党的二十届三中全会又明确提出巩固和完善农村基本经营制度。有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，发展农业适度规模经营。遵循这样的原则和要求, 结合农村一线工作实践，提出“统分”并存、聚“分”强“统”、联“权”连田的三轮土地承包模式的构想，意在平稳开启三轮承包，推进农民土地承包权分配规范化、公平化、长久化。
一、二轮承包背景下的现实拷问
农户独立种田越来越少--未来谁种田?随着农民年龄增长、种田体力减弱的客观限制，作为独立个体种田的农户越来越少，且呈高龄化种田趋势。就随机调查村看，50岁以下真正种田仅几人，而新一代青年人种田的更是凤毛麟角，种田主体呈现“断层”状态。同时，随着城镇化推进，进城入镇居住的农民越来越多，就黄尖镇而言，2020一2021两年进城入镇拆房户达2000多户，加剧了农民脱离农业生产一线。显然,农田向少数人群集中成了必然的趋势，种田大户、家庭农场、专业合作社等新型农业主体应运而生。据统计，仅黄尖镇家庭农场等新型农业主体注册数达135家，共种了42100亩田，占总承包面积62%。未来农业将是新型农业主体唱主角，单户耕种成配角，且呈减少趋势。一些专家提出“联户”承包形式，在实践中，将受到农户各自出力、出资、种植习惯、作物差异、收益分配等多种因素制约而难以为继。
农田零碎化阻碍了现代农业发展--未来怎种田?二轮承包分田到户模式，最大的不足是导致土地零碎化。就随机抽调村新闸而言，全村共有田块达2142块，户均2.76块。新型农业主体种植少则几百亩田，多则几千亩田，农业机械化种植和现代科技成果的运用，成了他们必然的选择。事实上，就我们苏北地区主要农作物生产过程，从种到管、从收到贮基本上实现全流程机械化作业，极大地提高了生产效率。因而“小田并成大田”成为现代农业的客观需求和必然趋势。
村委员会“统”的功能严重弱化--未来谁管田?自家庭联产承包责任制后，村集体统一经营功能因生产经营重心向家庭承包经营层转移，受村集体“人财物”因素的制约，导致村集体“统”的功能弱化。《土地管理法》明确规定:农民集体所有制的土地依法属于村民集体所有,由村集体组织或村委会经营、管理。这就表明三轮承包村委会依旧是村集体土地所权者。2016年国务院颁布《关于农村土地所有权承包权经营权分置办法》，2021年农业部1号令《农村土地经营权流转办法》，都为村委会流转农民土地承包权留下了合法空间，也赋予了村委会“统”的渠道和内容。
农户自主无序流转承包地--未来怎管田?2003年执行的土地流转法，农民可根据自己情况有了新的选择，有的流转给村委会，有的流转给种田大户，有的流转给家庭农场，呈无序混乱状态，也导致了少数流转户和老弱病残户的利益不能长期稳定保证，因土地流转产生的纠纷屡见不鲜。随着时间的推移，农民不能种田了，流转户将越来越多。有序管理土地流转要作，成了村委会回避不了的客观事项, 村委会应当主动作为，集流转户的经营权于村名下，成为流转户的土地“管家”，从根本上保护流转户权益。
二轮承包的“后遗症”不容回避--承包权公平谁来维护?
一二轮土地承包，以“农户”为单位进行承包，“生不添死不减”政策的不公平性日渐显现，已造成承包权该退的退不出、该进的进不了的客观现状，显现十分明显的贫富不均，有的人家又2一3人种10多亩田，有的人家5一6人只种4一5亩田。更为明显是，在二轮承包开始后出生的小孩，到二轮承包结束已是30岁青壮年了，如果三轮承包政策不作调整，就意味着身为农民一辈子也没有土地承包权；而另一面，有些老人在二轮承包过世，甚至出现“绝户”，其名下的承包田，村集体也因多种因素无法收回，一户收不回，则户户收不回。承包权进退机制不明确，引发的相对不公平矛盾日渐加重将集中在三轮承包前爆发，必须引起高度重视，选择适合三轮承包的权益进退机制成为刻不容缓的现实问题。
二、三轮承包的政策要求
必须保护农民土地承包权存在。习近平总书记强调：农村土地第二轮承包到期后再延长30年，这是保护土地承包关系长久不变的重大举措，要严格保护农民承包权，任何组织和个人都不能取代农民家庭土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农民的承包权。
必须坚持保护农民利益不减。“民为邦本、本固邦宁。农民是农村土地制度的主体，农民因年老或其他原因不种田或种不了田，面对这一客观形势，如何保证农民利益不减?实践证明，只有村集体组织才能有效避免农民土地流转过程中出现的风险，才能从根本上保证农民利益不减。“离”地农民能否平稳获得保障，是检验三轮承包模式革正确与否的标尺。
