摘要：通过比较中越两国农村宅基地管理制度, 以期为中国当下的农村宅基地管理制度改革提供参考和借鉴。文章通过对中越两国农村宅基地管理制度改革背景、产权结构、法律体系、价值取向、管理特点等方面进行比较, 认为中国农村宅基地管理制度存在着产权主体弱化, 权能不完整, 农村宅基地管理重公平轻效率, 缺少完整法律体系和精细化管理思维等问题, 所以, 下一步中国农村宅基地管理制度改革应当建立和完善相关法律体系, 完成确权发证工作, 进一步引入市场经济手段, 加强农村地区居民点规划, 平衡公平与效率的价值取向, 采取地区差异化改革措施。
1、引言
回顾2015年国家农村集体土地“三块地”改革试点 (1) , 已进入收官之年, 从目前各地试点推进情况的反馈来看, 集体经营性建设用地入市改革较为顺利, 制度创新力度较大, 推进的速度较快, 而农村宅基地制度改革试点则相对比较缓慢。究其原因, 集体经营性建设用地是农村生产建设用地, 其改革的成败不会对农户自身生活产生过多影响, 易于推行。而农村宅基地作为农民手中最重要的财富资产, 与农户的居住、生活、养老等社会保障功能息息相关[1], 其制度改革直接关系到农户自身利益的得失, 所以在推进农村宅基地有偿使用、退出制度改革时, 阻力较大, 改革试点推进缓慢。而作为一衣带水的邻国越南, 自1988年“革新开放”后, 其对农村宅基地方面实施了相比中国“超前”的改革措施, 积累了一些好的做法, 也暴露出了一些问题, 所以, 笔者认为, 中越两国同为社会主义制度国家, 具有相似的制度环境和变革历史, 总结和对比两国农村宅基地管理制度可以为中国当下的农村宅基地制度改革提供新的思路。
2、中国农村宅基地管理制度概述
中国农村宅基地制度带有鲜明的计划经济色彩, 其最初的目的在于由国家向农户无偿提供宅基地用于自建房, 将农民居住保障职责赋予宅基地, 实现“居者有其屋”而形成的特色制度[2]。
中华人民共和国成立后不久, 国家制定了“重工业优先发展”战略, 通过建立城乡二元体制, 以工农业“剪刀差”完成原始资本积累, 实现快速工业化的目标。在这一宏观政策背景下, 农村土地集体化逐步开展起来, 从互助组, 初级社, 高级社直至人民公社的建立, 逐步由农民土地私有制过渡到集体所有, 建立了农村集体所有制, 与国有土地所有制一起构成了中国土地公有“二元制”产权主体结构。在这一过程中, 农户自家的建房用地逐步实现了集体所有制改造, 在1963年《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》 (以下简称《通知》) 中第一次提出了“宅基地所有权”和“宅基地使用权”的概念, 《通知》规定了宅基地归生产队集体所有, 一律不准出租与买卖, 社员可以长期使用, 宅基地上的房屋、树木等附着物永远归社员所有, 可以买卖和租赁。标志着中国农村宅基地制度基本确立, 形成了“一户两制、房地分离;无偿取得、长期使用”的基本结构[3]。
现行农村宅基地管理制度, 是在计划经济留下的基本制度基础上, 依照《物权法》《土地管理法》等法律和一系列政府通知、意见等规范文件, 共同构成中国当前的农村宅基地管理制度。
(1) 农村宅基地取得, 依照《土地管理法》有关规定, 农村宅基地属于农民集体所有, 农村居民向集体经济组织申请无偿获得, 农村居民一户只能拥有一处宅基地, 且面积不超过省 (自治区、直辖市) 规定的标准, 农民若出卖、出租住房后, 不允许再申请宅基地。
