县域经济高质量发展：现实困囿、逻辑转置与未来进路
编者按：习近平总书记近日主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会并发表重要讲话。总书记强调，今年是“十四五”规划收官之年，要在加紧落实规划目标任务的同时，适应形势变化，把握战略重点，科学谋划好“十五五”时期经济社会发展。在中国经济的宏伟版图中，县域经济犹如一块块基石，稳固地支撑起国家发展的大厦。它承载着数亿人口的生计与发展，联动着城市的繁荣与乡村的希望，是实现城乡融合发展、乡村振兴战略的关键枢纽，也是推动区域协调共进、迈向共同富裕道路上的坚实力量。
而今，站在“十五五”规划的新起点上，时代的浪潮滚滚向前，我国经济社会正向着高质量发展的航道全力驶进。高质量发展，这一贯穿于国家发展全局的主线，对于县域经济而言，既是一场前所未有的考验，更是一次千载难逢的机遇。那么，如何在复杂多变的背景下推动县域经济实现高质量发展？这是每一个县域都在思考的问题。因此，站在新时代新征程的新起点，有必要重新审视县域经济高质量发展的历史演进，厘清制约高质量发展的现实困囿，在理论和实践上厘清行动逻辑转置的方向，为县域经济高质量发展和特色发展提供行动方案。
一、引言
县域经济建立在“县”的行政区划范围基础上。自秦以降两千余年，县一直是华夏文明史上稳定设置的国家行政和经济单元。新中国成立后，根据《中华人民共和国宪法》（1954）第五十三条规定：省、自治区下设自治州、县、自治县和市；直辖市和较大的市下设区；自治州下设县、自治县和市。这里需要说明两点：一是当时还没有实施市管县的体制，市和县在行政等级上是平级的。二是当时还普遍在省以下设置了地区，县以下设置了区（行政级别为科级），分别作为省和县的派出机构。当时全国共设置县2068个，县级市68个，市辖区349个。此后，随着城镇化进程的加快，我国开始推行“市管县”“撤县（市）设区”等行政区划体制改革，截至2023年末，全国共有县级行政区划2843个，其中县1299个，县级市397个，市辖区977个。从更具有指向和现实性的角度看，由于市辖区属于市（地级市）的直接管辖范围，且经济形态更多指向城市经济的范畴。因此，狭义的县域经济发展主要讨论县和县级市的经济发展。但由于近年来我国在城镇化过程中实行的“撤县（市）设区”引致的城市规模扩张，一些市辖区实际上也包含城市和乡村的混合经济形态且存在城乡二元结构问题。所以广义的县域经济发展也包含市辖区的经济发展问题。
县域经济作为中国所独有的区域经济形态，如何看待其特殊性？
首先，县域经济以县城为核心，乡镇为纽带，农村为腹地，兼具城市经济、半城郊经济、农村经济的多元经济形态，是城乡二元结构在区域经济中“最小公倍数”的直观呈现形态。因此，县域经济也必然成为破解城乡二元结构的试验载体和最优场域；其次，县域经济含完整的生产、流通和消费资本循环过程，以及一、二、三产业结构，是较为完整的国民经济基础单元。同时，县域经济又普遍依赖于资源禀赋和区位特点，具有十分鲜明的区域特色，是全面发展和特色发展“最大公约数”的特殊发展形态。因此，县域经济是兼具完整经济结构和独特区域特色的经济形态；最后，县域有效治理是国家治理体系的重要环节，既包括国家宏观经济调控和产业政策的执行，又涵盖财税、土地等资源配置的决策以及辖区公共品的生产。同时，县域身处国家和社会的前沿，承担促进社会多元市场主体充分发展的重要任务，是政治、经济、社会和文化等领域“治理范式融合”的特殊功能场域。因此，县域经济是兼具间接调控和直接参与的特殊经济场域。