必须坚持农村基本经营制度不变。习近平总书记指出，必须坚持和完善农村基本经营制度，决不动摇。这不是一句空口号，而是实实在在的政策要求，就是要坚持集体所有，坚持家庭承包，坚持稳定农村土地承包关系；农村土地农民集体所有，是农村基本经营的“魂”；集体土地承包权属于农民家庭，是农村基本经营制度的根本。
必须坚持发展壮大集体经济。家庭承包经营后，农村集体经济组织逐步退出农业生产活动，未能找到清晰的功能定位和有效的运转形式，村集体“统”的功能弱化。在现实需求中，只有发挥村集体组织的“统”的作用，将分散的土地经营集中起来，实现规模经营，建立适应市场需求、适应现代农业机械化、科技化需求的土地经营权能,才能不断增强村集体组织的向心力，成为乡村振兴的“主心骨”。村集体经济强大了，为民办实事和民生问题才能落到实处，农民才能从中受益。
必须构建农民权益调整机制。顺应农民需求的三轮承包模式，才能处理好农民与土地的关系，才能使土地制度保持活力。一二轮承包权益的进与退呈现僵硬死板状态,三轮承包应保证农民承包权益进得了也退得出。因此，三轮承包必须建立权益调整机制。
三、三轮承包建模设置分析与结论
要寻找到合适三轮承包模式，解决好未来谁种田与怎种田、谁管田及怎管田等问题，必须进行承包关系各要素之间的分析:
农民：“耕者有其田，非耕者有其权”。愿意种田的，保证一块好田种植，改变过去一户多田现状,自行收益；不愿意种田或不能再种田的，有稳定的合适的收入予以保障。由此可见，未来农民可分为两类：一类种田的，另一类不种田的，也就是流转户， 这种结构仍然符合“统分”结合的双层经营体制。
土地：实施土地承包权和经营权分离，对应未来两类农民的承包土地，也可划成两块：一块是农民仍然自种的，设为自种区；一块是农户流转的，设为流转区。流转区土地的经营权由村集体回购（流转）统一经营，村委会将面临两个问题需要解决：一是解决土地零碎化的问题。必须进行土地统一平整，聚小田并大田，土地向条田化、高标准农田化转变，以适应农业机械化需求。二是解决土地种植问题。村委会不可能再集体种植所流转地块，必须面向新型农业主体，公开发包，确定种植主体。土地经营权向村委会聚集的过程，实际上是一个不断聚“分”而强“统”的过程，也是村委会在联“权”的基础上再连田的过程。显然, 聚“分”强“统”是顺势而为，“联”权连田是聚“分”强“统”的核心和结果。
新型农业主体：依据村委会公开发包，向村委会交纳土地承包金，获得流转区土地经营权，通过机械化、科技化成果的运用，提高土地利用效率。新主体的出现既适应了农民不能再种田的需求，又解决了村集体大面积土地种植难的问题，成为联结农民与土地的新纽带。在实际调查中，发现新主体也乐意接受与村委会建立一对一的承包关系，也不太愿意与农户直接流转土地，以减少各类矛盾纠纷。
农民与土地关系：由相互依存关系的的契约关系向权益关系转变，实现农民有形的“地”向无形的“权”转变，农民凭承包面积享受权益，无需实际劳动，把不便不愿不能再种田的农民从土地上“解放”出来。
村集体：村集土地承包经营权于名下，统一发包于各类新主体，实行抵押种田，确保流转农户收入不因市场或人为因素受损，成为农民的“账房先生”；同时土地平整的溢出效益，也壮大村集体经济，成为农村高质量发展的“主力军”。
权益调整：农民因政策性、市场或自身因素权益发生变化时，村集体以“动账不动田”、“动田不动账”、货币化结算等办法实现权益调节平衡。即便个别农民土地流转后又想种田，在自种区和流转区都可实现权益进入，优先在自种区安排。
通过分析，可以看出三轮承包选用“统分”并存、土地分置、聚“分”强“统”、联“权”连田的模式是顺应民意、顺应现代农业需求、顺应时代发展的现实之举。
四、三轮承包操作模式的重点管控
建立人在权在的承包权进退机制必须坚持“三公”原则。“生不添死不减”这个“老”政策一执行就是四十年，制定政策的背景、目标、对象已发生了深刻的变化，加之各种惠农政策的交织影响，可谓世殊时异，其结果已造成承包“苦乐不均”两极分化的局面, 持续加剧着“人地”矛盾。显然，“老”政策已不适应农村实际需求。在遵循农村“三不变”的前提下, 依据人的生命特征，构建“人在权在、人不在权不在”的农民土地承包权进退机制, 从人的本源上理顺农民与土地的关系，该进则进，该退则退，建立起更符合农村实际、更贴进农民需求、更能支撑未来的农村土地权进退机制是现实选择。
