摘要：农村承包地、宅基地等产权初始取得的无偿性、福利性、天然性特权, 禁止城镇居民购买农村宅基地、住房及宅基地限于农村集体经济组织内部流转, 农用地、农村建设用地流转的受限等, 构成了农村产权的封闭性;产权的封闭性又导致了农村集体经济组织、社区等农村各类组织的封闭性, 使当前的农村不仅排斥外地人进入, 也排斥从乡村走出去已取得城镇户口的本地人, 而新乡贤的主体正是生在农村却已有城镇户口的群体, 因而乡村的封闭性在住房、参与乡村治理、投资、归属感家园感的落实等方面阻碍了新乡贤的培育。
说起中国古代传统社会的乡村特征, 人们立刻会想到封闭、保守等字眼。确实, 封闭性是传统乡村社会的重要特征之一, 但这种特征并不因乡村的现代转型而消失, 相反因新的制度设计, 乡村具有了内在深层结构的封闭性。人民公社时期自不必说, 政社合一、政经合一的体制, 集体产权、人员流动的高度控制, 户籍制度为代表的城乡二元分割等, “构筑出了一个封闭、单一的乡村社会结构, 每个公社社员都被固定在农村土地上从事生产劳动”。[1]改革开放以来, 乡村社会的开放、流动日益显著, 几亿农民工的活跃就是明证, 但在乡村由封闭走向开放的同时, 在表面的日趋开放、多元、流动的趋势下, 内在的、深层的封闭性却在加深强化, 不仅束缚农民自由发展、妨碍农民财产增殖、阻碍要素优化配置、对抗社会转型, 而且对当前国家倡导的新乡贤的培育发展构成巨大障碍。培育新乡贤是解决当前乡村诸多问题的重要路径之一, 已作为基本国策写入了“十三五”纲要, 但对新乡贤的研究明显不足。在为数不多的乡村封闭性的研究中, 基本上都是着眼于其对农民的不利影响, 而对新乡贤培育的阻碍则较少涉及, 更无专文探讨。
一、乡村集体产权的封闭性
在中国古代传统社会, 皇权不下县, 国家政权对乡村基层的渗透与控制主要是通过乡绅这一阶层来完成, 实行的是乡绅领导下的乡村自治。因而国家对乡村事务的干预较少, 在乡村产权上实行的是自由买卖, 政府基本上没有限制农村土地买卖的制度设计, 只是在乡村存在一些习惯做法, 表现为农地应优先卖给本族或本村人, 以及族产不得随意出卖等, 乡村产权上的封闭性相对较小。
20世纪50年代农村土地改革以后, 对以土地为核心的农村大部分财产实行的是集体所有制, 人民公社时期在计划经济的束缚下, 农村土地的商品属性被消灭, 根本不能买卖、流转;同时, 劳动力也既不能流入城市, 也不能随意进入别的村庄, 表现出很强的封闭性。进入改革开放新时期后, 在农村劳动力开放流动的同时, 农村土地也在市场经济下打破封闭状态, 开始了渐趋活跃的产权流转。1984年、1986年的中央1号文件就鼓励通过流转使农地向种田能手集中, 这以后鼓励农地流转的各种法律、政策不断完善, 农地流转的规模、流转率不断提高, 农村产权的封闭性被不断打破。尽管如此, 农村集体产权的开放状态仍是有限的, 远远滞后于经济社会发展的需要, 农村集体产权在日益开放、流动的社会背景下, 其封闭性不仅依然存在, 而且在某些方面呈现出强化、升级的态势。
农村集体或个人的财产主要有宅基地、农用地、建设用地以及村办企业等。在这些财产中, 宅基地产权的封闭性最为显著, 并且呈日益强化的趋势。人民公社时期虽规定“生产队所有的土地……一律不准出租和买卖”, 但外来人员、离退休的返乡人员等愿在乡村居住的, 均可申请到宅基地。这种做法在改革开放后延续相当长的一段时间, 1982年的《村镇建房用地管理条例》仍规定:“回乡落户的离休、退休、退职职工和军人, 回乡定居的华侨, 建房需要宅基地的”可以免费申请[2];1988年《土地管理法》还沿袭了这一做法, 稍有区别的是, 点明了非农业户口使用农村宅基地需支付一定的费用;1989年国土局《关于确定土地权属问题的若干意见》也允许将农村的住房卖给非农业户口的市民;国务院在1991年的《土地管理法实施条例》也重申, 非农业户口人员可购买农村宅基地。