湄潭县是1987年国务院确定的首批十四个全国农村改革试验区之一。三十多年来，先后开展了土地制度建设及农产品商品基地建设、农村税费制度改革、加强基层组织建设、深化户籍和土地制度改革推进统筹城乡发展、土地承包经营权流转管理、“三块地”改革、集体资产股份权能改革、深化宅基地制度改革等23项试点，在扩大农村宅基地交易半径，增加村庄开放性方面进行了长期探索，取得了一定成效。
一、扩大农村宅基地交易半径增加村庄开放性的主要模式
（一）探索推行合村并组。2001年,经全国农村试验区办公室批准，湄潭县承担了“推进农村税费改革，加强基层组织建设”试验。在2001-2005年的试验中，湄潭县为加强村级建设，发展集体经济，适当调整村组规模，推行合村并组。将369个村合并为120个村，精简村249个，精简率67.4%。将3201个村民组合并为993个，村民组减少69%。通过推行合村并组，扩大了村组区域范围。各村积极争取资金，并组织群众投工投劳，修建了通村公路（当时通村公路，客车一般能通到达村委会所在地），规划建设了村级办公阵地和村小学，在村级办公阵地和村小学周边规划了一部分区域作为农民集中建房区，鼓励吸引全村农户在统一规划的区域集中建房。试验期间，全县新建房屋6452户，其中有2881户选择在村统一的规划区域内以及县乡村公路沿线建房，极大地改善了居住环境，较好地改善了农民群众的生产生活条件，产生了一定的经济和社会效益。当然，在统一的规划区域内建房所使用的宅基地，除本村民组农户外，其他村民组农户需要按规定要缴纳土地调整费。
（二）探索推行建设用地指标增减挂钩。2008年经贵州省农村改革试验试点工作领导小组批准，湄潭县开展“深化户籍和土地制度改革，推进统筹城乡发展”试点。在2008-2014年试点中，湄潭县为统筹城乡社会发展，缩小城乡差距，提升农村基本公共服务水平。湄潭县出台了《农村集体建设用地使用权流转实施方案》和《湄潭县城乡建设用地增减挂钩管理办法》，允许自愿退宅还耕的农户，在本乡镇范围内新的安置点使用宅基地；对于新旧宅基地相抵后，净增耕地每平方米补助30元，旧房屋拆除也给予相应补助。通过“退宅还耕、增减挂钩”的实施，有效解决了城乡建设无地的困境，也为农户通过搬迁改善居住环境创造了条件。如湄江镇核桃坝村、黄家坝镇官堰村实施村庄集镇化建设，引导农民实现“高山向平坝转移、散居向集镇和规划区转移、村庄向城镇转移”，同时将“退宅还耕、增减挂钩”实施后多余的建设用地公开拍卖，允许本镇以外农户参加竞拍。两村共规划村庄占地132亩，规划入驻800户，目前已入驻402户。再如洗马乡的农民将原宅基地还成耕地后，在集镇或村中心规划区集中安置，试点期间，退宅110户，还耕60多亩；迁入集镇居住有45户，占地6.3亩；迁到公路沿线和规划区居住65户，占地9.3亩；占补实现节约耕地40多亩。
（三）探索新增集体经济组织成员。2015年，农业部、中央农办、国家林业局批复湄潭县开展“集体资产股份权能”改革试点。湄潭县首创“确员、确权、确股、确管，建产权交易平台”的“四确一建”改革路径，形成了“确员定股东、确权定资产、确股定归属、确管定经营、平台定市场”的“五定”改革成果。通过改革，明确了村级股份经济合作社是集体土地所有权人，是集体资产经营管理主体。在集体经济组织成员的确定上，湄潭县出台了《界定农村集体经济组织成员资格指导意见》，确立了“五取得、五保留、五丧失”的界定标准和“六步三榜”操作方法，划清了农村集体经济组织成员与村民的权益和义务边界，理清了集体资产的对象。为扩大村庄的开放性，促进农村资源的有效利用，各村通过制定股份经济合作社章程，设立了“申请取得”本村集体经济组织成员的通道，并明确相应的条件和程序。如湄江街道核桃坝村合作社章程规定，新增集体经济组织成员需本人申请，自愿缴纳新增集体经济组织成员出资额五万元，并经村股东代表大会表决同意，可享有宅基地使用权。兴隆镇龙凤村合作社章程规定，新增集体经济组织成员必须是在本村从事农业生产三年以上，自愿缴纳新增集体经济组织成员出资额五万元，本人申请并经村股东代表大会表决同意，可享有宅基地使用权。目前，兴隆镇龙凤村已有来自务川、沿河、德江等外县的农民13人，在退出原集体经济组织成员后，通过申请，经村股东代表大会同意，缴纳新增集体经济组织成员出资额后，成为龙凤村集体经济组织成员，享有宅基地资格权，并获批办理了宅基地审批手续，分别使用130-200平方米不等的存量宅基地。
