——以江苏省盐城市伍佑街道为例
核心提示： 街道上承政府，是政府的“权力末梢”；下接基层社会、社区，是基层管理的一个基本单位，是“政治力量和社会力量互动的交点”。根据这一特性，要促进形成主体明晰、定位准确的基层工作格局，前提和基础就是要科学界定既符合客观实际又适应当前发展需要的街道职能。
党的十八大报告明确指出，“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”。十八届五中全会党中央又进一步提出 “创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。生态涵养发展区是实现“绿色”发展理念的重要体现，是生态屏障和重要资源保证地，是推进城乡一体化发展的重点地区，是产业结构优化调整的重要区域，也是实现生产平衡、生活富裕、生态良好的文明发展道路的历史选择。生态涵养区发展目标，是以提升生态涵养功能、促进富民就业为核心，强化生态修复与水源保护，完善生态补偿和后期管护机制；同时大力发展生态农业、生态旅游业等生态友好型产业，并积极引入总部经济及高端产业发展；推动城市公用设施和服务向生态涵养发展区延伸，促进生态特色城镇和新农村建设发展。
盐城市城南新区位于市区南部，区域范围是：东至通榆河，西至西环路，北至世纪大道，南含伍佑街道，总面积达102平方公里。城南新区是盐城市行政中心所在地，按照盐城市总体规划要求，城南新区将是一个拥有100万人口的新城区，成为盐城市新的行政、文化、教育、商业中心和新型居住区。
改革开放后，伍佑历经两次行政区划调整，伍佑镇于2003年由盐都县（郊区）整体划入城区（亭湖区），2010年8月在原伍佑镇基础上撤镇建街，2012年2月整建制划入城南新区管辖。伍佑位于盐城市区以南，距离市行政中心9公里，面积49.2平方公里，下辖12个村居，一个托管区域，住户10884户，常住人口约50000人，其中户籍人口33389人。以盐徐高速为界，高速以南现有5个村居，面积33.9平方公里；高速以北现有7个村居，面积15.3平方公里。伍佑街道面积约占城南新区一半，是盐城市大市区的生态屏障和水源保护地，是推进大市区生态文明建设的重要组成部分。
当前伍佑街道发展面临的主要问题
经济社会发展相对滞后，自我积累能力相对薄弱，农村基础设施建设投入严重不足。2010年起至 2015年底，街道财政总收入约为49241万元，其中一次性税源为21076万元，占比42.8% ，成长型税源规模较弱。公共基础设施投入严重不足，道路、桥梁、绿化、路灯、上下水管网等基本定格在2010年。据统计，为解决群众出行和生产基本需要，2015年度共修建桥梁61座，道路260千米，投入资金2000多万元，为街道近8年来的总和。目前，各村急需改（新）建的桥梁共95座，道路210千米。
从上表主要指标来看：规上工业企业开票增长缺乏动力，自2012年起，每年销售额稳中略有下降；规上企业数量大幅缩减，虽然近两年略有回升，但明显低于同类型乡镇；财政收入剔除一次性房产税源后，增幅远低于盐城市平均数值。从GDP构成来看：第一产业的比重逐年稳中有升，每年增幅波动约为1400-3000（万元）之间，主要是围绕市长菜篮子工程，设施农业、高效农业得到了长足发展；第二产业从2010年至2015年底，所占比重由50%降至41%，逐年稳步下降，工业经济基本处于停滞不前状态，规模企业数量不多，相对规模较小，效益低，税收份额不足；第三产业呈蓬勃发展态势，6年时间里所占比重平均增幅达到12.5%，尤其是楼宇经济、房地产、建筑业、服务业等行业，发展速度快，形势喜人。
要素和产品市场发育程度较低，适应性和竞争力不强，企业亟待转型升级。伍佑街道现有工业企业98家，其中机动车配件生产13家，服装玩具生产18家，机械制造11家，塑料、四氟材料等16家，其中定报企业7家。自划入城南以来，现有工业企业受区域规划、产业规划、环境保护等限制，以及市场因素，企业发展后劲乏力，产品销售疲软，税收产值逐年下滑。其中服装玩具企业为街道财税主力，属于传统的代加工行业，完全是劳动密集型企业，市场主要依赖外贸出口，目前由于用工成本、材料成本等不断增加，利润微薄，时长微亏。此外企业创新动力不足，没有自主知识产权和自己的品牌，市场竞争力薄弱。2014年开票销售最多的机械制造企业是鼎固薄钢公司，生产彩钢板，由于产品销售受市场和原材料价格影响，产品增加值非常微薄，企业利税增长艰难。
