内容提要:当前中国城乡人口布局变化导致城镇化水平滞后且质量不高、城镇发展失衡导致特大城市过度扩张，县域间收入差距显著、市镇发展水平普遍偏低等问题。这些问题制约了乡村治理效率与社会公平，特别是传统乡村治理的“政社合一”体制、集体经济组织成员权设置不合理等问题，导致公共服务低效与社会矛盾。本文围绕中国城乡人口布局变化与乡村治理政策调整的关系展开深入分析，采用国际机构推荐的三元分类标准（城市、市镇与人口半稠密区、乡村），将传统“广义乡村”细分为市镇区与农区，提出以均衡城市化为核心的改革路径。研究发现，城乡治理目标的一致性（公正性、效率、平等）要求打破二元结构，通过人口合理布局与资源优化配置实现城乡融合。基于此提出改革建议：一是构建均衡城市化目标，限制特大城市扩张，重点发展人口2万-5万的市镇，将其公共服务提升至城市水平；二是推进广义乡村市镇化，优化行政区划，缩减行政层级；三是通过市场机制提高资源配置效率，强化市镇财政独立性，引导农业人口向市镇转移；四是完善社会保障与分配制度，建立合理“立户制度”，保障农民权益，促进社会公平。
关键词:城乡人口布局 乡村治理 政策调整
城乡界定方法及其对乡村治理的影响是什么？中国在城乡人口均衡布局方面存在哪些问题？社会治理是否可以实现城乡统一？中国在城乡人口均衡布局方面需要做出哪些政策调整？本文拟就乡村治理与城乡人口布局的关系作一个分析，并提出相关改革设想。
一、什么是乡村？
如果政策指向要精准，乡村的定义就必须明确。哪怕不同的管理部门出于自己的工作需要，可以使用不同的乡村定义，但定义的合理、明确是必须的。本文自然更多是从社会治理的角度讨论城乡界定的相关问题。按通常说法，城市之外的区域是乡村；城市人口之外的是乡村人口，这好像很明确。但我们仔细追究，就会发现问题没有这么简单。按现有官方统计，我们无法直接分解城市与镇的这两类居民点的常住人口规模，而实际上镇的建成区与城市的城区有很大不同。国家住建部发布的中国城乡统计年鉴所提供的人口分布数据与国家统计年鉴的相关数据不匹配，带来人口分布观察的困扰。中国人口普查区别了城市人口与镇区人口，但仍与住建部的有关数据不匹配，且人口普查数据只是每10年一次。在官方用语中，城镇化率指标中的镇人口包括了全部建制镇镇区人口；而乡村发展概念下的农村则通常是城市之外的所有地区，包括了绝大部分建制镇。
从全国建制镇层面看，城乡边界模糊的情形也比较严重。我国东部经济发达地区建制镇建成区的人口规模超过5万的比较常见。有的建制镇与所在城市的主城区完全连在了一起，成为城市的一个部分。中西部的情况则有很大不同。除了大型城市郊区的建制镇之外，中西部大部分建制镇其实就是一个大村庄，一般只有一条很短的商业街。
从村庄层面看，城乡定义问题同样很突出。东南沿海发达地区的一些村庄已经联袂成为大的市区。像苏南、杭甬地区、广东佛山市等，其许多村庄已经由城市基础设施完全联结在了一起。但从全国看，行政村的常住人口平均不到1000人，大部分村庄也就几百人，其中一部分成了所谓“空心村”。村庄空无一人的极端情况在很多省份都存在。
政策目标缺乏清晰合理定义，会影响政策效果，有时还会导致明显政策偏差。笔者曾看到苏南某市某区的一个官方文件，讲该区某年道路投资总额中70%用于乡村道路建设，但笔者在现场看到的基本是连片城市建成区，没有村庄的影子。我们不免要问，如果按乡村道路规划，这个实际上的城市形态是否与其乡村道路规划标准不配套？如果实事求是，按城市标准规划建设道路，统计中的城乡建设投资比例数是否可信？从更意义上一般说，如果按财权与事权相匹配的准则来衡量财政独立能力，那么，尽管建制镇拥有法律所支持的财权，也拥有自己的财政机构，但事实上普遍不具备财政收支平衡能力，更没有将现有镇建成区发展为小城市或称“市镇”的能力。这样一来，乡村振兴很难在城乡均衡发展的政策框架内才能实现。如果没有市镇实体的充分发展，而去大规模发展村庄公共服务设施，会带来公共服务效率的极大损失，长远看不可持续。这里实际上遇到一个“广义乡村”与“狭义乡村”（可称“农业区”）区分的必要性问题，以便在不同类型的乡村实行不同的政策。如果没有这种区分，或者这种区分仍然用行政区划概念做标准，政策的瞄准能力就会大打折扣。
城乡划分实际上是一个国际性难题。各国对城市与乡村的定义很不相同，加大了国际比较研究的困难程度。本质上，这是二元划分方法的内在缺陷。为解决这个难题，2021年由欧盟、联合国粮农组织、联合国人类发展计划署、国际劳工组织、经济合作与发展组织以及世界银行等六家国际机构，发布了历经多年完成的研究报告《城市化水平判定——国际比较中定义城市、市镇和农村的方法手册》，将城乡居民点分布类别划分为3种，分别是城市、市镇与人口半稠密区以及乡村。据了解，这个划分方法已经为欧洲主要国家所接受，将引起统计方法的变更。