党的十九大提出高质量发展的战略任务，从经济增速、发展动能和发展模式上都对未来的经济发展提出了更高的要求。对于中国这样的超大规模经济体，如此巨大的经济发展方式转变必然需要一个渐进的过程。在此战略背景下，特别是中国区域经济发展水平的巨大差异，使得县域经济成为高质量发展的微观前驱，也成为试验和观察高质量发展的理想样本。
在此期间，有几个重要的事件深刻地影响县域经济运行的外部环境，特别是激励约束条件：
一是“省直管县”和“撤县设区”政策。之所以将这两个看似“南辕北辙”的政策放到一起，其原因在于，“省直管县”实质上是赋予县一级一些市一级的行政和资源配置权限，“撤县设区”则通过城市管辖边界的扩展进一步扩张市一级的行政和资源配置权限，两者共同构成“县（区）——市——省”责、权利配置框架。但现有研究并没有直接的计量经济证据证明“省直管县”政策可以促进县域经济发展。同时，“撤县设区”政策对经济高质量发展的实际效果也有待进一步观察。从理论分析和实践观察的结果看，“强县”通过“扩权”的效果明显好于寄希望于“扩权”来实现“强县”。这似乎表明，县域经济高质量发展的关键还不仅仅在于发展权限，内生的发展动能和特色路径选择更为重要。
二是乡村振兴战略和新型城镇化战略政策。对于县域经济发展而言，乡村振兴战略和新型城镇化战略（特别是以县城为重要载体的新型城镇化战略）意味着国家的项目、资金和资源投入进一步向县域倾斜，这无疑是县域经济高质量发展的重大利好。但是，现有理论和实践都证明，资源、项目的投入就能够促进增长，但并不意味着高质量地发展，甚至一些项目建设还可能造成地方债务等短期机会主义行为。现有研究对高铁开通、农村改革、企业帮扶等政策实施效果做了经济学范式的评估，大都显示出异质性的政策效果。这也从另一个侧面说明，中国的县域经济发展已经进入了从要素投入驱动的规模扩张阶段转入到创新驱动的质量效益提升阶段。是否能够实现内生的创新驱动发展，决定着好的外部激励政策是否能够转换为好的发展效果。
三是国土空间规划和环保政策调整。很长一段时间，县域经济的增长高度依赖于土地要素的高投入、自然资源的高消耗和污染排放的高水平。这种不可持续的增长模式是制约县域经济高质量发展的关键因素。随着我国国土空间规划体系的建立，特别是“三区三线”空间限制性边界的划定以及各类土地用途变更管制的加强，县域工业化和城镇化可开发土地的“总盘子”和各类用地的“小盘子”逐步明确，土地要素投入的约束愈发刚性。同时，随着“绿水青山就是金山银山”理念日益成为全社会的共识，特别是连续三轮生态环保督察工作的推进带来的问责压力，县域经济发展所面临的生态环保约束条件明显强化。转变经济发展模式，转向生态优先、绿色发展之路既是主观的能动选择，也是客观条件的制约，是不得不做出的选择。
从上述几个关键性的事件可以看出，县域经济发展的外部激励约束条件已经呈现巨大的变化。中国经济发展的历程和经验告诉我们，无论基层政府和官员晋升激励锦标赛理论是否成立，县域经济不仅是国民经济的微观运行的基础载体，更是国民经济发展的能动主体，其内生的，创新性的能动选择，往往决定着高质量发展的水平。很多县域经济超常规发展的典型案例创造了许多“发展奇迹”。但是，对于中国这样一个区域和城乡经济发展水平差距巨大的发展中大国而言，县域经济的高质量发展很难延续一个，甚至几个统一的模式，也很难用典型案例或者数据实证的方式去证实或者证伪某几个关键因素或做法能够有效地促进高质量发展。因此，只有从规律和趋势的角度去探寻共性问题，研判内生逻辑，以期洞悉未来进路。
