一、现行宅基地制度面临的“集体困境”
由于我国现行宅基地制度具有“集体所有、成员使用，一户一宅、限定面积，无偿分配、内部流转”的特征，宅基地的取得是一种集体所有制下的福利分配，农村宅基地事实上是一种准公共产品。作为一种准公共产品，宅基地的使用具有局部的排他性和有限的非竞争性。宅基地的福利分配仅限于集体成员之内，对集体成员以外的人具有排他性。同时，土地资源是一种不可再生资源，而非再生资源。从上述特征来看，农村宅基地更像一种俱乐部物品而非公共池塘资源。一方面，宅基地具有对外排他性，宅基地仅仅由集体成员共同消费，集体成员以外的人既无法原始取得，也无法通过买卖或其他方式获得。另一方面，在一定限度内，宅基地的使用具有非竞争性，当集体拥有的土地资源足以满足其成员的住房需求时，集体某个成员对宅基地的使用不会影响其他成员对宅基地的使用。然而，当集体成员对宅基地的使用超过一定的临界点（即“拥挤点”），非竞争性就会消失，拥挤就会出现。
准公共物品的消费难免带来“搭便车行为”。在自利冲动驱使下，集体成员希望不断扩大自家宅基地的面积，以便免费或者少付费来享受更多的集体福利。这种搭便车心理，造成对宅基地使用的一种福利“刚性”，结果是在农村人口大量减少的背景下，农村宅基地大量闲置浪费，无序扩张。2000～2011年，我国农村人口减少了1.33亿人，以宅基地为主的农村居民点用地反而增加了3045万亩。这加剧了用地供需矛盾，导致新增宅基地取得困难。由于缺少用地指标，很多地方宅基地审批困难，甚至多年未能审批宅基地，农民事实上已经难以合法取得新增宅基地。“拥挤”已经产生，各种搭便车行为已经导致宅基地供应不足，现行宅基地福利分配制度几近失效。
“集体所有、无偿取得”的现行宅基地制度本意是通过福利分配住宅用地，保障农民住有所居，做到起点公平。限制农村住房在集体成员以外的范围内流转，也是为了保护农民的权益，担心失去住房的农民会成为社会问题。然而，这种制度安排在失灵之后，不仅导致农村土地资源低效利用，还使得闲置的农村住房无法流转，农民的财产权无法实现。在个人追求利益最大化的情况下，集体福利变成了“集体困境”，宅基地无偿使用制度成为一种“公地悲剧”。如何创新制度供给，成为我国宅基地制度改革的首要问题。
二、我国宅基地制度改革的制度逻辑
一种流行的观点认为，“公地悲剧”和搭便车行为应该通过界定产权，实行私有化来解决。事实上，针对如何防止“公地悲剧”，哈丁在《公地的悲剧》中提出的对策是彼此同意的相互强制、甚至政府强制、罚款和立法禁止，而非私有化。“搭便车”理论的提出者曼柯·奥尔逊在《集体行动的逻辑：公共利益和团体理论》一书中指出，解决集体行动的困境一是实行小规模集团，并形成互相监督，促使集团成员承担集体责任；二是建立激励机制，对集团中的个体进行选择性的激励，通过“赏罚分明”的奖惩措施，保证集团成员付出和收益成正比。可见，私有化并不能解决准公共产品供应中的市场失灵，并非一劳永逸跳出“集体困境”的万灵药。重新制定集体规则，设计有效的监督机制、退出机制和奖惩机制，才是解决“集体困境”的正确路径。
宅基地制度面临的“集体困境”并不仅仅来源于集体福利引起的搭便车行为，还在于其制度安排价值取向中公平与效率之间的矛盾。我国现行农村宅基地制度设计的初衷是保障公平，在很长一段时间，这种基于公平取向的制度安排为农村社会稳定发展发挥了重要作用。然而，城镇经济的发展和“拥挤效应”的产生，使得宅基地成为越来越稀缺的资源，更有甚者，成为各地建设用地指标的最后来源。同时，越来越多的农民离乡进城，留在农村的人也开始具有和城里人一样的财产权诉求。越来越尖锐的用地矛盾，使得宅基地不能再成为沉睡的资产，以公平为价值取向的宅基地制度转而寻求更有效率的制度安排。至此，宅基地制度改革已经势在必行。
宅基地制度改革的两难之处在于：我们想通过这样一种制度安排，既要保证土地高效利用，又要保证农民“一户一宅”；既想追求效率，又希望同时保障公平。要做到这一点，首先要解除当前赋予在宅基地上的保障功能。如果宅基地继续担负起农民居住的社会保障，就很难充分实现其资产价值。如果宅基地要充分发挥其资产功能，就必须另辟蹊径构建起农村和进城农民的住房保障体系。应该说，当前从中央发起的宅基地制度改革，其改革思路正符合以上的制度逻辑。但在实践中，还需要探索兼顾公平与效率的具体路径。
三、破解宅基地“集体困境”的政策前提
宅基地退出和宅基地使用权流转，既是一个提高用地效率的过程，也是一个农民住房财产权实现的过程。由于宅基地兼有保障功能，农民住房财产权的实现不仅要考虑经济效率，也要考虑社会成本。在兼顾公平与效率的政策取向下，宅基地退出和流转中的财产权实现需要在人与社会、历史与现实、政治与经济的整体网络关系中进行政策建构。在此思路下，破解宅基地“集体困境”的要点在于财产权实现的若干政策前提。
1．是否在完善住房保障的基础上实现农民住房财产权