表1 国际机构推荐的城乡人口布局类型划分规则
国际机构推荐的这种方法不仅在统计技术上有重要创新，而且现实意义也很大。关键是国际机构的新标准的类别特征明显，而不是那种类似宁夏西瓜和浙江西瓜之间的细微特征的区别。例如，按发达国家的经验，从社会经济效率上看，城市这类居民点可以有农业，但成本要比乡村明显高出很多；公共服务则在乡村地区效率很低，乡村地区居民只能在第二类区域即市镇与人口半稠密区获得公共服务，所以农户不能离市镇太远。从社会平等状态看，主要发达国家穷人一般居住在城市，因为穷人在城市更容易得到帮助，所以城市这种类型的居民点的收入分配的基尼系数比较高，而乡村地区则很少有富豪，一般是中产阶级群体居住。相应地，从社会稳定状态看，城市的社会冲突程度较之乡村地区更高，激进社会思潮在城市多见，而在市镇和乡村地区的居民则更倾向于保守。城市居民的党派分野更为明显，且容易发生变化，而乡村地区则相反。乡村地区的政治活动缺少竞争性，道德风尚与习俗对社会关系的调节作用更为重要，也弱化了市镇的政治市场的竞争性，使市镇的社会治理机构往往没有“三权分立”结构。如此等等，不一而足。
按国际机构对居民点类型的三元划分方法，社会治理办法与结果也有很大不同。按国际经验，乡村类型几乎没有自己独立的公共服务，基本依附于市镇满足公共服务需求，而市镇的某些公共服务可以高于城市，所以市镇对居民尤其是对中老年人有更大吸引力，成为中产阶级的向往之地。这种情况在英国与荷兰最为典型。荷兰的人口密度居世界前列，其人口分布类型与国际机构的三元划分却最为契合。荷兰的几个大城市规模在欧洲也不算小，而400来个市镇在全国星罗棋布，作为第三类别的农牧区小型居民点则多为几户人家，农户离市镇的距离一般在6公里左右。农区的公共服务设施的水平绝不比中国中东部的一般水平好。浙江省农口一位领导干部说，浙江农村发展要学习荷兰，我听了深以为然！美国农区的人口布局如果排除了宗教因素（如阿米什教派只使用畜力耕作），与英国、荷兰比较一致。其实，除了原苏东地区，欧洲主要国家基本都是如此。经济发展水平影响城乡人口分布，人口分布又影响国家的社会治理方略。这是基本规律。
总结以上分析，我们以往使用的乡村概念，就是指农户们生产生活的区域，可称为农区；随着经济现代化，有的国家乡村与农区在演化中其内涵保持一致，即乡村中脱离农业的人口向城市或市镇集中；而有的国家则不同，即大量实际脱离农业的人口仍然居住在被这些国家称作的乡村的地区。根据若干国家对人口居住类型二元划分与国际机构三元划分的差异比较，葡萄牙、巴西、法国、美国、德国等国家则把市镇及人口半稠密区定义为城市。乌干达、印度便是典型的使用“大乡村”概念的国家，即它们把国际机构归为“市镇及人口半稠密区”的区域看作乡村地区。中国住建部及一般官方文件定义的乡村与它们相似，虽然在计算城镇化率时又有不同。
采用国际机构新发布的人口居住类型统计分类方法有重要现实意义。二元分类方法使用时间漫长，我们不需要改变普通人的语言表达习惯，但从提高国家多种政策实施的瞄准度的意义上，新方法显然更有价值。将传统意义上的乡村不妨称为“广义乡村”，并按国际机构的新建议，将其进一步区分为市镇区（含人口半稠密区）与农区两个类别，国家振兴乡村及提高乡村治理水平的相关政策的指向性会更加明确，政策实施中偏差的可能性也更小。农区人口规模要收缩，经济总量的占比也要相对下降，社会服务要向市镇引流，但农户的人均收入水平要在全社会平均水平之上。市镇区的人口规模则应扩大，经济总量的占比也要提高，社会服务质量甚至可以提高到超越城市的水平，这正是中国振兴乡村、提高社会治理水平施展政策拳脚的地方。
二、中国城乡人口分布是否合理？
社会治理政策不只是要适应城乡人口布局的现实，更是要引导城乡人口合理布局，以提高社会治理政策的实际效果。问题讨论到这个程度，我们必须了解中国城乡人口分布的实际情况及其存在的问题。
从官方数据看清中国城乡人口分布并不容易。《城乡统计年鉴》提供的城市“城区人口”小于人口普查统计的“城市人口”，我们认为前者的数据更具有合理性。按人口普查规则，若市所属下级行政区人口超过1500人/平方公里，该区所有人口都是城市人口，例如超过这个指标的北京市昌平区的人口都是城市人口，而达不到这个指标的平谷区则不然。中国各级行政区的人口布局首位度较高，类似昌平区的情形很多，城市人口数量在这里会被高估。住建部的统计应该是直接从居民点建设水平的视角定义市、镇、乡村，它不会将例如北京昌平区的流村镇的镇区人口看作城市人口，更不会把该镇所辖的镇区外村庄的人口看作镇区人口。所以，相对而言，住建部的人口分布类别的划分办法更为合理。国家统计局的统计指标的农村人口是与城镇人口是相对应的，后者中含有建制镇建成区的人口数，但它没有对二者做区别。