（四）探索打通宅基地和集体经营性建设用地入市之间的通道。2015年经全国人大常委会授权，湄潭县成为全国33个“三块地”改革试点县之一，2015-2020年间先后获批开展集体经营性建设用地入市、土地征收制度和宅基地制度改革试点。一是建设用地指标调剂。湄潭县研究制定《农村宅基地腾退及节余建设用地使用暂行办法》《农村闲置宅基地整治复垦实施细则》。天城镇德荣村根据办法和细则组织召开村民代表大会，制定了《德荣村宅基地管理公约》，出台激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地。在胡家寨村民组开展闲置宅基地腾退，实施村庄综合整治复垦项目。通过聘请专业的作业单位，实地测量、入户调查，编制村庄规划和村庄综合整治方案，由村股份经济合作社申报，天城镇人民政府审查，报县国土资源局批准实施。项目区总面积24.81亩，其中集体建设用地10.93亩，涉及13户，原有宅基地9.16亩（户均469.74平方米）。德荣村股份经济合作社根据县批准的项目实施方案，组织开展胡家寨村庄综合整治复垦，对“一户一宅”超面积、“一户多宅”多宅部分和低效闲置的集体建设用地进行整治复垦，共腾退复垦闲置、低效的集体建设用地5.62亩，其中0.26亩用于修建村庄内串户路，预留1亩用于后期村民建房和基础设施建设，可节余指标4.36亩。腾退的集体建设用地指标由村股份经济合作社统一收储、利用，按每亩8万元调剂用于集体经营性建设用地入市，获得指标交易收益34.88万元。整治后，村庄面貌焕然一新，农户原有闲置、零散的废弃猪牛圈变成了菜地和花园，节余用地指标，不仅有效缓解了集体经营性建设用地入市的指标需求，而且指标交易收益还解决了村庄综合整治资金需求，打通了宅基地和集体经营性建设用地入市指标调剂的通道。试点期间，全县出让农村集体经营性建设用地98宗788亩，70%来自腾退闲置宅基地指标的调剂使用。二是宅基地分割登记为集体经营性建设用地。针对宅基地中实际用于商服、工矿仓储等经营性用途的部分，进行分割登记，赋予其出让、出租、入股、抵押、担保权能。如兴隆镇兴隆居，村民刘某福将2012年使用宅基地（占地面积220.32平方米）修建的综合类用房（建筑总面积729.18平方米），其中：一间营业用房（55.09平方米）和一套住房（114.41平方米），于2013年2月25日，以17.4888万元（门面8.2666万元，住房9.2222万元）出售给兴隆镇龙凤村后坝组村民陈某福卖小百货。2017年，刘某福向兴隆居股份经济合作社提出完善过户手续的申请，在保障其现有6人建筑面积210平方米基本居住用房的基础上，本人承诺不再申请宅基地建房的前提下，兴隆居股份经济合作社召开股东代表大会议定，同意其申请的综合类集体建设用地建筑面积169.5平方米（用地分摊面积41.86平方米）进行土地评估（门面土地评估价15756元，住房土地评估价12814元），刘某福在缴纳土地评估总价款30%的土地收益金和相关税费共计42603.95元后，登记为集体经营性建设用地，出让给兴隆镇龙凤村村民陈某福。试验不仅找到了农村集体经营性建设用地入市与宅基地制度改革的关联点，而且还在维护农民的合法财产权益，增加农民财产性收入，壮大集体经济，增加财政收入方面具有重大意义。
（五）探索资格权跨村实现机制。2020年8月，湄潭县获批成为“全国深化宅基地制度改革试点县”。湄潭县研究出台了《农村宅基地及房屋建设管理办法》《农村宅基地“三权”分置实施办法》《农村宅基地所有权行使机制的指导意见》《农村宅基地资格权认定管理办法》《农村宅基地资格权跨村实现实施细则》等，明确宅基地集体所有权及实现形式、行使主体及行使机制，明确宅基地资格权的认定、取得与实现方式。主要创新点是允许县内集体经济组织成员跨村申请有偿使用宅基地。《农村宅基地资格权跨村实现实施细则》明确，申请宅基地资格权跨村实现的申请人必须是县域内经村集体经济组织认定，享有宅基地资格权的农户。申请有偿使用的宅基地必须是符合村庄规划的存量宅基地。申请有偿使用的宅基地面积最大不得超过贵州省规定的200平方米。申请人符合“一户一宅”规定。原所在村集体经济组织同意申请人资格权跨村实现，拟跨村召开股东代表大会，经表决同意宅基地资格权跨村实现。目前，全县共为8户办理了宅基地资格权跨村实现备案手续。这一改革举措，推动了县域内城乡要素有序流动，促进了城乡融合发展，让人民群众通过宅基地资格权跨村实现，享受到更多优质的公共服务。