本文后几部分的结构安排如下：首先，回答县域经济如何发展？构建一个理论分析框架刻画县域经济发展的系统运行逻辑。其次，回答县域经济发展得怎么样？基于全国县域经济发展的历史面板数据分析，探究其基本特征和关键制约；再次，回答县域经济应当如何转型？从逻辑层面分析县域经济高质量发展的转型思路。最后，回答县域经济应该如何发展？提出未来的实践路径和政策重点。
二、中国县域经济发展的理论分析框架
中国的县域经济发展是一个复杂的经济运行系统，县域经济发展的质量和水平，取决于多元的，相互渗透影响的市场主体的共同结果，也是市场和政府共同作用的结果。从内部运行的体制机制和运行规律看，县域经济的发展和运行主要依赖于以下四个子系统：
一是县域经济运行的目标系统。县域经济的发展目标系统，主要由中长期发展目标和短期发展目标组成。中长期目标主要包括发展战略定位、重要发展目标和具体的发展指标体系，一般规定较长的时间周期，主要以五年发展规划，党委会工作报告和年度政府工作报告安排等形式展现。短期目标主要包括上级党委、市政府安排的年度内重点经济发展目标以及民生发展的重大需求。
中国县域经济发展的目标是一个多目标融合的目标体系，其发展目标不仅普遍涉及经济、社会、民生、环境等多方面综合内容，还直接内嵌于从中央到省、市的发展目标体系之中。同时，由于中国经济社会发展处在转型升级的阶段，这种综合性的复杂目标体系还处在不断地动态调整之中，阶段性出现某一项或几项目标权重提升比较频繁。此外，县域经济发展目标的考察，除可以观察的统计数据和指标体系外，还存在大量非量化的正向（如各领域荣誉制度）和负向（如一票否决制度）目标内容。
二是县域经济的资源汲取子系统。县域经济发展依赖于可投入经济发展的各种资源，县域经济发展所能汲取的资源数量和质量对于高质量发展至关重要。县域经济的资源汲取系统主要由内部可控的资源要素和外部争取的资源要素两个部分组成。其中，内部可控的资源要素包括县域内要素市场上存量的，可投入的经济发展要素资源。这部分资源要素最能够体现一个地方县域经济发展的资源禀赋特色。内部可控的资源要素还包括县级政府可控的财政可支配收入、年度可利用土地资源等，这部分资源要素某种程度决定了县级政府资源配置能力。外部争取的资源要素一方面主要包括上级政府通过转移支付等方式给予县级政府的项目和资金投入，另一方面也包括县级政府通过招商引资引入的外部社会资本投入。
县域经济的发展取决于生产要素的投入以及全要素生产率的提升。但是，县级政府比较明确能够掌控主要是内部资源要素，特别是本级财政可支配收入、年度土地利用指标等确定的，可预期的要素投入，由于对上项目、资金争取以及招商引资的复杂性，县级政府实际意图掌控，而又能够调控的生产要素投入存在着明显的不确定性。
三是县域经济的资源配置子系统。县域经济的资源配置子系统包括市场机制下市场主体资源要素的投入方向和强度，还包括县级政府可支配的资源要素的投入方向和强度。县域经济包含了国有经济、民营经济、集体经济以及个体经济等多元市场主体，涵盖高新技术产业到传统农业产业多维度的产业层次。更为关键的是，县级政府不仅通过各渠道的政策和项目资金间接地引导和激励市场主体的发展，还通过政府平台公司和产业基金，深度介入了土地、资金和劳动力市场的要素配置，直接影响市场主体的发展行为。
同时，虽然每个县都有各自所定位的、明确的发展目标。但是在具体的政府财政资金和资源要素配置时，受基层治理能力，制度运行惯性以及领导干部个人行为偏好等众多因素影响，县域经济的具体的资源配置又存在着复杂性和不确定性。