我们用总人口数减去国家统计局确定的农村人口数和住建部的城区人口数，便可以得出各类建制镇建成区的人口数，其中包括城市辖区内建制镇、县城关镇及其他建制镇的建成区人口。这样，我们就划分了城区、各类建制镇建成区及农业区村落这三大类居民点。这个划分大体接近国际机构的三元划分。当然，这个划分也是有缺点的，主要是因为中国的县城关镇及一些东部建制镇的建成区的常住人口规模很大，远超联合国等国际机构认定的城市的底线标准；另外，中西部地区的建制镇建成区的规模又往往比较小，中国还有不少名村的规模比较大，如江苏华西村、河南南街村、陕西袁家村等。但即使有这个缺陷，用这个划分方法来分析城镇结构，也已经比笼统地分析城镇化问题更深入了一步。表2是按以上思路处理数据后的结果。依据此表的信息，结合官方其他数据，加上本人以往的调研，能看出中国城乡人口布局存在以下一些问题。
表2 2006-2022年中国城乡人口分布变化
资料来源：国家统计局 中国统计年鉴
（一）城镇化程度低、速度慢
按中国官方统计，2012-2021年中国农业实际从业人口占全部从业人口的比例由33.5%下降到22.9%，同期农村常住人口占总人口比重由46.9%降至35.3%，两个指标大体同速降低，但仔细分析可以发现，中国实际城镇化水平可能低于官方统计的水平。中国农业综合机械化率达72%，单从数值上，讲这个水平已经超过了美国。2016年我国田间作业亩均动力0.41kW，美国亩均动力0.06～0.07kW，中国是美国的5.8～6.8倍；发生这种情形，一方面是中国农机利用效率低，另一方面也反映了中国农业从业者冗余十分严重。从农村调查看，一些被统计部门看作的农业从业者实际上很少下地做农活，笔者称他们为“地畔农民”，并不是真正的农业从业者。
如果“地畔农民”外出务工超过半年，便会被统计为城镇常住居民。实际上这部分农民与那些把土地流转出去、常年外出务工的“集体经济组织成员”是不同的，后者被统计为城镇常住居民尚可。“地畔农民”会维持农村生活，在城镇的居所多是临时的，工作也多是变化的，农忙季节还要回家，安排农产品销售事务。把这种没有稳定进入城镇社会分工系统的人口看作城镇人口，不能很好反映社会现实。
中国乡村居民职业的转变与居住地变化严重不匹配。2005年中国村庄现状用地面积为140420平方公里，但在乡村人口减少的背景下，全国农村平均每年村庄占地扩张面积高达200多平方公里。这种扩张大多以农民违法建房的形式出现。官方对违法建房的处理多以罚款了结。按照实际人口推算，这10年里，农村人均村庄占地由0.28亩增加到0.345亩，增加23%。粗略估算，中国农区（包括河流、道路，不包括森林地带、牧区）每平方公里约有1.1个自然村，约占到耕地面积的10%，农地因此被居民点切割得很厉害。在粮食主产区和南方丘陵地带，这种切割程度更为严重。大量已经脱离农业的原农村居民一方面在农村投资建设房屋，一方面又将房屋空置，不仅浪费巨大，还降低了他们的生活品质。
（二）城镇发展不平衡
从2006年以来的统计信息看，我国城镇发展不平衡问题有所加剧。2006年至2013年，中国各类建制镇人口增速达到5.7%，显著高于城市人口增速；2013年至2022年，增速下降到2.3%，低于城市人口增长速度（见表2）。
（三）特大型城市人口规模增长过快
中国大城市发展偏离均衡水平，呈现过度扩张态势。按Henderson的研究所提供的关于合理城市首位度的判断指标，中国前10位大城市的相对规模1990年之前处于适度区间。2011-2018市辖区户籍人口增长率与2010-2017非户籍常住人口增长率显然超过了中国总人口增长率，说明这些超大城市的首位度在继续增长。2010-2017年间这些城市的GDP增长率也快于全国GDP增长率，说明其经济的首位度也在提高。
表3 中国特大城市的人口变化
资料来源：1.中国城市发展研究会，中国城市年鉴，中国城市年鉴社出版，2012年、2019年卷；2.中国城市建设统计年鉴，住房和城乡建设部编，中国计划出版社，2010年、2017年卷。
（四）县域之间人均收入的差异
鉴于统计数据来源局限，我们用县域人均GDP作为县域人均收入的表征。因为人均GDP与人均收入高度相关，这种替代有一定的局限性，但从趋势上看也有可信度。我们按东中西不同区域的县域单位发展水平，选取了127个县域单位作为分析样本，发现县域人均GDP差异的基尼系数为0.415。这是一个比较高的数值，可以说明中国县域之间人均收入的差异是很大的。我们在分析城乡人口布局中重视这个数值，是因为我们发现，县域人均收入水平高的地区，其市镇发展水平相对应很高；而县域人均收入水平低的地区则相反。所以，这个指标也反映了我国均衡城市化水平的区域差异。