（六）探索继承房屋拆除重建机制。湄潭县在深化宅基地制度改革试点中，结合农村实际，研究出台《非集体经济组织成员有偿使用宅基地管理办法》，明确非本集体经济组织成员有偿使用宅基地的范围、使用年限、费用标准、程序等。非集体经济组织成员自身不具备宅基地资格权，从父辈继承而来的农房，按照法律规定不允许拆除重建。湄潭县以解决“住有所居”为重点，探索解决乡村振兴“人、地、钱”从哪里来的问题。对于符合村庄规划、不影响周边群众利益的前提下，经本人申请，村股东代表大会表决同意，在缴纳有偿使用费的基础上，可对住房拆除重建，但宅基地最大使用面积不得超过200平方米。目前，全县已为11名退休后返乡居住的非集体经济组织成员有偿使用宅基地办理了宅基地审批手续。
二、扩大农村宅基地交易半径增加村庄开放性的经验与启示
在农村改革中，难度最大的就是宅基地制度的改革。因为现在的法律制度主要是规定在一个集体经济组织（村民组）的范围内拥有成员权资格的村民之间，宅基地可以进行适当交易，过去有一些改革，比如土地指标增减挂钩，取得了成效，但也带来一些问题。现在交易半径太小，一个组一个村的范围内形成一个市场难度很大。
（一）基础工作是扩大农村宅基地交易半径增加村庄开放性的根本。一是做好宅基地确权登记颁证。以村为单位对本村使用宅基地的农户、宅基地面积、房屋建筑面积、附属设施等使用情况进行全面调查，在处理好“一户多宅”、乱占耕地建房等历史遗留问题的基础上，按“房地一体”确权登记。二是结合实际编制村庄规划。按照“三区三线”划定的实际情况，根据不同村庄的特点分为城郊型、集聚提升型、特色保护三大类，通过统一绘制“一张规划图”、编制“一张项目表”、定制“一张说明书”的“一图一表一说明 ”模式有效推进村庄规划工作，各村“一图一表一说明”管控图已全部完成。有61个城郊融合型、集聚提升型的村庄则编制实用性村庄规划，为农民聚居、融入城镇预留空间。三是开展农户建房意愿调查。以村的单位对本村获得宅基地资格权有建房需求和无建房需求的农户进行调查了解，重点了解农户有无宅基地、是否原址拆建、是否本村异地建房、有无跨村建房意愿、已购买商品房的是否愿意合作建房等。
（二）制度建设是扩大农村宅基地交易半径增加村庄开放性的保障。一是完善农村宅基地流转机制。出台适度放活农村宅基地的“三权”分置和使用权的管理办法，制定农村宅基地所有权行使机制、农村宅基地资格权认定、农村集体建设用地使用权流转、农村宅基地资格权跨村实现、非集体经济组织成员有偿使用宅基地、农村宅基地腾退及节余建设用地使用、农村宅基地转变为集体经营性建设用地入市等配套政策，明确了宅基地使用权流转的主体和具体路径，规定流转的条件和程序。二是强化市场服务机制。设置省农村资源资产权益交易中心湄潭运营中心和基层服务站点，完善农村宅基地和农房流转信息发布、交易、咨询、评估等服务功能。
（三）路径创新是扩大农村宅基地交易半径增加村庄开放性的手段。一是创新空间范围。通过小村并大村、资格权跨村实现等路径，扩大了农村宅基地交易半径，使村民由散居逐渐走向聚居。二是创新新增成员范围。通过制定股份经济合作社章程，设立“申请取得”本村集体经济组织成员的通道，并明确相应的条件和程序，在增强村庄的开放性的同时，增加了人力资源后劲。三是创新继承房屋管理。以解决继承人“住有所居”为重点，允许退休后返乡居住的非集体经济组织成员有偿使用原宅基地的基础上，继承取得的房屋可以拆除重建，这样不仅填补了乡村人才缺口，而且还为解决乡村振兴“人、地、钱”从哪里来的问题提供了现实路径，为农村带来更多发展机会和经济效益。四是创新建设用地转换通道。农村集体经营性建设用地与宅基地都是集体建设用地，一个具有经营性功能，一个具有保障性功能所有权人都是村集体经济组织。农民进了城以后，在农村还有承包地、宅基地，还有集体经济的收益权退不出来。虽然明确是自愿、依规、有偿地退出，但实际上退出比较难，应该通过市场化的办法实现有偿退出。当农户不再需要宅基地作为保障功能而存在的时候，宅基地可以有偿退给村集体。村集体在满足本村农户需求之后，可以将存量的宅基地向村外的主体进行流转。进城落户的农民在农村退出的宅基地，可通过村庄规划修订，将土地用途调整为工业、商业和服务业，打通和集体经营性建设用地同等入市之间的通道，就可以通过集体经营性建设用地同等入市，既增加农民财产性收入，又壮大集体经济增加财政收入，这是农民进城后一个潜在的更大的资源。
作者简介：陶通艾，中共湄潭县委全面深化改革委员会办公室副主任，莫仁超，湄潭县农业农村局宅改办主任；来源：《中国乡村发现》2024年第3期
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