在实际操作中必须坚持公开公平公正原则，抓住三个关键环节推进。一是基础数据摸清环节。按户摸清自1998年以来出生人数、死亡人员、婚进婚出人员承包权、已满16周岁人员比对、本小组承包面积、二轮承包各户基数等核心基础数据，这些数据直接关系到农户承包权益的公平，必须弄清弄实这些基础数据。数据越准，矛盾就越少，田块调整量就越小。二是承包权益退出环节 。客观地讲，清理死亡人员退岀土地承包权，于理于法是可行的。但在实际工作中往往存有难度，对于这个问题的处理：要坚持退出进入同步。自1998年以来出生与死亡及其他情况的，该进则进，该退则退，一把尺子公平处理；要建立农民承包权益退岀抚恤机制。按已故农民承包权益给予1一3年的补偿，体现对农民的尊重，推进已故农民权益退岀；要开展细致思想工作。从理从法角度，充分开展思想宣传工作，切实消除农户顾虑，主动退出权益。三是稳定风险管控环节。农村推行土地制度改革，涉及千家万户，面广量大，情况复杂，如不谨慎推行，必将引起农村不稳定风险。因此，推进过程中必须坚持公开、公平、公正原则，才能有效控制稳定的风险。
联“权”必须关注三类对象。土地流转必须尊重民意，坚持农民自愿，不搞行政命令，不强行推进，不搞任何违规形式干涉群众意愿,一律用协议的形式将农民土地承包权固定下来通过有偿、合法的行径转让于村集体名下。在实际操作中尤为关注三类群体:一类是老弱病残户。这类人因年老体弱不便、不能再种田，要确保他们承包权在特定情况下有效延续，是合法、公平、得民心之举，村委会必须确保他们利益不因年老而减少。一类是“新生代”。这类人员伴随着二轮承包成长起来的“新一代”青年人对种不种田持无所谓态度，但他们对应享受的权益---土地承包权仍要争取，货币结算权益是他们的主要选择。因此，对主张承包权益的农民可一律推行货币化结算，按其应享有的承包面积结合市场价格逐年结算。货币化结算是承包权益调节的润滑剂和衡压器,灵活使用可以有效促进三轮承包稳步推进。一类是边远户。无论这类人员土地流转还是不流转，在并大田过程中,都要采取合理有效措施保证他们的利益不受损失。
连田必须严把三个关口。一是自种区安置选择关。从当前农村现状看，经营权流转户远大于自种户。因此，工作的重点必须放在自种户这个“小头”上。在统计仍自愿种植户数的基础上，如何将自种户多块田并为一块田？如何赢得自种户自愿调田并田？如何让自种户满意自种区?解决这些问题必须要站在自种户角度去进行择决，要切实考虑到自种户方便种植和利益需求。自种区“小头”安置好，流转区“大头”迎刃而解,将平稳顺利推进三轮承包。二是溢出面积把控关。村委会对流转田块进行平整，一般平整后面积大于流转户的总承包面积。根据实践经验，一般溢出率在8%-10%左右，溢出面积发包收入虽然不算太大，但可以很好发挥调剂、激励、引导作用，推进土地承包权加速向村委会聚拢。可用作流转户“二次分配”，增加流转户收益，也可用作已故老人权益退出进行补助。三是发包田块抵押种植关。村委会对平整后的大田条田，应根据相关规定，在镇或县区相关平台分块分区域公开发包，对发包田块种植主体资信程度严格把关，必要时可委托第三开展经资信调查。必须实行抵押承包种田和中标面积总量适度控制，确保选择到经济实力雄厚、信用程度高的主体种植流转田块，确保流转户收益不受种植主体的市场风险的影响，使村委会成为流转户靠实放心的“娘家人”。
流转发包必须加固三道防线。 由于不可控的自然风险和政策风险以及新技术运用的相对风险，导致新型农业主体在经营过程中出现经营风险。虽然有承包金抵押，但不足于长期缓解平抑市场风险。如果流转农户不能从村委会定期领取土地转让金，则必将影响农村的稳定。因此，村委会必须引导新型农业主体主动控制风险意识的增强，除了积极参加农业保险，用保险的手段来提升抗御风险的能力外, 还要增加风险管理措施。一是多元化经营。新型农业主体可以通过开展多元化经营，降低对单一农产品的依赖，分散市场风险。二是参与农业产业联盟。动员新型农业主体主动参与市、区农业产业联盟,从生产资料采购、市场营销信息、农技农机服务、农产品加工、品牌创建等诸多方面推行信息互通,强强联合，增强抗击风险能力。三是加强农业高新技术成果运用。新型农业主体往往呈现年轻化、知识化、专业化等优势和特点，是农村高新农业农机技术运用的主体，也是农村发展新质生产力的主体，新型农业主体采用先进的农业生产技术和管理方法，提高农产品的质量和产量，达到降本增效的目的。这也是新型农业主体抗击市场风险的核心手段和保障措施。
总之，聚“分”强“统”,体现农民承包权不变，保持了“统”“分”的双层经营体制；联“权”，侧应当了农民需求，增强村集体统的功能；连田，保证了农民利益不减，奠定了新质生产力发展基础，适应了现代农业发展需求；自种与流转分区设置，为农民权益进出预留了渠道和空间，保证了农村的稳定，体现了土地制度的活力。
作者系江苏省盐城市亭湖区黄尖镇政府工作人员；来源:《中国乡村发现》2025年1期
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