检索其他研究文献，发现反映我国各省人均收入差异的基尼系数，近年来大体在0.4-0.5之间。这意味着，加入省会经济因素之后，我国地区间人均收入差异更大。县域之间人均收入差异的基尼系数接近零，才具有合理性。这是因为，如果真正实行市场经济制度，在人口自由迁徙因素的影响下，区域间人均收入不应该使基尼系数高到这个水平。美国人迁徙频率很高，便导致反映美国各州的人均收入差异的基尼系数多年来在0.1左右摆动，这近乎无差异。
（五）中国市镇发展水平很低
除了东部地区，中国建制镇总体发展水平不高，但东部地区要好于中西部地区。中国建制镇建成区人口规模在各地差异大，中西部大部分建制镇的镇区不过是一个大村庄而已。除去人口密度很低的边远地区，中国建制镇的平均覆盖范围大约为180平方公里，各地的差异与东西方位及距离大中城市远近有关。
中国建制镇发展到怎样的水平，才能真正发挥城乡融合发展的枢纽作用？我们依照公开的官方数据做一个大略分析。如果中国农业产业链重心能够向市镇方向下沉，则平均每一个建制镇的农业产业链增加值可达到12亿，这样约可以支撑1.5万人（包括农户就近兼业因素）在这一系统中获得与城市居民相等的收入。三代6口之家的户均农业用地可达120亩，粮食经营面积可以更高一些，已经能够普遍形成农业适度规模经营（按农产品销售额估算）。考虑到建制镇可以生存数倍的非农业人口（美国约为1:10，按中国国情，取1:3），则建制镇辖区平均人口可达到4.5万人，且这部分人口可以从农业产业必然引起的旁侧产业中取得就业机会。如果在建制镇发展城市年长居民养老产业，人口规模还可以增大到5万人左右，其中建制镇镇区人口在4万左右。这样一个人口规模，方可以保证学校、医院及其他文体服务机构获得规模经济。例如，这样的人口规模之下建设两座小学，每一座小学的学生规模都可以超过最低1千名学生数的合理规模要求（依据为我对教育界人士的访问所得到的信息）。显然，中国建制镇的实际发展水平与这里描述的理想水平相差甚远。
费孝通先生曾提出城乡概念的界定问题，并主张把他使用的“城镇”一词用“集镇”替代更好。费先生所考察的吴江已经今非昔比，他所倡导的乡镇工商业已经孵化为世界分工体系，当时的很多集镇已经转变为开发区。他主要是从商贸关系的视角分析集镇的意义，发现了集镇中自然发育的组织在公共服务领域的作用。现代区域分工体系中市镇在作用已经超过农业时代。
三、城乡社会治理是否可以统一？
人口在城市、市镇及农区的分布越合理、越具有类别特征，社会治理的共性反倒越突出。如果把社会治理主要看作政府的职能，政府怎么可能针对日益细分的专业化人群做出细分的治理安排？要多大的政府才能承担起这样的重担？农业专业化水平提高以后，政府可以有农业政策，但对农区的社会治理并非一定要有特殊政策。城乡社会治理可以实现统一，或者说可以实现城乡社会治理的一体化。希望下面的讨论能支撑这一观点。
（一）公正性目标是城乡社会治理统一的基础
乡村社会治理的根本目的是什么？人们通常用把社会和谐稳定作为治理的核心目标，并把乡村发生的“群体性事件”的频率及严重程度用来做乡村社会稳定水平高低的指标。这种认识有不足之处。通常，用大量花钱的办法加强社会控制会带来社会稳定的短期效果，但不可长久持续。所以，社会治理从根本上还是要提高经济效率，改善城乡社会之间及乡村内部各阶层之间的平等程度，这两方面有了成绩，乡村社会才能稳定。这不是说政府直接插手经济活动，直接干预工资水平，而是指主要通过公共服务水平的提高，间接实现这些方面的改善。按罗尔斯的观点，公正就是效率、平等与稳定三者关系的统一。治理目标不能本末倒置，效率增进与平等改善是社会和谐稳定的基础。我们再仔细想想，乡村治理这三个目标是基础性目标，对研究城市治理也适用。针对所谓乡村特殊性的治理研究，其实也脱不开乡村与城市系统的关系。所以，从长远看，乡村治理改革是要将社会治理的城乡二元结构转变为城乡社会治理一体化格局，否则乡村治理的一些难题无法破解。
（二）效率目标对城乡社会治理一体化的决定意义
按有关资料推算，中国农区平均人口约为300-400人/平方公里，超过了国际机构定义农业区人口密度标准的上限，已经达到国际机构定义的“市镇及人口稠密区”底线标准的。但是，中国农业区的人口分散在大量传统村庄里，务农人口与已经脱离农业的人口混居一起，没有典型的小型农业居民点。中国的行政村平均规模不到1000人，村民小组（接近自然村概念）规模更小到平均约150人以下。