(2) 农村宅基地规划。《土地管理法》第六十二条中规定, 农村居民建住宅, 应当符合乡 (镇) 土地利用总体规划, 并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地, 未有更详细的规划要求。同样, 在《城乡规划法》中对乡、村庄规划也只是在第十八条进行了粗略表述, 要求规划区范围内应当综合考虑住宅、道路、供排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等生产、生活服务设施用地布局, 也未有具体详细规划要求。实际上, 长期以来, 村镇规划已经成为规划的盲区, 许多地区没有编制相应的村镇规划或规划编制粗糙, 无法对农村土地利用形成有效的管理。
(3) 农村宅基地流转。农村宅基地所有权属于农村集体经济组织, 农户只享有宅基地使用权, 所以, 使用权流转是实现农村宅基地利用的重要保障。按照《物权法》规定, 农村宅基地使用权被赋予了用益物权性质, 宅基地使用权人应当享有土地使用权转让、收益和处分的权利。但是由于农村宅基地制度设计的初衷是最大限度上保障农户居住正义为价值导向[4], 实际中, 农村宅基地使用权不能自由在市场中流转, 权利受让人只能是同一集体经济组织内部成员, 且农民住宅不得向城市居民出售, 也不得批准城市居民在集体土地上建房 (1) 。同时, 根据《担保法》第三十七条和《物权法》第一百四十八条规定, 农村宅基地使用权不得抵押, 农户无法将宅基地使用权抵押贷款, 使得农村宅基地使用权权能进一步被削弱, 成为农户手中的“沉睡的财富”[5]。
3、越南农村宅基地管理制度
3.1 越南土地管理基本制度
《土地法》是越南土地管理的根本大法, 最新版本是2014年修订的《土地法》。根据越南《土地法》 (2014) 规定, 越南土地归全民所有, 中央政府代表所有者行使土地所有权。任何个人或企业只能获得土地使用权, 获得方式为分配和租用。土地使用权可以交换、流转、租赁、转租、继承、捐赠、抵押、出资。越南土地管理实行严格的土地用途管制, 依照土地利用规划, 不允许随意改变土地用途的行为, 特别是农用地, 即使农户想将水稻田转为鱼塘等也不被允许[6]。同时还实行土地登记、土地收回、征收、土地基准地价公示、土地调解等制度。
3.2越南农村宅基地管理制度
《土地法》 (1993) 首次明确了农村宅基地和城市宅基地的分类, 并对农村宅基地管理设置了具体管理制度。
3.2.1农村宅基地取得
根据《土地法》 (2014) 规定, 家庭或个人建房用地是由国家分配, 但需要缴纳土地使用税, 无限期使用, 农村宅基地面积定额标准由省人大决定, 定额标准要符合当地实际条件和风俗, 《土地法》 (1993) 对农户宅基地使用面积有过规定, 在农村的每个家庭可以按照政府对不同地区的规定使用建设住宅的土地, 但不能超过400m2, 对有多代同堂习惯的地方或自然条件特殊的地方, 住宅面积可以更高, 但不能超过本地区水平的2倍[7]。根据越南《土地使用税法》 (2004) 规定, 获取农村宅基地使用权交费根据农村宅基地获得的历史阶段、获取方式、面积等因素不同收取。根据2010年120号法令, 如果家庭或个人不能立即缴付农村宅基地使用税, 可以以书面形式将所欠使用税以债务形式写进土地使用权证, 可以在5年内以分期付款的形式偿还债务。
3.1.2农村宅基地规划
农村宅基地必须坐落在城市规划和土地利用规划划定的农村居民点用地范围内, 在越南《建筑法典》中农村居民点规划有着详细、具体的规划要求。选址一定要远离工业废弃物、疾病易传染、易发洪水、龙卷风区域、自然资源开发区或人类遗迹。严禁在历史文化遗址、风景名胜和国防区域规划建设。农村居民点区域面积要符合当地实际条件。选址应当与公共服务设施规划相协调, 保证农村居民的生产生活方便, 生活环境卫生、现代化。对农村居民点各类型用地规划面积要求如表1。
表1 农村居民点各类型用地规划面积 单位:m2
