本文基于笔者对县域经济运转和基层治理的十年观察，就当前县域经济运转逻辑下的基层治理困境与进路问题分享几点认识。就当前发展阶段而言，县域经济的发展是基层治理的重要经济基础。基层治理特别是乡村治理必定在县域经济的框架下来开展。过去十年，县域经济GDP“锦标赛”导致政府投资呈低效化趋势，加之土地财政不可持续，导致当前县域经济在高债务压力下艰难运转。与此同时，国家现代化进程的稳步推进又对乡村治理体系和治理能力现代化提出了更高的要求，这将成为未来发展阶段中乡村基层治理的主要矛盾。
一、当前县域经济运转逻辑
当前县域经济的运转逻辑表现为：竞争效应减弱、土地财政难以为继、发展陷阱重重、城乡二元结构强化，特别是中西部大多数县大都背负着沉重的地方债务，主要特征表现在以下几个方面。
第一，生产过剩阶段县级竞争的制度推动力逐渐消减。以县域为基本单元的经济竞争，在中国经济发展的不同阶段发挥着不同的作用。经济学家张五常在《中国的经济制度》指出以县际竞争为代表的地区间竞争制度是中国经济增长的制度推动力，是中国改革开放以来经济迅猛发展的根本原因。同时，国内经济学者也论证了财政分权带来的财税竞争导致地区竞争，以地区经济增长来考核和提拔地方官员导致了地区间的经济竞争，从而实现国家整体经济增长。这些理论和观点对于解释20世纪90年代中期以来的地区“经济增长之谜”是适用的。但是这种县际竞争制度发挥作用是有前提条件的。改革开放初期，全社会普遍物资短缺、资金短缺，国内国际拥有巨大潜在市场；县级层面可供调配的土地、矿山和人力资源富足等。如今，县域经济发展新阶段的条件已然变化。“土地财政”不可持续，地方债务沉重，国内产能过剩，国际贸易受阻；县级政府可供调度的资源要素有限等。因此，把县级政府看成一个纯粹的商业机构，通过参与市场竞争来实现县域经济增长的发展模式，长期看来不可持续。
第二，县级政府“以地谋财”的时代一去不返。根据财政部公布的数据，2021-2024年，全国土地使用权出让收益连续三年大幅下滑，从8.71万亿元下降到4.87万亿元。从县市层面来看，土地出让收入断崖式下滑趋势更加明显。有些内陆地区地级市本级或县级甚至一年内未能出让一宗商业用地。然而，在房地产红利时代县级政府公共财政支出高度依赖土地财政。根据测算，2012—2020年，地方政府国有土地出让金占地方财政收入的比重由20%增长至30.4%，高峰时期土地财政贡献了县级政府地方收入的60%-80%。这一趋势表明，县级政府“以地谋财”的时代已经一去不复返，但是对土地财政的依赖会导致县级政府在今后一段时间内陷入运转困难。作为县一级面临更大的困境是土地财政不可持续，新的替代财源尚无着落。原来期待通过平台公司融资建设县级产业开发区，支持实体经济发展来补充新的财源。而现实情况却是，内陆地区一半以上的县级产业开发区变成了债务的黑洞。例如，某县依托平台公司投入超10亿元建成的产业开发区，区内企业年税收不足2000万元。
第三，繁重的县级债务让县域经济落入“发展陷阱”。关于县一级债务情况，从公开的数据来看，都是一笔糊涂账。县级债务被装进三个筐里：政府债务、隐性债务、城投等平台公司债务。只有政府债务是明确的，地方政府专项债券从2015年开始发行以来，发行规模是财政预算支出的1/10。据清华大学李稻葵团队测算，地方债与GDP比例约为1:1，这个测算对于大多数地区来说是基本准确的。但对贵州等一些地方债务更加严重地区来说，这个比例达到1:3，也就是说一个GDP百亿元左右的县负债可能是300亿元。这些县的地方收入却不到10亿元，负担利息都异常艰难。因此，在繁重的地方债务泥潭中，县域经济追求增长率就是“带着镣铐跳舞”。债务驱动的增长逻辑下形成“投资—债务—再投资”循环。官员任期制的短视效应导债务致循环叠加，五年任期周期与产业发展规律错配严重。于是，“低水平循环陷阱”“中等收入陷阱”“斯蒂格利茨怪圈”等区域发展中可能面临的陷阱，都可能是当前县域经济发展的新陷阱。同时也表明，我们长期信奉的“凯恩斯主义”政策工具在当前县域经济发展中的作用有限。
