2024年12月5日-6日，我在重庆长寿区参加了全国党建引领乡村治理经验交流会，与会期间，既看了不少案例，又实地做了些考察，很有启发。结合乡村治理经验交流大会的感想，本文从治理制度的视角，对我国的乡村治理谈些看法。主要内容分为三个部分：一是“三治合一”的含义与拓展；二是乡风文明与乡村治理的关系；三是党建引领乡村治理的启示。
一、“三治合一”的含义与拓展
从治理制度的角度，我国提出乡村治理的“三治合一”（自治、法治、德治）思路，实际上是党建引领下的乡村治理，这是我国治理制度的一个最重要的特点。此外，从比较完整的治理体系讲，治理包括两个基本维度，一是“谁治”的维度，即治理主体是谁的维度，包括自治与他治两个主体。在农村，自治就是村民自主的治理。二是治理手段的维度，这可以包括法治与德治。从制度角度讲，法治属于正式性制度，如法律和规章制度的运用等，它对于治理对象具有约束性和强制性。德治属于非正式性制度，如文化、习俗、宗教等都属于这一范畴，这种制度对于治理对象并不具有强制性，但却具有影响和规范治理对象行为的作用，甚至于可以成为治理对象行为的准则。从治理对人的约束力视角理解，法治不完全就是法律，从宏观角度讲，法治就是法律法规的实施，但从微观角度来讲，法治也可以包括组织制度对主体的约束，如企业制定的规章制度，这种治理制度的共性就是具有强制性，你若不遵循，就要付出违法违规的代价。由此，我们也可以把“法治”统称为刚性制度。相应的，德治就是非正式性的制度，它对主体行为不具强制性，所以也称作柔性制度。现在很多人把数治、政治都纳入治理体系，并将其与上述两个维度的治理范畴相并列，我觉得不很科学，数治对治理尽管能起作用，但仅仅是治理工具，它是自治和他治，法治和德治都可以应用的工具，而不是与上述两个治理维度相并列的范畴。
再谈谈自治和他治的关系。实际上自治很重要，自治能调动被治理对象的主动性。在农村，自治就是村民自主，但自治并不容易，自治主体要被赋权，没有赋权，就不能实现有效的自治，自治还需要自治主体的组织化，分散的农民是难以实现自治的。没有组织的支撑，自治也是缺乏效率的。这里有很多案例，比如前些年江西农村的拆坟事件可以说明这方面的关系。早期农民的坟墓建在农地中是很普遍的现象，但随着乡村建设和美丽乡村发展，这种现象就既不美观又让费土地资源。如何去除农村土地中杂乱无序的坟墓？用他治还是自治的办法解决这一问题？是乡村治理中比较棘手的难题。就这件事，我在江西曾做过调查，由于农民大多不愿主动拆坟，一些地方出现了他治主导的做法，即政府行政手段推动拆坟，结果坟是拆了，但代价比较大，干群关系、政府声誉都受到了一定损伤。同样在江西，这件事情我也看到了用自治办法解决的，就是发挥村庄干部和回乡能人带头和村民自组织的作用，妥善解决了这一问题。这充分表明，乡村治理村民自主的自治是可以解决许多乡村发展难题的，关键是我们要信任他们，要对他们赋权，以实现乡村治理中自治和他治的有机结合。
二、乡风文明与乡村治理的关系
这里要特别谈下文化的重要性。我这次参加会议在这方面的体会很深，乡村治理，文化（德治）特别重要。乡风文明是文化的范畴，而文化本质上是制度。文化是一种非正式性制度，只有将文化上升到制度和治理层面，尤其是德治层面，乡风文明才能落到实处，才能实化，才能有抓手。作为制度的文化，我觉得乡村比城市更具优势。城市文化和乡村文化很不一样，乡村文化历史悠久，而且不同的村落文化和民族文化也不很一样，相对而言，城市历史比较短，因此城市的文化历史并不长。城市治理应多依靠法治，而乡村治理可以多依靠德治。对农民来说，德治的作用效果更好。要对农民多讲德治，多用德治，通过风俗、宗族、宗教以及乡规民约等文化传统的运用，对农民往往更行得通，如果对农民动不动采取惩罚或者罚款，效果不一定好，而且代价还很大。实践中，一些治理水平不错的乡村，除了村民自主与参与做得好外，村书记的德治能力强也是重要原因。