为中国这种不大不小的村庄提供基础设施和公共服务的成本很高。在农业发达国家，更小的农业居民点除了简易道路之外，几乎没有公共设施。这类人口在欧美社会大多分散居住，较少有其他类型居民与他们做邻居。乡村房价变动反映了这种趋势。距离牧场小型居民点越近，房价越低，反映了农村居民在脱离农业以后的居住点选择意愿。这种变化对农村社会经济结构有重要影响，例如，几十户人家的村庄作为居民点越来越少，形成政府对公共服务部署的特殊要求。小型农业居民点的生活排放规定一般比较宽松，允许农户自建排放物处理设施。小型居民点的周边的基础设施会比较简陋，通向地方公共路网的道路通常硬化铺装处理。在学者Steven C. Deller and John M. Halstead对新英格兰地区农村道路服务的效率的研究中，运用随机前沿模型对新英格兰城的农村道路进行了效率测算，结果显示，新英格兰城存在着管理的低效率和投入的低效率，效率损失约为40%，也就是说比需要的成本高出了40%，但研究结果显示，小城镇发展能够更好地匹配公共效率。
从大局看，近年来中国乡村社会的人口在明显减少，但国家财政用于乡村社会的支出却大幅度增长。假设国家财政支出项下的“农林水事务支出”的内部细目结构不变，则说明这项支出中涉及的乡村社会维护的支出以同样的速度增长。再假设此项支出中用于粮食生产的部分与粮食产量以同样速度增长，则说明超出粮食产量的支出增长主要是由乡村社会发展与维护引起的。这里的两个假设自然有其合理性。由国家财政统计年鉴可以看出，国家农林水事务支出中涉及农村社会的支出近年来只是略低于农业（主要是粮食生产）的支出，而且农业支出的一部分在实际操作中也会转化为社会事务支出。从表7可以看出，2007年至2022年期间，扣除价格变动因素，农林水事务支出增长的速度超过粮食产量增长速度近9%。2013年至2022年期间，国家财政收入增速明显放缓，农林水事务支出增速仍然超过粮食增速2%。考虑到乡村人口负增长因素，国家在乡村维护与发展事务方面的农民人均支出增长更快。这些支出完全是公共领域的支出，其中包括村干部的工资与办公经费补贴，但不包括对一般农民的社会福利补贴。所以，这里的相关变量的增长其实正反映了在一定条件下发生的公共品的“过度供应”问题，只是在这个场景下它与乡村治理联系了一起。不能不说相关支出的增长对农村的风貌改善有一定作用，但从人口城镇化仍在持续的情形看，特别是从小学生城镇化率的长期高于人口城镇化率的情形看，这种支出的作用是令人怀疑的。其实，对于小规模居民点，在我国就是平均常住人口规模不到1000人的行政村，更是平均常住人口不到400人的自然村，要将其建设成文明、现代的居民点，成本都是极为高昂的。
表4乡村社会维护与发展支出推算
资料来源：中国统计年鉴、中国财政年鉴。
如果以社会治理的公正性目标为准绳，中国城乡社会治理仍有明显的二元结构特征，由此产生了乡村治理目标难以实现的特殊难题。
行政村一级的“政社合一”体制尚未打破，是难题之一。在农村改革之初，国家取消了人民公社制度，使“政社合一”制度在乡镇一级被打破。但在行政村一级，村民委员会或村民小组仍然既担当公共服务职能，又作为集体经济管理的权力行使者。与人民公社时期相比，目前村庄的后一职能有所消解，即不再直接组织生产活动，但仍承担着分配集体经济收入的职能。
行政村一级的“政社合一”，使一部分村庄的社会保障社区化，不利于稳定社会保障关系。社会保障必须是低风险的国民收入再分配行为，如果一个社区依靠从几家企业收取的物业租金作为保险基金来源，会增加风险。依靠广义的国家财政（即包括企业固定缴费的“社会保障税”），方可稳定社会保障水平，体现社会平等，降低财务风险。目前，中国发达地区的部分村庄因集体经济强大，公共开支提留的总量也大；欠发达地区的村庄则无可提留，公共开支捉襟见肘，由此造成中国村庄公共服务水平存在不小的差别。前一类村庄会将集体经济的提留用来补贴村民的社会保障。因社会保障的刚性要求，当集体经济收入降低时，村庄将不得不变相举债维持社会保障水平，最终产生讨债诉讼，诱发社会冲突。
行政村一级的“政社合一”，还妨碍劳动力跨社区自由流动。依据笔者的调研，利用集体收入建立的公共服务系统所提供的服务具有“俱乐部物品”特征，集体经济组织成员不乐意外来人口享用这些公共服务。发达地区的村庄多是包括居住区和非农业生产区的混合型居民点，不得不吸收外来居民常住，“俱乐部物品”很难维持对他们的“排他性”利用，由此会产生两类居民的抱怨。
集体经济组织成员权设置原则的变更妨碍社会公正，是另一难题。在农村集体经济组织成立之初，其成员的合法性基础是成员必须“带地入社”，即农村住户以自己在土地改革中分到的土地作为加入合作社的财产，农村住户也成为集体组织成员。由于当时农村住户每家的土地占有比较平均，每人、每户的成员权具有等同性。这种集体经济组织的建立有其社员资格排他性的内在规定，这符合一个经济组织成立的要件。若没有这种排他性，集体经济组织就会丧失财产权利的边界，建立组织就没有意义。但是，后来的农村集体经济组织成员资格的排他性条件发生了变化，农村集体逐渐默认原成员家庭出生的子女自动获得成员权。在农村经济很落后的时期，还可以通过户籍迁移获得农村集体经济组织成员权，例如婚嫁带来的人口户籍转移、政府移民政策引致的转移、城市青年到农村“插队”导致的转移等等，这些新成员均无任何财产带入集体经济组织。同时，在较长一个历史时期内，一些成员因为国家政策（如升学、入伍和城市招工等）离开村庄时，其成员权被无偿终止，但各地具体实行这个政策的时间有不同。总之，农村集体经济组织成员权的变动不再伴随土地等财产关系的变动。
