，也体现在治理参与上，常住老人“无力参与”，外出青年“无法参与”。
三、优化P村乡村治理的思考与建议
针对p村面临的困境和问题，结合乡村治理相关理论和实践经验，提出以下几点思考和建议，希望能为p村优化乡村治理模式、提升治理水平提供一点参考。
（一）建立多元化的邻长激励与退出机制
一是探索基础补贴与积分奖励共同发挥作用的激励模式，由村集体经济或上级转移支付列支部分经费，给予邻长每年数百元的基础误工补贴，同时对其信息报送、矛盾调解、服务代办等基础履职行为进行积分量化，积分可兑换生活用品或优先享受村级公共服务。二是定期评选“金牌邻长”并给予物质与荣誉双重奖励，为邻长购买人身意外保险，提供基本工作保障。三是建立邻长动态调整机制，民主评议的结果应与邻长的续聘、积分奖励、评优直接挂钩。建立“不称职”退出案例库，对连续半年不履职或村民评议满意度低于60%的邻长进行谈话提醒或更换，确保队伍活力。
（二）搭建数字化治理平台，破解代际断层与数字鸿沟
建议由乡镇统一开发轻量级“村务通”小程序或依托企业微信，集成通知公告、在线议事、投票表决、问题上报、积分查询等功能。外出村民可实名认证后参与村级重要事项的投票和讨论，其参与行为可纳入积分体系。一是利用微信群、小程序或轻量级村务APP，吸纳外出务工青年担任“线上邻长”，负责信息推送、民意收集、政策宣传、远程投票等事务，线下邻长则专注于入户走访、矛盾调解、老年群体服务等面对面工作。二是设立“后备邻长”制度，由现任邻长传帮带，每名邻长培养1名后备人选，形成梯次衔接的人才队伍。三是针对老年人数字鸿沟问题，保留院坝会、大喇叭、公开栏等传统渠道，确保不落下任何群体。四是定期举办线上乡贤议事会，邀请外出能人为村庄发展建言献策，将流出人口转化为流动治理资源。
（三）强化资源下沉与权责匹配，防止过度行政化
乡镇政府在安排涉农资金、项目时，应预留一定比例的“微治理”经费，由村两委根据邻长反馈的问题清单自主调配，用于解决路灯维修、沟渠清理、困难救助等小型、紧急的民生问题。上级部门应制定邻长履职负面清单，明确其不必承担的行政任务，村两委应定期组织邻长座谈会，倾听其工作困难与实际诉求，及时调整不合理的任务安排，避免职责层层加码。邻长上报问题后，村两委须在3个工作日内确认并分类，一般问题7日内解决，复杂问题上报乡镇并跟踪督办，最终结果向邻长和当事人反馈。只有让村民感到找了邻长有用，治理网络才有公信力。
（四）加强党员发展与能力培训，优化队伍结构
村党支部应有计划地在优秀邻长中发展党员，近三年P村已发展12名邻长入党，这个做法值得坚持并扩大。鼓励返乡青年、退伍军人、大学生村官、乡村致富带头人等加入邻长队伍，优化年龄结构与能力结构。建立邻长常态化培训机制，每季度至少组织一次培训，内容涵盖政策解读、沟通技巧、矛盾调解方法、信息化工具使用、应急处理等，提升履职专业化水平。
四、结语
此次返乡观察，让我再次见证了P村“三长制”这一党建引领下基层治理创新的生动实践。通过下沉治理单元、激活熟人社会资源、赋予普通村民以组织身份，P村实现了行政与自治的有机互动，探索出一条“强国家—强社会”良性互动的微观路径。“三长制”的可持续性有赖于激励机制的完善、代际接替的顺畅、行政边界的明晰以及资源配套的到位。对于P村这样人口较多、治理任务繁重的普通村庄，更需要持续的制度调试与资源投入。诚然，此次观察时间有限，访谈覆盖不够全面，提出的建议可能还不够完善。在今后的学习和研究中，我将持续关注P村的治理实践，希望能为同类村庄的基层治理现代化贡献一份绵薄之力。
作者系湖南师范大学中国乡村振兴研究院2025级政治学硕士研究生
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