环境资源问题依然突出，工业存量略有增长，但与本区域功能存在结构矛盾，良性生态系统尚未形成，生态治理任务非常繁重。由于街道集镇污水管网尚在规划设计之中，构港工业园区区域环评没有通过，已入驻企业“三同时”无法验收，企业先生产再治理，给环境管理带来巨大压力，同时企业技改扩能也无法实施。加上构港工业园区处在通榆河水源保护区域范围，面对工业项目限制发展等因素，新上工业项目几乎不可能；区域存在功能结构性矛盾，使得街道生态治理工作备受关注，压力空前。
影响伍佑街道发展的原因探析
从上述分析可以发现，伍佑城乡发展缓慢，城乡基础设施严重滞后，农民增收乏力，农村生态环境较差，同时面临经济发展与生态保护、城乡建设与城市规划控制等多种制约，主要原因有：
城市规划超前性与城市发展滞后性矛盾
20世纪初伍佑曾是盐城市十强工业乡镇。从上表可以发现，2010年以来伍佑街道主要经济指标呈现逐步下降趋势，与周边乡镇相比，无论总量还是增幅差距都变大。主要原因是自2010年伍佑纳入大市区统一规划后，严禁新上产业项目、新增建设用地，包括工业项目。至目前街道非但没有新增一个工业项目，反而因规划限制企业技改扩能而外迁四家。而且现存企业无法技改扩能，产品滞后，产能萎缩，加之受限于通榆河水源保护区生态红线，工业园区发展严重受阻，无法发挥产业聚集效应。
街道法规体系与现实镇级运行机制不协调
街道办事处作为市政府的派出机关，为城市的建设和发展发挥了历史性积极作用，随着城市经济飞速发展和社会主义市场经济体制的逐步建立，街道办事处的作用更显重要。伍佑街道当前却面临：一是体制不顺，职责不清，责权利不一致。区、街事权未合理划分，街道和镇的功能界定混淆；伍佑按街道配备人、财、物，但工作任务按建制镇部署，例如城市管理区级范围到南环路，路南（伍佑全境）环卫保洁清运、城市管理、绿化、河道清洁管护等仍按镇级模式，自行运转，经费自筹。区（市）级部门管理权力上收，责任下放，例如城市规划管理、城市经营等镇级建制的基本功能上收区市；同时环境执法、安全监管、农产品安全等事项下移，客观造成街道事多、人少、责任大、权力小的问题；相反综合管理职能和社区服务功能等街道基本功能因精力、经费等因素受到很大程度的限制和制约。二是内设机构不符合精简、高效的原则。当前街道应该突出城市管理和社区服务，体现发展经济服务民生； 2013年街道按照“一办五中心”模式设计，定编46名，但现实功能运行仍需按镇配置。形成很多一人对应一个区级部门或多个部门的情况。例如伍佑涉农面积约占60%，人口约占30%，农业条线四人要应对市、区涉农各个部门涉农事务，包括农技、农机、林业、渔政、水利，动物防疫、检疫，农产品检测、农机监理、防汛防旱，等等；群团部门工、青、妇、工会由一人兼职。这些人员现状已经明显不适应新形势的需要，即体现不出街道的服务职能，也实现不了镇级政府治理职能，形成有岗没有权，没岗事情还要做的局面。三是基层干部青黄不接。机关已经6年没有招考公务员，也没有事业人员进入；反之外调十几名。目前行政编制只有10名，事业编制35名。为解决工作急需，不得不使用事业编制顶替，造成政事不分。有的岗位甚至不得不用部分编外聘用人员，以解任务之急。
协调发展已经初现，但生态补偿机制缺失
由于生态涵养发展区具有很强的外部性，目前在生态涵养发展区中的无规范可依，补偿效应发挥作用不明显。伍佑街道是盐城大市区的重要生态涵养发展区，其生态建设要求或限制与街道经济社会发展和民生建设需求等有冲突和不协调，故需市、区级政府建立生态服务评估体系和生态补偿机制，以便通过资金、规划、项目和市场调节等进行有效补偿，促进街道的经济社会全面协调发展。
构建城郊乡镇生态涵养发展区的路径
党的十八届五中全会明确提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，创造性地回答了新形势下我们要实现什么样的发展、怎样实现发展的重大问题，是顺应时代潮流、厚植发展优势的战略抉择，是关系我国发展全局的一场深刻变革。