这种在竞争性经济活动中设立与资产投入无关的经济组织成员权资格的做法，违反经济常识，必然同时牺牲效率、平等和稳定，当然失去了公正性。其原因是：
第一，因为农村集体经济组织成员权与资产投入无关，人们会采用非经济的竞争手段取得成员权资格，获取“搭便车”利益，从而必然产生低效率。这种制度安排容易助长机会主义行为，危害公序良俗。
第二，因为成员权资格取得方式对于所有成员并不是同一准则，便造成了机会的不平等。新出生人口、户籍转移人口与早期集体经济组织成员同样分享集体收益，实际上是把集体收益当成了“公共品”，而早期成员当年加入集体经济组织时向集体缴纳的资产却是实打实的私人资产，这使早期集体经济组织成员的利益受到了系统性损害。
第三，鉴于前述成员权设置的不平等，集体经济组织的一部分成员多有抱怨，经济发达地区的村庄甚至常年发生集体上访，引起社会不稳定。有的村庄为了一揽子解决这类问题，确定了集体经济股权“量化固化”原则，很无奈地使经济问题“政治化”。例如，确定本村某年某月之前出生的人口获一个或几分之一个成员权，相应地匹配若干股份。那么，这个时间节点凭什么确定？这完全没有合理依据。任何经济学家找不到它的合理性所在。最合理的是村民在权势人物的引导下，以少数服从多数原则确定一个标准。这是一种村庄政治的妥协，并非按经济规律办事。中国经济发达地区的村庄普遍存在这种“一人一权利，一村一政治”的情形。本来最好由市场决定的事情，却通过极易产生纷争的政治决断程序来解决，这实在不是一种能带来社会良治的做法。
（三）平等目标对城乡社会治理一体化的决定意义
我们再来分析乡村治理的平等目标的落实效果。按官方数据分析，我注意到乡村居民内部的收入分化水平要高于城乡居民之间的收入分化水平，但前者发生的原因还在于城乡关系方面的因素。大凡社会经济现代化水平高的国家，穷人主要生活在城镇，特别是一些大城市，我们却有一个农村“蓄水池”的概念，一旦城市经济出现不景气，就要外出务工的农村人口返回家乡，用了个好听的词叫作“回乡创业”。在这种操作习惯之下，乡村治理怎么能解决乡村内部的收入平等问题？
总体看，中国城乡居民可支配收入的差距在不断缩小，由2004年的3.08倍缩小到2023年的2.39倍，但减小的速度（x=（n+1）/n）在不同阶段有所不同。2004年—2009年减小速度较快，此后两年减小速度放缓，2012年—2022年减小速度基本不变。
值得注意的是，城乡居民可支配收入差距在2012年之后的降低，与城市居民可支配收入增长放慢有关（表5）。与2004年至2011年相比，2012年至2023年的农村居民可支配收入的平均增速降低了5个百分点，但因为城市居民可支配收入的平均增速更快降低，所以导致城乡居民可支配收入差距变小。这种变化不值得我们称道。
表5 城乡居民可支配收入增长率
进一步分析可发现一个更令人忧虑的情况：2012年以后，农村低收入人群可支配收入平均增速较之其他群体明显偏低（见表6）。2023年城乡居民人均可支配收入缩小至2.39倍，但在城乡居民按五等份划分的各组中，比较城乡同为低收入组的居民人均可支配收入，其差距倍数从2013年到2023年仅从3.44倍下降到3.32倍。与其他各组比较，倍数变化弹性最小，为1.04，而倍数变化弹性最大的竟然是高收入组，达到1.23！这意味着占比为20%的乡村最低收入人群与城市同一组的人群相比，其收入差距变化不大；反倒是城乡占比为20%的最高收入的人群的收入差距明显缩小。一般来说，收入差距存在未必不合理，但问题是中国在这一时期的脱贫攻坚任务所要帮助的正是这一部分人。
表6 城乡居民收入按五等份分组变化
上述情况也被基尼系数分析所证明。用5等分划分的家庭的可支配收入作为基尼系数分析的对象有一定局限性，但仍可以反映收入差距变动的大略趋势。如图3显示，2012年至2023年间，乡村居民收入差距的基尼系数是扩大的，由0.28256提高到0.30417；而反映不分城乡的全国居民的收入差距的基尼系数则由0.3309降低到0.3242。这说明，在全国收入分配的基尼系数降低的背景下，农村居民收入分配的基尼系数反而扩大了。虽然两者变动幅度都不大，但在政府大抓脱贫攻坚工作的这一时期，乡村居民收入分配差距不降反升，多少有些令人吃惊。从效率与平等（平均）的关系看，农村收入分配的基尼系数的提高，应该换来农村经济效率的更快提高，但实际情况如前所述，农村三种粮食生产的劳动生产率增速反而出现低于全国增速的变化。这种效率变化与收入差距变化的异常匹配，可能反映了经济结构出现了深层次问题。