每个居民点区域内应当划分有居住区 (农村宅基地) 、村 (社) 中心、生产服务区、社会服务设施区和技术服务设施区, 确保居住区域内相关交通、生产、休闲、娱乐和公共活动等配套, 建筑要与当地文化、历史、民俗和习惯相协调。每户宅基地应当修建在居住用地范围内, 包括主屋和附属设置 (厨房、仓库、辅助生产区) 、通道、花园、储粮、柴火房、车库、篱笆、池塘等, 这些附属设施要满足农户日常生产生活的便利性, 《建筑法典》中还对农村居民点内的绿化、交通、供水、排水、固体垃圾、电力等分别进行单项详细规划。每户宅基地面积必须严格服从当地政府对户均宅基地面积规定。国家应当采取政策创造条件使农村居民充分利用已有宅基地, 严格控制在农用地上规划、新建居民住房。
3.1.3农村宅基地管理
(1) 土地登记。根据越南《土地法》规定, 土地登记是土地使用权人必须履行的义务, 政府对符合相关法律规定的土地使用权人进行登记发证。任何农户或个人长期所使用的土地若能提供1993年10月之前的相关合法文件资料的, 都予以发证, 确实无法提供相关文件资料的农户或个人, 若事实上是在当地长期居住且直接从事农林生产, 社会经济条件有困难的, 由当地乡镇人大确认情况后也予以发证。
(2) 用途变更。越南执行土地用途管制制度, 即使农用地之间分类用途变更也要进行审批, 而如果非居住用地向居住用地用途变更, 也需要主管部门批准。
(3) 收回补偿。国家因国防安全或公共利益, 可以收回土地使用权, 需要对土地使用权人补偿, 如果土地使用人在本集体、村或镇内拥有不止一套住房, 必须采取货币补偿;如果土地使用人在本集体、村或镇没有其他住房的, 政府要向被收回人重新分配住宅用地或住房, 如果被收回人选择不要住宅用地或住房, 也可以进行货币补偿。
(4) 有偿使用。根据越南《非农用地使用税法》 (2012) 规定, 城市与农村宅基地都是课税对象。允许一人可以拥有多处宅基地, 但根据宅基地的定额标准和超出部分面积的比例征税 (表2) 。
(5) 农村宅基地流转税收。根据《土地使用权流转税法》 (1994) 规定, 宅基地使用权在同一家庭内部转让或继承, 免征土地转让税, 1999年该法修正案, 强调了土地使用权流转在祖孙、收养父母与孩子、兄弟姐妹之间转让都属于税收免征范围。随后在2007年越南政府颁布《个人所得税法》, 将土地使用权转让收入作为个人所得进行统一征税管理, 针对农村宅基地交易税收为转让增值收益的25%, 若宅基地原买入价和交易相关费用无法清晰剥离, 则按交易卖出价2%征收。同时, 在继承原《土地使用权流转税法》基础上首次强调, 如果只拥有唯一宅基地或房屋的个人, 在进行土地使用权及其附着物转让时免征个人所得税。由此可见, 对于农村宅基地交易收入要进行收税管理, 但若只是用于家庭内部继承、转让等情况, 没有以此投机炒作而谋取巨额利益, 政府都会对其实施免税。
表2 居住用地征税参照 单位:m2, %
(6) 价格管理。从2014年开始越南政府每5年公布一次基准地价, 农村宅基地价格由各省根据《土地法》规定的评估方法进行评估, 其价格标准按照距离交通道路等级 (国道、省道、县道) , 距离农村市场、距离镇 (集体) 中心等不同因素分成不同等级。
4、中越农村宅基地管理制度比较
4.1 制度改革背景
中越两国同属社会主义制度国家, 有着相同的意识形态和相似的制度环境。比较两国农村宅基地管理制度, 离不开对两国土地制度改革背景的比较与介绍。