这种宅基地对乡村之外的开放性, 在1998年开始发生变化, 当年修改的《土地管理法》删去了之前允许非农业户口人员申请农村宅基地的条款, 但也没有明文禁止, 留下了“法无禁止即可为的暧昧”空间;1999年则将此空间彻底封闭了, 当年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》强调:“农民的住宅不得向城市居民出售, 也不得批准城市居民占用农民集体土地建宅”, [3]将宅基地与农村住房一锅端, 都对非农村户口人员进行了封堵。此后, 这种封闭性随着整治小产权房的强化而升级, 2004年国务院及国土资源部都有文件严禁城镇居民到农村购置宅基地、严禁违规发放产权证;2007年、2008年国务院及有关部委又分别有文件重申。一直到今天依然是封堵得严严实实。
农村宅基地对城镇居民的封闭, 实际上是关上了宅基地流转的大门。这是因为现行法律政策又规定农村宅基地只能在农村集体组织内部流转, 而作为集体组织内的成员均可依规申请免费的宅基地, 没有必要花钱去流转别人的宅基地, 再加上一户一宅的限制, 有的成员既使想多流转宅基地, 也难以办妥正规手续, 因而宅基地及其住房的流转只能是面向城镇居民。此外, 宅基地的另一封闭表现是宅基地不能抵押。1995年出台的《担保法》明确规定农村宅基地的使用权不能担保抵押, 连带影响了农村住房的担保抵押;2007年的《物权法》仍然重申农村宅基地不能抵押。
农用地是农村的另一重要财产, 其流转也有局限于集体经济组织内部的倾向, 并且有流转方式的限制。2002年的《土地承包法》规定, 农户以转让方式流转承包经营权, 要经发包方同意, 实际上是农户无权转让;而发包方要将承包权给予集体经济组织之外的主体时, 则要经三分之二以上的村民或村民代表的同意, 显然难度很大, 将承包权封闭于集体经济组织内部成员的用意非常坚决。农村集体建设用地的流转也基本上限制在农村集体经济组织内部。1982年《国家建设征用土地条例》“禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地。农村社队不得以土地入股的形式参与任何企业、事业的经营。”这时就已经在城市建设用地与农村建设用地之间设了一堵墙, 农村建设用地只有经国家征用后, 才能被各单位所使用, 但被征用后的土地所有权已变为国有了, 不再是农村集体所有, 因而不再是农村建设用地了。1994年的《城市房地产管理法》规定:“城市规划区内的集体所有的土地, 经依法征用转为国有土地后, 该幅国有土地的使用权方可有偿出让”, 让政府垄断国有土地一级市场。历年的《土地管理法》也将流转限制在农村集体经济组织之内, 农村集体建设用地不能进入城镇土地市场的格局一直延续至今。其间虽有城乡建设用地“增减挂钩”以及局部的农村建设用地直接入市的试点等改革措施, 但农村建设用地封闭在集体经济组织内部的状态没有根本改变。
二、乡村社会组织的封闭性
现代经济学认为, 产权制度是经济运行的基础, “有什么样的产权制度就会有什么样的组织、什么样的技术和什么样的效率”。[4]那么农村集体产权的封闭性, 就必然会导致农村集体经济组织的封闭性, 进而形成封闭的农村社会结构。