第四，城乡二元经济社会结构不断隐性强化。城乡二元结构的制度根基源于计划经济时代的户籍、土地、社保等差异化制度设计。国家统计局数据显示，2024年，城镇居民人均可支配收入54188元，增长4.6%，农村居民人均可支配收入23119元，增长6.6%。这已经是农民收入增长速度连续第14年领先城镇居民。尽管城乡居民收入差距持续缩小，但是反映农业和现代产业生产效率的二元结构系数是不断扩大的，近年来这一系数表明农业生产效率是现代产业的1/5左右，也反映农业作为国民经济基础其应有的功能价值没有得到应有实现。尽管户籍改革已取消农业/非农户口分类，但附着其上的公共服务分配机制仍未彻底剥离。2024年全国农民工总数达到3亿，他们为国家的工业化、城镇化作出了卓越贡献，但其子女教育和医疗资源的获取仍与农村户籍深度绑定。城乡居民养老保险待遇相差3.8倍，医保报销比例差距达20个百分点以上。这种制度性落差形成代际传递效应，导致人力资本积累的初始差距被制度性放大。
综上可知，县域经济当前的运转逻辑就是在沉重债务中艰难运行，仅能维持保工资、保运转、保民生的底线工作。
二、当前基层治理的主要困境
县级政府债务继续积累和县域经济发展乏力的双重压力下，基层治理既要经受发展条件约束，又要实现治理能力现代化，构成了中国式现代化进程中的独特治理命题。其困境主要表现在以下几点。
第一，“村民自治行政化”导致基层治理成本层层叠加。脱贫攻坚以来，为实现精准脱贫对县乡村的严格考核，确保脱贫攻坚任务完成，村一级逐步呈现出“村治事务政务化，村治行为行政化”趋势。特别是所有的村干部都已经开始发工资，让村级事务政务化，村镇的行为行政化的趋势越来越严重。根据疫情防控期间的对农村常住人口的普查，中西部地区农村常住人口占户籍人口的比例大概1/5-1/3。但是一个户籍人口1000人左右的行政村治理成本包括：4-5个财政供养的村支两委干部，还配备了各种辅警、特岗和临聘人员。这导致了乡村基础治理的成本和代价非常高。在乡村振兴战略纵深推进的背景下，“村民自治行政化”现象正悄然侵蚀基层治理的根基。某省农业农村厅调研数据显示，村委会承担的行政事务从2015年的28项激增至2022年的65项，行政化率攀升至78.6%，直接导致村级组织运转成本年均增长15.3%。这种制度性异化不仅消解了村民自治的法定功能，更在基层社会形成了“行政吸纳自治”的治理困境，成为掣肘乡村治理现代化的重要梗阻。
第二，“无限责任”工作要求导致基层机会主义行为。“上面千条线、下面一根针”，是乡村基层工作责任落实的真实写照。在无限的责任要求下，有限的基层治理能力必然会迫使村干部采取“选择性执行”策略。对考核指标中的硬任务过度执行，对民生服务等软任务消极应付。并逐步发展出“台账治理”“痕迹管理”等策略性应对手段。例如，某村为应付检查拍摄超过2000张环境整治照片，实际卫生合格率仅58%。数字化平台异化为“留痕工具”，某智慧村务系统产生的无效数据占比达73%。这种形式主义治理导致公共政策在“最后一公里”发生严重扭曲。村干部月均补贴仅为在岗职工平均工资的43%，但工作基本为全脱产。年轻的村干部依靠工资收入养家糊口尚且困难，如果以村干部身份参加公开招考的通道受阻，则不少年轻村干部会选择辞职。我调研过的一些村年轻村干部辞职的比例都较高。