(1) 回顾两国近现代土地制度变迁历史, 两国从反帝反殖民革命中获得独立, 进行土地改革, 将原先集中在少数人手中的土地分配给了广大贫苦农民, 然后仿效苏联开展集体农庄 (公社) , 使得土地私有逐渐过渡到了集体所有制, 然后经历了一段时期的计划经济体制后, 都在20世纪七八十年代开始了改革与开放, 对农村土地制度进行了调整, 目的都是调动农民生产积极性, 提高劳动生产率, 引入市场经济体制实现土地资源的合理配置。但两国不同之处在于, 中国1949年就实现了国家统一, 开始社会主义建设, 农村土地集体化程度较高, 时间较长, 已经形成了许多比较系统的制度架构。越南1945年开始反抗殖民者革命, 在北部解放区较早开展了土地改革, 集体农庄规模较大, 土地集体化程度较高, 但由于国家一直没有统一, 土改也只能局限在解放区, 直到1975年, 越南实现全国统一, 社会主义土地集体所有制改造运动才推进到南方, 但不久后, 1980年《宪法》就宣布全国土地国有化, 1981年就开始了农村土地承包制, 所以整体来说, 越南农村集体所有制历史较短, 制度惯性较小。
(2) 两国虽然都进行了改革开放, 开始加强土地资源管理, 对农村土地实施了改革, 但中国改革主要是摸着石头过河, 依据自身国情, 而实施循序渐进式的改革, 摒弃了西方鼓吹的“休克疗法”, 土地制度也是由农村承包地, 到城市新增建设用地, 一步一步开展。越南土地改革则主要是由西方土地管理专家和学者进行顶层制度设计, 实施的是彻底的“一刀切”式的改革, 所以土地改革比较彻底, 市场机制作用体现得更加明显, 这是造成两国在有关农村宅基地制度改革方面最大的制度环境不同[8]。
4.2 产权结构
农村宅基地是农村土地产权的重要组成部分, 对其产权结构显得尤为重要。
(1) 从产权主体方面, 两国土地制度基础都是土地公有制, 所有权属于全体公民所有, 公民只能拥有土地的使用权。差异之处在于, 越南1980年《宪法》修订, 宣布全国土地国有化, 土地产权主体只能由政府代表行使, 取消了集体经济组织对农村土地的所有权资格, 越南土地从法律上只能由国家所有, 是单一产权主体。中国1982年《宪法》也是一纸规定, 宣布城市土地属于全民所有, 郊区和农村土地依然属于集体所有, 造成中国土地的二元主体结构。这种一元主体和二元主体结构的差异, 导致两国农村宅基地管理中有许多不同, 因为土地所有权属于集体经济组织, 与土地所有权属于国家所有不同, “农村集体”概念的内涵与外延模糊, 不是一个独立的民事主体[9], 在法律层面使得农村集体土地产权主体虚置, 造成诸如农村宅基地蔓延、农村宅基地征收补偿过程中, 国家、集体、农户之间的多重博弈等问题。
(2) 从产权客体方面, 中国农村宅基地是由农户向集体经济组织申请而无偿使用的住宅用地, 越南则是由国家向农民分配使用的宅基地, 农户都只是拥有农村宅基地使用权, 所有权分别属于集体经济组织和国家。不同的是, 中国农村宅基地使用权是无偿获得, 保有阶段没有任何成本, 而越南农村宅基地使用权是农户有偿购买获得, 且对于宅基地使用实施阶梯式有偿收费制度, 所以, 中国的农村宅基地使用权更多地体现了计划福利性质, 而越南更多地体现了经济资源性质, 两种不同价值导向的使用权对农村宅基地的利用和管理带来不同影响。
(3) 从产权权能方面, 越南农村宅基地使用权享有比较完整的权能, 农户享有交换、流转、租赁、转租、继承、捐赠、抵押等完整权利, 可以自由地对农村宅基地进行处分, 形成了“弱化所有, 强化使用”, 一种类似私有土地的完整权利束。反观中国, 根据《物权法》农村宅基地使用权被赋予了用益物权性质, 但农户无法行驶对农村宅基地使用权收益和处分的权利, 政府通过《土地管理法》和相关政府行政文件, 取销了农村宅基地使用权的部分权能, 使农村宅基地使用权无法自由流转, 只能被限制在同一集体经济组织成员内部, 而且也不能作为不动产进行抵押贷款, 所以, 其权能是残缺的, 是不完全产权, 社会其他主体作为“理性经济人”, 展开了对宅基地不完全产权落入公共域内资产价值的追逐[10], 形成了诸如农村宅基地“空心村”、小产权房、隐形流转等现象。