农村承包地、宅基地等产权初始取得的无偿性、福利性、天然性, 实际上是一种无需付出任何努力就可得到的特权, 这必然会使集体经济组织内的成员对这种特权倍加珍惜, 一方面紧紧抓住不放, 另一方面则阻止外人进入分肥。因为集体成员增一人, 则分摊到大家头的产权福利则会减一分, 共同利益当前, 又有国家的法规政策为撑腰, 众志成城、理直气壮地一致排外, 合情合理合法, 是为天经地义的必然之事。千百年流传下来的宗族意识、村庄共同体观念, 也与之共鸣共振, 强化着对“肥水流入外人田”的防范。因而当前的集体经济组织体现出强烈排外的封闭特征, 不会轻易让外人取得集体经济组织成员资格, 就是从本村走出去但已取得了城镇居民户口的人想返乡, 也可以国家的制度规定为借口将之拒之门外。
当前村庄的公益事业及部分公共产品, 往往是依靠村集体经济组织的经济积累而建设, 可以说是用村集体经济组织成员的钱做了村庄的公共事业, 而外来人员则可视为对此没有贡献的人, 因而这些公共服务首先应由属于集体经济组织成员的本村人享受, 就顺理成章;即使因公共服务的非排外性使外来居住者也能搭便车享受, 也会在村庄社区的管理等事务中将之排斥, 出现社区治理中的圈层现象。处于核心层的是本地人, 得到的经济利益与各种社会权利最多, 处于外层的则是外来人, 其经济利益与权利最差, 甚至连国家提供的公共资源也难以享受, 公民权利得不到保障[5]。这样, 在乡村治理中实际上形成了农村集体经济组织与社区组织的重合, 生产共同体与生活共同体的混淆, 并使本来是多元主体共同生活的社区, 在治理上变成了本村人的单一主体治理。这就是村庄治理中的政经合一、村社不分现象, 外来人因此遭受多重排斥, 它一方面会强化内外有别、严密固守集体成员权的封闭意识, 另一方面则使外来人产生歧视与剥夺感, 无法产生对社区的认同归属感, 催生离心效应、短期行为, 增添治理困境。
集体产权与经济组织的封闭性, 除导致社区治理的封闭外, 还促使了其他封闭性组织的产生, 最为普遍的是各种类型的宗族组织。与集体产权及经济组织强调地缘相比, 宗族组织还强调血缘, 通常是同一地域中的某一姓氏组成一个宗族理事会, 具有祭祖、联谊、助学、共同对付外部矛盾等各种功能或活动。宗族组织本是传统乡村社会的中心组织, 履行着乡村自治的功能, 也是构成传统社会封闭性的主要因素;当今的宗族组织的地位、作用虽远不如昔, 却仍是乡村民间人心凝聚、心灵寄托、精神归依的重要载体。由于它是民间自发的内生型组织, 因而其吸引力与号召力, 在许多时候大于村委会等行政组织。故而其封闭性的影响也不可小觑, 乡村中常见的群体械斗、抢水争地、集体对抗政府等事件, 后面常常有宗族组织的影子。
此外, 乡村组织的封闭性还影响到了基层党组织的开放性。这主要表现在外来的党员没有被当地的党组织所吸纳, 参加组织活动。这一方面是本地人的封闭排外惯性所致, 不太希望外来人中的党员参加其活动;另一方面则是外来党员对当地村社没有认同感, 无法融入当地社区, 因而也不愿参加当地的党组织活动。这两方面的因素叠加, 使本来应是党组织关系随人走的原则不能实现, 党组织的开放性也因此被削弱, 党员的权利和义务也被淡化。
三、乡村封闭性对新乡贤培育的阻碍
新乡贤主要是指那些生在乡村, 却离开乡村在外发展且有一定成就后, 因乡土情怀驱使愿意返乡回馈、有志为乡村建设作奉献的人员。当然, 那些并非出生在乡村, 一直在城市生活的人, 当其有奉献乡村的意愿时, 也应归之为新乡贤。新乡贤大多素质较高, 具有一定的专长、技能及人脉资源, 也都或多或少地有一定的资金积累, 有高度的社会责任感与无偿奉献乡村、改变乡村落后面貌的乡土情怀, 这样的一批人走进乡村, 对乡村的建设作用是相当大的。全国政协副秘书长朱永新在调查后发现, 凡是搞得好的乡村都是有乡贤在发挥作用。正是因为新乡贤能起到较大的作用, 所以国家将新乡贤的培育写入了“十三五”纲要, 在2015年的中央一号文件中也大力提倡。但新乡贤的培育刚刚起步, 在全国大多数地区仍处在政策支持缺位的自发自为状态, 存在不少阻碍新乡贤发育成长的制度性障碍, 而乡村的封闭性就是其中的显著者。