所以，乡村治理不仅要重视法治手段，更要运用好德治手段，德治的核心就是文化。在乡村振兴二十字方针中，乡风文明是其中之一，乡风文明的目标取向是文化振兴，而文化振兴不仅仅是繁荣文化生活，更要把文化作为一种非正式制度或柔性制度来建设，也就是要把文化上升到制度层面，融入乡村治理的德治中。去年人民日报上有一篇关于文化与乡村治理关系的文章，当时让我就中国传统文化与治理关系做个评论。我的评论是：“中国很多优秀的传统文化，实际上是我国农民行为的准则。”我们一定要重视优秀文化的传承和弘扬，因为优秀文化的本质上实际上就是一种生产力，也是一种引导社会和谐发展、积极向上的制度。与此同时，还要重视文化的多元性和包容性发展。在我国，至少三种文化的包容性共生发展是必要的，一是党建文化，或者说是主旋律文化。这是中国特色制度决定的文化，必须置于主导地位。二是市场文化。发展市场经济，不仅需要有市场经济制度的建设匹配，而且还要有与市场经济相适应的市场文化建设或文化环境营造，市场文化一定意义上讲就是激励相容的文化，没有这种文化，市场的作用就会减弱。三是传统文化，我国具有五千年的文明史，传统文化历史悠久，许多至今仍是中华文明的写照和中华儿女行为的指引。这三种文化的相互兼容和共生发展，不仅是我国治理体系现代化，尤其是德治的基石，而且也是我国中华文化振兴的重要坐标。
三、党建引领乡村治理的启示
什么是党建引领？就是广大党员干部和党组织的领导能力、治理能力、组织能力、协同能力、政策能力和发展能力的建设与提升基础上的引领，就是党群关系不断建设、不断完善基础上的引领。党建引领乡村治理，更多的是体现在对乡村治理方向的引导，对乡村治理工作的带动，对乡村治理活动的支持，对乡村治理问题的协调。
党建引领乡村治理的实践和经验交流活动给我有四点启示。
其一、党建引领乡村治理要与乡村实际相结合。我国区域辽阔，乡村发展不仅存在区域产业门类和发展水平的差异，而且还存在不同区域乡村文化与生活方式的差异，将乡村治理与地方文化与风俗习惯相匹配，往往会使德治取得更好的效果。如内蒙古兴安盟所推行的与当地语言文化和包括村在内的各类新闻相结合的“村闻联播”，不仅深受村民欢迎，而且大大调动了村民关心并参与乡村发展和治理的积极性。
其二、党建引领乡村治理要与法治自治相结合。比如重庆长寿区所推行的乡村“湾长制”就比较成功。这一制度既体现了乡村区域性公共物品有规所依的法治制度安排，又体现了群众主动参与规制活动的场景。就是让百姓推选村里比较有威望的人，而不是领导或村长书记，来负责河长制、路长制这样的事，效率就比较高，因为他能真正代表老百姓的意愿，如果是戴个官帽子，就会产生领导与被领导的感觉。但实际上，这是党建引领下（比如规则制定）在群众中形成的制度，是法治和自治相结合，充分体现村民自治的治理方式。
其三、党建引领乡村治理要与多元赋能相结合。乡村治理不仅需要党建引领，还需要多元赋农，形成“党建引领+数字、文化、服务”赋能的乡村治理新格局。如浙江慈溪的“群治分”做法，充分发挥了数字化在乡村生产与生活、乡村公共事务参与和工作绩效考评以及利益分配中的“积分制”作用。文化赋能在乡村治理中更为普遍。它不仅体现在乡村形式多样、丰富多彩的文化活动对村民积极调动的作用，而且也体现在良好家风家规对村民行为的引导。如安徽绩溪的“三步四合”就是发挥了家风在乡村治理中的作用。服务赋能对我的启示很大。乡村治理应尽可能不以人为对象，而应该以事和物为对象。通过服务，把事和物的问题解决好，乡村治理中人的问题和矛盾就会大大缓解。广西田阳“农事城办”的事例，就是针对异地搬迁农户，由相关城市帮助解决问题的案例。因此，从一定意义上讲，服务就是治理，服务先行，治理会更有效。
其四、党建引领乡村治理要与乡村发展相结合。从党建引领乡村治理的典型案例与实地考察交流可以发现，乡村治理与乡村发展存在密切的关联性。党建引领乡村治理水平比较高的乡村，无论是村集体经济，还是村容村貌和村民收入，都也显示了比较高的水平和好的风貌。这说明，有效的乡村治理能促进村经济社会的进一步发展，反过来，村经济社会的发展水平对于乡村治理也能起到促进和制约的作用。这一方面是发展水平高的乡村，党建水平和数字、文化、服务赋能的能力往往更强，另一方面是发展水平高的乡村对乡村治理的需求和动力也相对强劲，反之则相反，两者存在互为促进和制约的关系。这也意味着党建引领乡村治理必须着眼乡村发展，以实现乡村治理的有效性和发展性。
作者单位：浙江大学中国农村发展研究院；来源:《乡村治理评论》2025年1期(首发）
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