4.3 农村宅基地管理
对于农村宅基地管理, 两国有着完全不同类型的制度体系。简单总结来说, 越南农村宅基地管理更偏向于市场化、法制化, 而中国农村宅基地管理则属于计划指令、政策调控型, 所以也造成了两国农村宅基地管理与利用不同的局面。
(1) 法律体系框架的建设。《土地管理法》是中国土地管理的基本大法, 其中包括了对于农村宅基地管理一些基本制度, 但内容相对比较抽象、空泛, 加之该法在2004年后就未做新的修订, 法律规范已大大落后于实践发展, 有关农村宅基地管理更多地是依靠一些政府通知、意见等规范文件进行管理、调控。相反, 越南的农村宅基地管理制度是由西方国家帮助设计, 注重依法管理, 法律体系比较完善, 不仅在《土地法》中对于农村宅基地取得、利用、收回、征收等有比较具体的条文进行详细规定, 而且相关配套法律诸如《建筑法典》《土地使用税法》《非农用地使用税法》《个人所得税法》等都比较完善, 辅以政府法令等规范性文件, 一起构成了越南农村宅基地管理的法律体系, 这样使得农村宅基地管理更加有法可依, 而且具有很强的权威性、制度延续性和可操作性。
(2) 农村宅基地管理价值取向。越南农村宅基地管理更加注重运用经济手段来实现管理目标, 侧重于市场资源的配置效率。在农村宅基地取得阶段, 以土地使用税的有偿方式向农民分配, 实质上就是以农民向政府交纳资金而购买农村宅基地的行为, 而且对于购买农村宅基地一次性支付有困难的农户, 政府还允许他们可以采取分期付款形式, 在保有阶段, 则实施阶梯式有偿收税制度, 在流转阶段, 则对以投资盈利为目的的交易按照个人所得税进行税收管理。这些制度都充分体现了越南农村宅基地管理的市场效率色彩, 以经济手段调节资源配置, 有利于农村宅基地资源的合理配置, 有利于农村宅基地的集约节约利用。而中国农村宅基地管理依然还具有浓厚的计划经济色彩, 农户向集体经济组织申请, 无偿获得农村宅基地分配, 在保有、流转阶段, 则是无偿使用, 限制流转, 缺乏有偿退出机制, 制度设计以公平的价值取向为主导, 忽略了市场机制的效率取向, 这种价值取向之间的矛盾已不能适应当下城乡一体化发展的经济社会现状, 造成现实中农村宅基地一户多宅、超占、多占等违法用地现象发生。
但不可否认的是, 事物具有双面性, 越南农村宅基地高度的自由市场化, 造成农村宅基地交易价格完全由区位、市场供需决定, 农村宅基地价格差异巨大, 以2014年土地价格框架结果为例, 最高农村宅基地价格是位于红河三角洲的农村宅基地, 每平方米高达2 900万越南盾 (1000越南盾约合0.29元人民币, 2018) , 最低价格是越南中部高原地区农村宅基地, 每平方米仅有1.51万越南盾[11], 高昂的土地价格使得越南许多农民的居住无法得到保障, 甚至背上了巨额债务, 造成一批“土地食利”阶层。而中国无偿福利分配的方式和对农村宅基地的限制流转, 使得中国农民的居住公平得到保障, 成为中国社会经济发展的“稳定器”, 所以如何平衡两种价值取向成为制度改革的核心命题。
(3) 农村宅基地管理制度。越南农村宅基地管理更加注重差异化, 本质上是一种精细化管理思维, 使得管理制度更加具有可操作性和科学性[12]。在居民点规划中, 对各类型用地面积具有详细标准, 相关交通、供水、供电、排水、绿化等辅助规划都有细致的法律说明和工程建设标准, 对于农村宅基地登记发证中历史遗留问题的处理, 按历史阶段予以不同的处理方式都有明确的规定, 在有偿使用收税标准中也给出了不同面积的征收标准、税率等详细规定, 在交易征税环节中, 对非投机盈利的个人交易予以税收豁免等。相比之下, 中国对于农村宅基地管理制度较为粗放、简单, 要么是“一刀切”式的强制规定, 忽略了历史、区域、个人的差异性;要么是空泛、模糊的概念规定, 使政策多停留纸面, 无法落地。总之, 这种管理制度阻碍了国家对农村宅基地实施的有效管理, 应当在农村宅基地制度改革中加强引导、培育精细化管理思维。