四是县域经济的治理能力子系统。县域经济发展，从科学的发展目标制订，到高水平的资源汲取，高效率的资源配置，都取决于县域经济的治理能力。县级政府的治理能力的现代化决定着县域经济高质量发展的水平。县级政府的治理能力包含的内容比较宽泛，但主要包括县级政府的职能定位，营商环境的营造以及经济发展和调控工具的运用三个重要方面。科学的职能定位和职能作用发挥是县级政府治理能力的基础。良好的营商环境是多元市场主体发展以及招商引资吸引外来资本的关键。经济发展和调控工具和手段的运用则是充分发挥县域比较优势，加快产业转型升级和提升经济发展水平的保障。
上述四个主要的子系统相互依托、紧密关联，构成了“目标制订——资源汲取——资源配置——治理能力”为典型特征的县域经济运行系统框架。
图1 县域经济发展的系统运行逻辑图
三、县域经济高质量发展的基本特征和现实困囿
（一）中国县域经济发展呈现的主要特征
在多维度和多轮次的政策激励和市场引导作用下，我国县域经济已经在区域经济发展中发挥着愈加重要的作用，概括起来主要有以下几个主要特征：
1.区域发展的不协调在县域经济水平上体现时空差异，呈现出“东西南北”区域差距
图2 县域经济发展“东南西北”区域差距图
（数据来源：《中国县域统计年鉴（县市篇）》，国家统计局）
我国地域辽阔，经济发展呈现显著的区域差距，县域经济层面尤为突出。从区域分布来看，东中西部县域经济发展水平差异明显。2022年，国内生产总值超1000亿元的县域中，东部地区占44个，中部和西部分别仅占4个和8个。在县域经济百强县中，东部地区的江苏、浙江和山东分别占23席、16席和13席，其中前10名中江苏省独占6席并包揽前4位。尽管如此，东中西部县域经济发展的差距在动态上有所收窄。2014—2022年，东中西部县域平均GDP之比从282.71:160.14:83.1缩小到456.7:295.74:147.64，显示出中西部地区追赶态势良好。然而，从一般预算收入层面看，东中西部差距仍在扩大。除东西差距外，南北方县域经济发展水平差距也在扩大。2014—2022年，南北方县域平均GDP之比从191.48:116.17扩大到339.06:150.48。但与东西部差距不同，南北县域在一般预算收入层面的平均差距有所缩小。
2.城乡发展的不均衡在县域经济内部出现收敛趋势，呈现出二元结构的多维度差异
图3 县域城乡融合发展水平的多维差异图
（数据来源：《中国县域统计年鉴（县市篇）》，国家统计局）
破除城乡二元结构是县域经济发展的重要任务，其在县域内造成了多维度的城乡差距。近年来，县域城乡发展不均衡的趋势有所收敛，但不同领域差距仍存在差异。首先，县域内城乡居民收入差距逐步缩小，从2014年的2.32:1逐年降低至2:1以内，但仍高于发达国家1.5:1的水平，乡村居民增收压力依然较大。其次，在宜居宜业和美乡村政策推动下，乡村基础设施（包括传统和数字化基础设施）建设水平不断提升。例如，2014年以来，区县间宽带接入用户数及其增长率差距不大，部分年份县的数据甚至超过区。最后，从数量维度看，县和区在教育、医疗等基本公共服务上的差距逐渐缩小，但在人口流动背景下，“有没有”的问题已非关键，公共服务质量的提升成为政策重点。从更深层次看，城乡二元结构的体制机制问题，即“软件”制度层面的二元结构，比“硬件”投入层面的二元结构更为重要和关键。
3.头部县域经济产业结构转型升级迅速，已形成多种典型的县域经济发展范式
图4 2022年头部县域经济产业发展情况图
（数据来源：《中国县域统计年鉴（县市篇）2023》，国家统计局）