第三，目标责任式的村级产业发展导致新一轮村级债务。据农业农村部抽样调查，截至2019年上半年在全国70万个行政村中，村级债务总额已达9000亿元，村级组织平均负债已达130万元。据估计，2024年村级债务总额已超过万亿元。近年来，一些地方把村级集体经济发展和乡村产业振兴作为考核目标。现行条件下大部分村不具备发展集体经济的条件，盲目投资集体产业导致形成新的村级债务。例如，很多地方政府设立产业扶贫专项资金，村集体借用专项资金进行乡村产业开发，由于农业本身投资风险大、利润回报率低，大多数村集体直接经营的农业产业投资失败，形成巨额村级债务。又例如，某市推出支持乡村产业振兴的“共享贷”，由村集体经济组织负责借款进行产业开发，要求村干部担保。然而，村集体种植的果树三年后才可能挂果、有收益，按照“共享贷”协议村干部代替村集体每个季度都要承担银行贷款利息。农村负债在数量和规模上不断扩大，甚至一些集体资产颇丰的明星村也纷纷出现了债务危机。第四，一刀切式的基层治理背离了实事求是精神。中国广大农村是具有异质性的农民生产生活空间，在现代化进程中各自所处的阶段和发展条件各有不同。“一刀切”的政策执行和治理模式，就会造成部分工作脱离地方实际，导致各级治理目标分离和干群关系对立。近年来，在农业治理方面，“一刀切”都在舆情上形成不同程度的民间与官方对立，给农民和基层干部造成了危害。比如秸秆禁烧、非粮化整治、禁养鸡鸭鹅猪等牲畜家禽、土地托管化服务等。在基层治理数字化方面，一些村为了建设基层治理数智化典型样板，不切实际开发建设乡村治理数智化平台导致智慧村务虚化。例如，某村投资上千万建设乡村治理现代化智慧平台，号称集民生保障、党建、政务公开、健康服务、数据采集等村级公共服务内容于一体，能够实现信息收集、处置、反馈工作机制和联动机制，强化乡村治理算力支撑。尽管数字化功能得到全面强化，但是在村务管理中经常使用功能的寥寥无几，村集体全年收入都难以支付日常运营费。各地效仿的样板村建设，国家累计投入很多，少则过亿元，多则上十亿元，既造成了投入的不公平，也增加了县一级的治理成本。
第五，对村民不切实际的道德要求偏离了群众路线。用理想化道德标准来推动乡村社会的治理实践，不仅未能培育出预期的文明乡风，反而催生出“道德表演”等异化现象。某些省市所有的行政村设有“道德红黑榜”，将道德评分与福利分配挂钩。华北某村将“好人好事”与光伏收益分配绑定，引发19户村民伪造救助记录骗取积分。当道德成为资源分配工具，反而瓦解了乡土社会的内生伦理秩序。有些地方为了乡风文明，官方把个人理解的文明强加给老百姓，不仅破坏了几千年的传统民俗，还重创了基层干部和群众之间的感情。例如，南方某市开展的“移风易俗运动”，未经民主协商即强制取消传统庙会，引起大部份村民反对。群众路线的本质要求，不是用抽象道德律令规训群众，而是在和美的乡村生活中升华道德共识，这需要在泥土气息中理解人性，在烟火人间里认知善恶。
三、基层治理现代化的进路思考
乡村基础治理未来的进路在哪里？这些年乡村治理现代化创造了很多经验模式，这些典型经验和治理模式如何让推广普及，把盆景变成苗圃、成长成为森林，形成生态。笔者稍微梳理了一下，在全国的确创造了很多典型的模式。比如说新时代的“枫桥经验”、成都战旗村经验，湖南省也创造了很多的经验，“屋场会”模式、“共商共建”模式、“连片联创”模式等，有好的地方，也有很多值得我们反思的地方。
笔者觉得基层治理现代化进路要明确以下几个边界：
第一，市场与政府的边界。政府是负责提供公共物品，也就是基础设施和公共服务等基本民生，以及粮食安全等公共安全领域。经济发展一定交给市场机制以实现帕累托有效的资源配置。经验教训表明，县级政府或者乡镇政府越界干预产业决策甚至直接进行生产经营，最后的结果往往是产业没有得到应有的发展壮大，却形成沉重的地方债务。这些年就我所观察到的现象，就是市县级政府代替市场决策呈现上升趋势。脱贫攻坚期间，“村脱贫”都有产业发展和村级集体经济发展要求，政府主导的农村产业发展少则几百万多则上千万资金投入，能够形成可持续自生能力乡村产业的极少。所以，有为政府就是要在法律授权下当好市场主体的“领路人”“守夜人”，做到“法无授权不可为”。凡由市场能解决的问题、配置的资源，政府应坚决不要干预；凡属于市场失灵、失效的领域，政府应主动补位、积极作为。地方政府要主动退出可以由市场竞争解决的生产经营性领域，专注于服务和保障民生。