5、结论与讨论
比较中越两国农村宅基地管理制度对中国正在进行的农村宅基地制度改革具有重要的借鉴意义。文章通过对越南宅基地取得、规划、管理等制度介绍, 然后从制度改革背景、产权结构、农村宅基地管理3个方面展开比较, 为中国农村宅基地管理提供一些参考和借鉴。
(1) 重视法律体系建设。中国正处在一个发展的转型期, 要建设成为一个富强民主发达的现代化国家, 离不开依法治国, 对于农村宅基地制度改革和管理也是如此, 相比越南有关农村宅基地的法律体系框架, 中国农村宅基地管理法律体系层次较低, 且不全面, 无法形成完整的农村宅基地法律体系, 所以, 应当借此次集体建设用地“三块地”制度改革, 尽快修订完善《土地管理法》, 并且对于农村宅基地管理的规划、有偿使用、退出机制等列出具有可操作性的法律条文, 树立法律管理的权威性, 使农村宅基地制度改革与管理有法可依。
(2) 越南农村宅基地管理制度具有“确权登记、规划先行、有偿使用、自由交易”的特点。这种农村宅基地制度实现了国内部分学者所设想的改革, 农村集体不再无偿分配宅基地, 宅基地有偿购买, 可以自由交易等, 赋予了农民自由处分的权利, 但确实也出现了国内另一部分学者所担心的, 农村宅基地流转价值的区域巨大差异, 其农村宅基地基准价格最高与最低之间相差1 900多倍, 容易导致“土地食利”阶层出现, 而且由于越南没有经历乡镇经济发展阶段, 未能给农村经济转型提供缓冲, 改革开放后, 农村集体经济组织凋谢, 农民收入只能依靠大城市打工, 收入增长缓慢, 而宅基地又变为有偿购买, 直接导致农村建房成为农民巨大负担, 这一点应引起警示。所以在中国农村宅基地制度改革过程中, 一定要平衡好公平与效率的价值导向, 按照城乡发展水平差异实施差异化改革, 尽可能减少改革代价, 保证改革顺利实施。
(3) 相比越南的精细化农村宅基地管理, 特别是对农村宅基地的详细规划起到的龙头作用, 中国农村宅基地规划管理一直处于缺位状态, 引发了诸如农民私搭乱建、超占多建、占用耕地等许多农村土地问题, 导致出现农村人口不断外流, 但农村建设用地面积却不断增长的现象, 威胁到耕地保护红线, 造成土地资源浪费, 阻碍了城乡一体化进程。所以, 要保障农村宅基地制度改革的顺利开展和对农村宅基地的有效管理, 就要以农村宅基地规划为抓手, 在全国范围内编制大比例尺村级规划, 加强村级规划管理和执行, 为下一步深化农村宅基地流转制度改革打下坚实的基础。
(4) 越南农村宅基地管理更多地依赖经济手段, 有许多制度值得借鉴。比如, 农民购买宅基地建房, 若一次性全额支付有困难, 可以选择分期付款, 缓解农民支付大笔资金的压力;对于保有农村宅基地则实行阶梯式有偿收费制度等, 按照不同面积进行征税, 面积越大税率越高, 利用税收政策调控宅基地利用;对于农村宅基地交易, 则按照个人所得税进行管理, 但对于亲属间的转赠、遗产则可以税收豁免等。这些制度充分利用了市场机制配置资源的作用, 有效地降低了农村建设用地蔓延, 遏制了一户多宅、多占多用等违法用地现象, 这些制度可以为当下中国正在开展的农村宅基地有偿使用、退出制度改革乃至今后的农村宅基地流转制度提供借鉴。
中国乡村发现网转自：世界农业2018年09期
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