头部县域作为县域经济发展的排头兵，是探索发展范式转变的示范。近年来，其在发展动能革新、方式转变和效率提升等方面成效显著。首先，头部县域工业和制造业基础雄厚，第二产业占比平均接近55%，呈现“二三一”产业结构。以百强县Top10为例，规上工业企业数量和平均产值较高，且拥有多家上市公司。例如，昆山市规上工业企业达1900家，平均产值4.13亿元。同时，头部县域工业制造业持续高位发展，江苏省头部县域工业制造业固定资产投资占比普遍超30%，常熟市达47.2%。其次，先进生产要素集聚和体制机制创新成为高质量发展的关键支撑。人才、科技、管理等要素加速流入，创新和绿色发展成为新动力。2023年，头部县域专利申请量普遍超1万件，高能级产业集群和高科技产业园区不断壮大。最后，头部县域已形成成熟的发展范式。东部、中部和西部地区均总结出特色模式，如江苏、浙江的“群狼模式”，福建、山东、湖北、四川、湖南的“雁行模式”，以及贵州、山西、江西、河北、云南的“狮王模式”。
4.西部地区、革命老区和民族地区县域经济发展质量在“脱贫攻坚+乡村振兴”政策激励下提升明显
图5 西部地区、革命老区和民族地区县域经济发展情况
（数据来源：《中国县域统计年鉴（县市篇）》，国家统计局）
受地理区位、资源禀赋等综合条件制约，西部地区、革命老区和民族地区长期以来属于县域经济发展相对落后区域，在“脱贫攻坚和乡村振兴”综合政策以及国家专项政策的持续激励下，这些区域县域经济发展水平得到极大的提升。如图6所示。首先，上述区域县域GDP增速普遍保持在10%以上，远超区域平均水平。以2022年为例，西部地区、革命老区和民族地区的县域平均经济增长率分别达到23.8%、20.8%和27.6%。2023年西部地区已经有13个县进入全国县域经济百强县行列。其次。在国家纵向和地区间横向转移支付的政策支持下，上述区域一般公共预算支出大幅度增长，确保了基础设施和公共服务建设水平的大幅度提升。西部地区、革命老区和民族地区一般公共预算支出和收入之比已经从2014年的3.618:1，2.177:1和3.170:1扩大到2022年的4.463:1，2.653:1和4.241:1。最后，这些县域的工业化水平和质量也不断提升，规上工业数量和平均产值年均增长率分别达到8.437%和8.629%。
5.县域经济呈现出“突破县域”的开发合作发展态势，经济区一体化发展和跨区域开放合作已经初见成效
图6 县域开放合作演变图
（数据来源：《中国县域统计年鉴（县市篇）》，国家统计局）
县域经济发展需突破地域限制，在更广阔空间寻求资源要素投入与产业链、供应链合作。近年来，在区域经济一体化和跨区域合作加速背景下，县域经济开放合作趋势在东部沿海和中西部地区均表现明显。特别是行政区与经济区分离的改革，推动了县域经济的国际化水平提升。自2014年以来，县域出口增长率和实际利用外资增长率除个别年份外，均呈大幅攀升趋势，年均增幅超10%。区域层面，中部地区县域出口额及增长率大幅增长，已超东部地区；西部地区实际利用外资水平也超过东部县域平均水平。同时，东部地区向中西部县域的产业转移和产业链供应链合作不断深化。2022年，东部制造业企业在西部的投资额达3000亿元人民币，同比增长12%，集中在汽车零部件、电子元器件等高端制造领域。2023年，东部与西部联合成立的技术研发中心数量增加15%，推动了供应链技术升级。此外，随着城市群和都市圈发展，区域内县域间合作不断加强，发达县域对欠发达县域的带动作用显现。例如，昆山市作为江苏省头部县域，通过共建产业园区和合作区、引进优质项目、提供优惠政策等方式，帮扶周边县域经济发展。
（二）县域经济高质量发展的考核体系和关键指标
县域经济高质量发展考核体系是发展水平的衡量工具和指挥棒。现有考核体系分为两个层面：一是全国层面，由第三方评价机构基于统计数据构建指标体系，对县域经济发展水平进行排名并公布；二是省级层面，由省委、省政府发布考核体系，相关部门提供数据，由省级发改部门综合考核，结果与财政奖励及官员晋升挂钩。现有考核体系和关键指标主要呈现以下几个方面的特征：