从兼顾平等与效率两个方面而满足乡村治理之正义性要求看，以上简单的统计分析已经让我们不得不深入思考。不能说政府的农村工作不努力，而应该说这种努力的重点未能向城乡均衡发展的方向有足够的倾斜，这才是问题发生的症结所在。
图1 用基尼系数反映城市与乡村居民收入差距变动的大略趋势
（四）社会治理城乡一体化才能解决乡村发展的难点问题
上面我们分析了城乡人口布局与对社会治理核心目标的影响，指出治理目标的实现需要城乡社会治理一体化。也许有朋友会认为农区、农民会有一些特殊问题，还是需要专门通过特殊的乡村治理政策体系加以解决。但在我看来，目前中国农区、农民的重要难题，也必须仰赖城乡关系的进一步整合才能得到解决。
1.农民兼业难题。专业农民可以看作自我雇佣者，他们的劳动报酬高低与工商领域劳资关系有密切关系。只要人口流动机制健康，城镇工资水平提高会带动专业农户报酬的提高，甚至使后者的收入水平还会高于城镇劳动者，此其一。其二，农民除了农业劳动收入、资本收入，还必须有兼业收入。就是在美国这样农业高度现代化的国家，农场主家庭成员从事非农兼业的情形也十分普遍。他们可以是农产品加工、运销公司的职员，甚至可以是政府非常任雇员。例如，一个农场主可以被选为当地小城市的市长，每周在市政府工作一天，其余时间在自己农场里工作。这种情形下，兼业的通勤距离不能太长，所以作为就近兼业中心的市镇必须广泛分布。同样在这种情况下，分散的农户其实不容易就地结成自己的“社会”，他们的社会生活的中心在市镇。如果市镇不存在，或者市镇远在合理的通勤距离之外，农民要么离开家乡，要么自给自足地生活，这就与现代化不再相干。后一种情况下，确实会发生离开城市的“治理”，但这难道是我们想要的治理吗？
2.国民收入二次分配中的农民歧视难题。前面分析过，尽管从制度范式上，我们已经实现了城乡居民社会保障制度的统一，但由于历史和现实的多种原因，农民在这个关系中处于弱势地位。解决这个问题的根本出路是要通过农业规模化经营与兼业路径使农民转变为社会中产阶级。使社会保障的“羊毛出在羊身上”这个根本原则建立在“大羊”普遍存在的基础上。这样一来，我们也不用再为农民基础养老金每年增加20元而尴尬，国家也不再会存在专门针对农民的社会保障政策以及特殊的乡村治理任务。
3.慈善救助中的角色固化难题。在过去几十年里，在政府引导下，贫困地区农民成为社会慈善行为的重要关照对象。但一个相对确定的社会群体在较长时间里成为慈善活动的瞄准对象，是不正常的。这其实是关于消除贫富悬殊而采用的更大的乡村治理工作，只不过这项工作成为国家的大规模政治行动，学者们没有把它看作乡村治理研究的对象。但是，如果城乡人口布局不做根本性改变，这个问题就无解，因为农民总是最穷的群体，国家的慈善救助就总需要瞄准他们。如我前面所说，专业农户最应该有条件成为中产阶级，怎么能成为慈善活动的救助对象？我希望中国慈善事业的领袖们从现在开始，努力帮助农村剩余人口到城市定居，哪怕他们进城以后暂时属于城市的低收入阶层，但只要他们过得比家乡好就行。这个目标实现了，乡村治理的这个任务也就消失了。
4.宗法伦理价值的取舍难题。社会上总有人对乡村宗法伦理情有独钟，这种情形甚至影响到乡村治理研究专家的认知。其实，这是面对鸡肋和鸡腿的选择问题。在传统乡村社会，农村家族在五代人之内确实多有扶危济困的善举，以接济族内遭遇不幸的小家庭或个人；大的家族也会有类似行为，帮助无地少地家庭改善生计。若权衡利弊，按社会文明准绳要求，这种依靠家族内部的再分配增进平等的方式已经弊大于利。如果农民收入水平获得提高，农民就会有更强能力进入现代金融市场、保险市场，并通过国家社会保障制度在城乡居民之间真正实现平等服务。此时，家族内部的收入再分配行为就可以退出历史舞台了。这个目标如若实现，关于那些“五伦、十义、四维、八德”的所谓糟粕或精华的选择判断，也不会再是现实乡村治理研究的话题。
5.小农历史使命如何结束难题。多年来，关于乡村治理研究领域为一些似是而非的问题耗费了不少笔墨。例如，说此小农非彼小农；享有社会化服务的小农，不是真正的小农。又说中国国情决定了小农会长期存在，只要农业专业化服务跟进，小农社会也会有农村现代化等等。诸如此类的说法成为乡村治理特殊性的理论基础。而我认为，大农或小农要用销售额高低来界定。抛开特殊群体，以生计经营为目的的小农有几个心甘情愿地做个小农？小农转变为专业农户盖因我国城市门槛高、农业门槛低而困难重重，这是改革不够深入产生的结果。农业进步的趋势是由劳动密集型转变为资本和土地密集型产业。这里有一个学术研究的思路问题，合乎逻辑的应该是沿着问题链去追根溯源，找到啃硬骨头的办法，哪怕慢一点，也不要在问题堆积的基础上想着去垒就自己别样的大厦出来。小农转变为专业化大农是一个比较艰难的过程，但这是国家现代化绕不开的路，我们必须走通。