第二，行政和自治的边界。《中华人民共和国宪法》规定“村民委员会是基层群众自治性组织”。村民自治，就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务。村民自治实施40多年，如今村里常住人口越来越少，而治理的成本却越来越高，这成为一个“谜题”。这几年中央多次出台政策为基层减负，也说明问题的严重性。因此厘清行政与自治的边界非常重要，哪些是属于县和乡镇政府行政职能，哪些属于村民自治范畴要有清晰的界限。分清边界才能精简多余的督查、考核、流程、群组、证明、签到打卡和政务App等。政府行政每跨进一步，不仅不能达到预期的治理效果，还会导致治理的边际成本大幅增加，让本来已经如履薄冰的县级财政不堪重负。政府应当严格遵守行政行为边界，不断创新基层群众自治制度，实现对基层公共事务和公益事业的有效管理。“成都战旗村经验”表明，在乡村治理中通过村社赋权发挥村民主体作用，构建产村相融的基层治理体系，实现了产业得发展、农村得治理、农民得利益。只有在厘清权责边界中重建治理成本的合理分担机制，才能在激活社会力量中培育基层治理的内生动力。唯有如此，方能走出“行政吸纳自治”的治理陷阱，真正实现乡村治理体系的重构与新生。
第三，个体与集体的边界。集体统一经营和农户分散经营相结合的“双层经营体制”，一直是改革后的农村基本经营制度。在改革前，我们是完全的集体化，只有少量自留地自主经营；改革后很长时间过于强调分散经营、解放农村劳动力，集体经营大大弱化。工业化、城镇化进入新的阶段，重新讨论这个边界非常必要。2024年，中国农业占GDP的比重是6.8%，农村常住人口比重为33%。尽管农业的比重不断减小，但农业作为国民经济的基础地位和在政治、经济、社会、生态领域的多功能没有改变。因此，提高农业农村的组织化程度，是实现农业农村现代化现实需要。在确保国家粮食安全方面，要在耕地非农化非粮化整治基础上，用好国家高标准农田建设和“以工代赈”项目，探索建设一批新型集体农场。在发展农业新质生产力方面，推动农业规模化，促进传统小农融入现代农业，需要提高集体统一经营水平。在应对农村的老龄化方面，需要增强村集体组织功能和社会功能。很多地方也探索了集体主导的农村互助养老模式，如“乐龄互助社”“时间银行”“长者饭堂”等，都是在农村现有条件约束下进行提升社会保障能力的积极探索。
第四，制约与民约的边界。顶层设计与基层探索的良性互动是改革开放取得成功的一条重要经验，其中重要的环节就是来自基层探索和创新，以及一定范围内因地制宜的示范推广。然而，上级政府层面把制度约束“一刀切”式地强加给每个村落、每个村民，看起来是一个关于文明和道德的制度，最后的结果就可能是不文明不道德。所以，哪些层面是要用法律和制度来制约的，哪些层面是村民自发形成的村规民约来约束的，认清楚这些边界才能有更好的治理效果。根据民政部的调查，全国98.6%的行政村已制定村规民约，但实际发挥治理效能的不足40%，“墙上制度”现象普遍存在。村规民约一定是在农村生产生活中形成的自发秩序，是村民群众思想共识，是基层民主的具体形式。重庆“院落议事会”实践表明，将道德标准制定权交还村民，通过两千多场院坝会形成的《乡风文明公约》，条款执行率从政府制定版的37%提升至89%。这种扎根于生活逻辑的伦理共识构建，使高价彩礼等顽疾治理取得实质性突破。江西“祠堂新用”改革将传统宗祠改造为“家风传承馆”，通过展示革命家书、改革先锋事迹等新内容，既延续文化血脉又注入时代精神。这种创新性转化使年轻群体参与率大大提高，实现了道德传承的代际衔接。这些源自基层因地因时制宜的治理智慧创新，不仅关乎乡村振兴的实践成效，更是中国特色社会主义治理体系在基层的生动演绎。
作者系怀化开放大学校长、研究员；来源：《乡村治理评论》2025年1期
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