前述可知, 乡村集体产权、集体经济组织以及社区治理的封闭性会排斥外来人, 这种被排斥的人是包括新乡贤在内的。虽然绝大多数新乡贤是从乡村走出去的, 但他们往往已变为城镇居民了, 不再是集体经济组织成员了, 没有村籍身份, 因而在现行法规政策下, 他们难以合法地取得在乡村生活所需的基本条件。
第一是住的问题。由于其非集体经济成员身份, 因而既不能申请免费的宅基地, 也不能合法地从村民那里流转宅基地;同时乡村的房屋也是禁止城镇居民去购买的, 既使私下买了也无法办理产权转移手续, 只能是黑市交易, 因而风险较大。第二是参与乡村治理的问题。当前乡村治理中存在着因精英流失而导致领头人的素质低下、治理主体单一、缺少有力度的监督等问题, 都可通过新乡贤的介入得到相当的解决。这是因为新乡贤的素质高, 又长期在外发展且有一定的成就, 因而在乡村的个人利益上会比较超脱, 再加上其返乡本来就是为作奉献而来, 不以在乡村谋利为念, 因而处事会较为公道, 易在村民中树立权威, 是极佳的领头人。但按现行法规, 其非村籍身份无法取得选举权及被选举权, 实际上是不能参与乡村的治理事务, 只是一个居乡的客人而已。尽管现实中有少数新乡贤也进入了乡村治理的领导层, 并产生了极好的成效, 但那还是非法且不合规的, 倘若有人要将之排挤, 可不费吹灰之力。第三是在乡村投资的问题。经过多年的招商引资实践, 无论是在城市还是乡村对外来资本的投资, 给出的条件都是十分优惠的, 但这都是对具有一定规模的大资金而言, 因而当前对于新乡贤的大资本进入, 不会有什么问题。然而, 多数新乡贤不具有大资本, 却有一定的小资金, 不够享受招商引资政策优待的资格, 其非村籍身份又不能享受村民的同等待遇, 因而在政策上会遭遇困境, 出现投资难的状况。会使一些小资金望而却步, 有心为乡村做些贡献的新乡贤, 也可能因此止于在村里做些好事, 搞些文化活动。这种状态对建设资金十分匮乏的乡村非常不利。第四是新乡贤的归属感、家园感的落实问题。新乡贤返乡回馈, 主要是出于建设美好家乡的责任感, 但也有寻找心灵的归属、寻觅自己家园的情感追求。这种情感是人类内心深处的普遍需求。就“家园”的词义来说, 有家、有田园菜园, 方是完整, 但现存的产权制度、村籍制度等是将新乡贤排斥在乡村之外的, 因其没有村籍身份, 不能得到任何农村土地, 村民在内心深处也会将其当返乡的客人看待, 因而新乡贤的归属感、家园感实际上是悬浮的, 难以落到实处。
倘若与过去的乡绅比较, 将会发现在的新乡贤奉献乡里, 实在是难能可贵, 也会理解过去为什么会有那么多的乡绅扎根乡间。过去的乡绅主要是指那些通过科举考试取得功名的在乡人士, 或家境富裕又有德行的在乡人士。他们有的是中了进士、举人在外做官后, 仍返乡居住, 有的则是经商致富后居乡, 有的考取了功名可能没有外出做官, 不管哪一类, 在当时社会里都是高素质的人, 有的甚至是国家的顶尖人才, 这样的一批人沉淀、居住在乡里, 显然对乡村的治理、建设十分有益。但这些社会精英, 为什么没有像现在的精英那样选择在城市居住, 而且即使在城市做了官, 致仕后还是返乡呢?原因固然复杂, 但最主要的是乡村是他们的家园, 那里有属于自己的田园、山场、鱼塘, 有熟悉的住宅, 有自己与家人共同经营的一份或大或小的产业。很难设想, 倘若当时已经外出的乡绅, 也像现在一样没有了村籍身份, 没有了属于自己的田园, 其情形会是如何。
中国乡村发现网转自：农业经济2018年06期
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