绿色发展是以效率、和谐、持续为目标的经济增长和社会发展方式。这是2002年联合国开发计划署在《2002年中国人类发展报告：让绿色发展成为一种选择》中首先提出来的。
伍佑街道站在新的历史起点上，要秉承“绿色发展”主题，着力打造水源涵养功能区、绿色产业集聚区、休闲旅游商务区（RBD），着重围绕取水口水源保护，以及农示园、龙湖、千年古镇旅游、生态养老等项目建设和实施，挖掘千年古镇文化内涵，突出与现代生态文明相匹配，科学编制区域经济社会发展规划，把伍佑打造成为大市区绿色发展“RBD”。
围绕古镇特色，打造城市乐园。考虑到受大市区规划限制，伍佑街道应另辟蹊径，从旅游、服务等第三产业入手，优化完善街道经济结构体系，建立发展“生态涵养”全新路径。加快1.4平方公里的集镇改造步伐，通过产业重整、空间重构、交通重顺、设施重布、形象重塑，充分挖掘古镇文化内涵，放大古镇历史效应。同时推进龙湖项目和农示园项目建设，整合联动临近资源，发挥1+1+1>3的撬动效应，打造“一镇、一湖、一园”的休闲旅游格局，再现当年伍佑的繁华，推动伍佑文化休闲旅游产业发展。依托丰富的文化资源和景观资源，大力引进养老养生设施，培育养老商务产业，打造“慢生活”特色泛旅游产业链，着力将伍佑建成市区居民的“休闲乐园”。
围绕职能转变，健全工作机制。街道上承政府，是政府的“权力末梢”；下接基层社会、社区，是基层管理的一个基本单位，是“政治力量和社会力量互动的交点”。根据这一特性，要促进形成主体明晰、定位准确的基层工作格局，前提和基础就是要科学界定既符合客观实际又适应当前发展需要的街道职能。一是确定由“管理”到“服务”的转变主线，建立以“考评”促转变的倒逼机制。顺应城市基层治理的发展方向，逐步实现从“管理”到“服务”的职能转变。在确定变革主线、路径的基础上，推动变革的指挥棒就是“考评”倒逼机制。充分尊重居民群众对公共服务的评价权，扩大考核工作的社会参与度，开展各项社会评议工作，接受群众监督，倒逼街道“重心下移”，关注社会、服务群众。二是全面梳理现有行政职权，大力清理调整行政职权。优化权力运行流程，要按照透明、高效、便民原则，制定行政职权运行流程图，服务社区村居，切实减少工作环节，运用智慧化手段，试点大数据在社区治理中的应用，提高行政职权运行的效能。建立责任清单，明确责任主体，健全问责机制。三是健全工作机制，构建运转有序的管理体制。在明确职能转变主线、路径和机制导向的基础上，不断创新街道工作模式与运转机制，建立人、事、财权相统一的管理体系。不断强化基层组织建设的核心职能，以机构优化为重点提升组织效能，着眼于强化组织引领，全面加大基层干部队伍建设力度，完善优化机构设置，创新发挥组织合力，逐步建立起精干高效、坚实稳固的基层组织体系，为促进街道职能转变提供保障和支持。
突出农旅融合，构建生态补偿机制。坚持“现代农业抓龙头”的原则，充分发挥农示园辐射带动作用，以提高农业综合生产能力为宗旨，以促进农业转型升级、农民职业化和农业增效增收为目标，加快推进农业发展方式转变，进一步促进高速圈外各村土地流转和产业结构调整，建立健全生态补偿机制，形成独具效益和自然环境相融合的产业链条。注重农旅融合，依托农示园内现有林果、花卉、苗木等特色产业，突出乡村田园生活，开辟拓展养生、采摘、健身、体验等乡村户外悠佑绿世界“慢生活”休闲旅游项目，促进休闲观光农业发展。根据市政府在构港取水口西侧开挖蓄水库（100万立方米，占地约450亩）的规划要求，重点突出水资源和林地资源的管护，加大通榆河取水口整个生态系统的保护力度，提议市区出台合理生态补偿机制，增强伍佑生态涵养良性发展能力。
城郊乡镇构建生态涵养发展区没有现成的模式，也无固定的路径，只有坚持产业发展生态化、生态建设产业化、生活方式低碳化，坚持发展速度与结构、质量、效益相统一，发展内涵与资源、生态、环境相协调，发展要求与现实基础、客观规律、群众意愿相一致，以绿色发展来保障生态涵养区的可持续。
作者系江苏省盐城市伍佑街道党工委书记
中国乡村发现网转自:《国家治理》周刊
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