这是宅基地制度改革成败的关键所在，也是我国农村土地制度改革成败的关键所在。当前农村土地制度改革面临很多争议，其焦点其实是针对农民权益和土地制度的起点公平是否在改革中得以保障。宅基地制度改革即便实现了巨大的经济利益，提高了土地利用效率，但如果在宅基地退出或流转过程中，农民的权益受到损害，农民的住房保障底线被突破，最终将形成改革的社会成本，导致改革的后遗症，甚至导致改革功败垂成。现行试点中对于住房保障有了一些有益的探索，如成都市将宅基地退出后符合住房保障条件的纳入城镇住房保障体系。然而，很多地方的试点更加关注农民财产权的实现，以及土地利用效率的提高，而相对缺少对农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式的探索，这应是下一步改革进入深水区需要重点关注的领域。
2．是否在消除搭便车行为的基础上实现农民住房财产权
宅基地有偿使用制度改革试图建立一种奖惩机制，通过增加搭便车行为的成本来阻止多占宅基地。如安徽省金寨县出台政策建立宅基地节约集约利用激励机制，对超标准占用的宅基地按累进方式收取有偿使用费，对节约集约使用宅基地的农户给予奖励，低于160m2宅基地面积标准的，每减少1m2给予100元奖励，自愿放弃申请宅基地的，每户奖励2万元。然而，这项改革在很多地方由于农民收入较低，历史遗留问题难以强制执行而陷入僵局。一些地方即便收取了有偿使用费，也因为收费较低而无法起到实质性的作用。能否建立有效的监督机制和奖惩机制，关系着宅基地福利制度改革的成败。
3．是否在实现市场价值的基础上实现农民住房财产权
目前多地试点区域都在探索农民财产权益的多种实现方式，通过宅基地退出、流转或抵押在一定程度上实现农民财产权，增加农民收入。如浙江省义乌市规定城乡新社区集聚建设对象的置换权益可自行交易，或在政府设立的交易平台上公开交易。然而，根据现行规定，农村宅基地流转只能在本集体经济组织内部进行，而如果只在本村实行宅基地流转，就难以真正体现宅基地的价值。为此，义乌市出台试点政策允许农村宅基地使用权在本市行政区域范围内跨集体经济流转。扩大流转范围有助于更大程度上实现宅基地的市场价值，但由于流转范围仍然受限，农村住房仍然难以实现与城市住房平等的财产权。
尽管试点地方制定了退出补偿标准，如安徽省宁国市自愿退出宅基地且今后不再重新申请宅基地的，对于法定范围内的面积，每亩补助4～6万元；超出部分，按照每亩2～3万元予以补助。陕西省对举家进城落户农村居民自愿退出宅基地给予一次性经济补助，每亩补助价格西安为22～25万元，其他地区为10～18万元。四川省成都市对其退出的宅基地根据评估价值给予补偿。然而，这些补偿标准与当地征地价格相比，往往有着明显差距，更勿论其市场价值的体现。在调研中，尽管退出宅基地后住上了更好的房子，部分农民仍然对补偿标准比征地价格明显偏低耿耿于怀，影响农民对宅基地制度改革的满意度和获得感。
4．是否在保证成员权和选择权的基础上实现农民住房财产权
目前，各地试点基本都在宅基地退出后保留了农民的集体成员权。然而，集体成员权是否在经济上得以实现，具体体现在农民是否能享受宅基地退出或流转中产生的集体收益，宅基地退出或流转后是否建立起长效收益分配机制。如果退出的目的只是获取建设用地指标，农民仅仅获得一次性的低标准补偿，甚至通过各种“做工作”诱迫农民退出宅基地，则农民无法从宅基地改革中获得增值收益，退出宅基地可能成为放弃未来的发展权。
试点经验表明，构建宅基地退出长效收益分配机制有利于当地经济可持续发展。如山西泽州腾退的土地以入股方式参与旅游项目开发，村民按年领取分红。成都市郫都区对存量建设用地（宅基地为主）村内调整入市采取改善住房（或新的住房财产）、完善基础公共服务功能和分配物业自主经营等形式实现土地增值收益分配。
5．是否在推动城乡要素双向流动的基础上实现农民住房财产权
放活宅基地使用权，不仅要看是否实现土地高效利用，更要看是否因此推动了城乡要素双向流动，是否以此促进了乡村经济转型升级。各地试点中已经有不少以土地利用方式转变促进乡村新业态发展的案例。如义乌通过宅基地制度改革先后引进落地了吉利、华灿等一批重大产业项目，形成了绿色动力小镇、光源科技小镇等现代产业集群，新社区集聚建设的产业用房成了小微企业“孵化基地”和“创业温床”。四川泸州田坝村把农民退出的宅基地通过整理流转后，建立了生猪养殖、无花果种植基地。成都市郫都区流转村民闲置农房和宅基地，发展乡村旅游、民宿康养、艺术文创等，催生了“种业硅谷”项目和“天府稻田四季”农业文化遗产旅游目的地等新业态。实践证明，宅基地使用权的退出和流转可以促进乡村产业升级换代，宅基地制度改革可能成为乡村振兴的突破口和引爆点。
作者单位：四川大学公共管理学院
中国乡村发现网转自:《土地科学动态》2018年第三期 微信公众号（原创）
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