四、以均衡城市化为路径推进社会治理改革
实现均衡城市化是一项系统性社会建设工程，其中，通过广义乡村的市镇化，降低人口流动的城市门槛，提高农业门槛，是最为要紧的步骤。进一步说，要让农村精英有条件在农业经营和城镇兼业中，成为超过社会平均劳动生产率的创造者，获得超过社会平均水平的收入；让有意愿的城市精英有条件成为现代农业的投资者，给农业注入活力。两者结合，实现中国城乡一体化发展。社会治理工作要与这一过程相向而行。这里提几点设想。
（一）构建均衡城市化目标
城乡均衡发展应以人口布局调整为主线，使国家人力资源得到更有效配置。城乡均衡发展在当前要部署的重点任务是：（1）停止特大型城市的人口增长，不再通过新建、扩建各类开发区扩大人力资源总量；人力资源的结构性调整通过市场机制实现。（2）稳定大中城市和县城的人口规模。（3）大力推进建制镇镇区建设，扩大建制镇人口总规模，将建制镇镇区的基本公共服务水平提升到大城市水平。根据全国各地发展水平差异，支持100-300平方公里范围建设一个建制镇，建制镇镇区人口一般应为2万-5万之间。（4）农业区人口应大幅度减少。根据国际经验及中国实际，本报告设想了主要居民点类别的合理的人口占比，见表7。
表7 国际机构的人口布局类型划分方法与中国人口布局预期调整目标
*国际机构原报告的亚类只有6类，本报告根据中国实际添加没有类别（2）。
**本列中的人口占比所涉及的人口只与本表定义的居民点概念一致，不是现行中国的行政区人口，例如杭州市的人口不是1250万，而是小于1000万的城市建成区人口，且不包括郊区市镇人口。
（二）推进广义乡村的市镇化
在官方用语中，将建制镇建成区改为“市镇”。要建立“广义乡村”概念，并在广义乡村中要形成“一大一小”格局，即把市镇做大，并按城市标准进行建设；在市镇外的农业区要大批撤销行政村，支持三五户、最多十来户人家构成的小型居民点，使全国农业区人口总规模变小。提升市镇的地位必须缩短国家行政科层管理链条，把五级政府至少缩减为四级政府。取消市管县体制，释放一些市辖区为县级行政区，合并一些小县（如陕南3市所辖的袖珍县）为大县，并将县归省直管。还可以有更大幅度的行政区划改革，这里不论。
（三）以提高效率为约束条件，建立合理的城乡社会治理框架
实现人口布局调整主要应发挥市场机制的作用，通过解决既往遗留的体制问题释放市场机制的作用空间。（1）将城市经济密度作为指标考核城市政府的土地利用效率。考核指标的计算应该以实际使用的建设用地（包括各类违规占地）作为基数。（2）市镇辖区的城乡建设用地增减挂钩指标应主要惠及市镇建成区建设。（3）农村刚性贫困人口应迁入市镇建成区或中小城市，更好帮助他们获得合适的就业岗位。云南保山在这方面有好的经验。（4）农业转移人口进城的“双挂钩”政策向市镇倾斜。（5）强化市镇独立财政，使其加入更加稳定的分税制体系。（6）鼓励撤销人口规模小的建制村，将其所辖的农业人口直接归市镇管理。或者设立市镇农业办，对农业区人口分区管理。
（四）以增进平等为约束条件，改善城乡分配关系
我国需要严格执行《中华人民共和国劳动法》，限制“996工作制”这类过度行为。中国也应该实行“周工资制”，以制约商人拖欠劳工工资的行为，改善农户兼业条件。目前劳动市场上的“劳务派遣”经营活动在一定程度上也侵害了劳动者权益，需要规范、整顿。
第一，要建立合理的“立户制度”。我国有城乡居民最低收入保障制度，但因为没有合理的“立户制度”做配套，使农民的最低收入保障难以真正落实。农村老人的收入可能与成年子女在一个户头中计算收入，子女收入高一点，老人收入也就“被平均”高了。但实际上老人们要沾子女的光并不容易。有的农村老人实际生活水平不如“五保户”的收入。要通过立户制度解决这个问题。
第二，可以考虑将农村税费改革前农民缴纳过的“农业税”看作城市职工社保缴费计算中的“视同缴费”，据此重新计算部分农民的养老金收入。初步匡算后，我以为此举不会明显增加国家养老保障支出。
第三，可以在完善现有各项城乡一体化的社会保障制度的同时，建立“教育保障制度”，扩充普惠教育的保障内容，更大幅度减轻农民子女的教育支出负担。
作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员；来源：《乡村治理评论》2025年1期
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