1.县域经济考核体系主要采用相对业绩竞争的分类评价的思路
基于初始发展水平差异，除了对全国层面头部县域的示范性评价外，县域经济的考核评价一般不采用绝对业绩的综合比较，而更多采用在发展水平相近的县域间以相对业绩竞争的方式进行。从现有全国和各省的县域经济考核体系看，基本上都采用相对业绩竞争的基本思路。例如湖南省就将全省86个县划分为三类，分别是一类县33个，二类县38个以及重点帮扶县15个。四川省将全省146个县（县级市、区）划分为一类县41个，二类县66个以及39个欠发达县域。值得注意的是，前几年的县域经济分类主要采用的是资源禀赋条件为主的分类方式，如工业主导、农业主导、文旅赋能以及生态功能等类型。现在主流的考核分类已经主要采用年度地区生产总值的档次来划分。
2.分类考核的内部进一步采用增量考核的方式提供激励空间
如果说相对业绩竞争为不同发展档次和水平的县域提供了激励空间。那么在每一类县域内部，如何进一步激发其发展水平？如果仅考核各项指标的总量水平，则同类县域中发展水平较低的县域在综合评价中无疑始终处于落后的位置，缺乏激励其发挥能动性的空间。现有考核评价体系的主要办法是采用增量和存量考核相结合的方式综合计算各项指标。四川省在其最新的县域经济考核办法中，各项指标的总量和增速的权重都按照4:6分配，安徽省的考核办法中，更是将这项权重设置为3:7，充分反映出对增速的关注。也给予后发县域在最终考核评价结果中赶超的空间。
3.县域经济考核评价中以逆向或否决指标强化约束和规范
县域经济考核评价中兼顾了正向、逆向和否决指标。如果说正向指标主要突出激励和引导，那么逆向指标则主要强化约束和规范。对一些影响经济社会发展全局的关键性问题，则采用否决性指标，一旦发生此类事件，则取消其参与县域经济考核评价的机会。从各省县域经济考核办法看，普遍将发生重大及以上生产安全事故，重大社会治安事件，党风廉政建设重大事件，重大环境突发事件纳入否决性的“一票否决”清单，只是各省选择事件标准和范围有所差异。还有一些省份将上述程度较轻的节能减排，粮食安全保障，地方债务处置等列入逆向指标和扣分事项。从考核评价办法看，逆向指标的分值往往在综合分值中所占的权重较大，一旦出现逆向指标扣分，往往会抵消很大程度的正向指标努力。
4.县域经济考核关键指标充分反映出县域经济发展硬实力
综合各省的考核体系看，虽然在指标体系中普遍设置了多类别多项指标，但从权重和共性情况看，以下几个指标在整个指标体系中普遍处于更重要和更关键的位置，不仅其自身所占权重较大，且对指标体系中其他指标具有较强的关联性。一是地区生产总值指标，这反映出一个地区经济发展的综合水平；二是工业和规模以上工业增加值指标，从我国当前县域经济发展的动能和结构看，这反映出一个地区经济发展最基础的动能。三是一般公共预算收入指标，也有一些省份是考核税收收入指标，这反映出一个区域经济发展的活力和质量。四是城乡居民人均可支配收入指标，这反映出一个区域居民的收入水平结构和富裕程度。五是常住人口城镇化率指标，在县域人口外流的情况下，这反映出区域对人口的吸引力。从县域经济考核评价看，这几项关键指标反映出县域经济发展的硬实力，也是县域经济发展的关键所在。
（三）县域经济高质量发展的现实困囿
1.“收缩型”县城和“空心化”乡村并存导致的人口困境
当前，我国县域常住人口约7.25亿，占全国人口的51.5%，规模与占比均为近30年最低。近年来，人口老龄化加剧及沿海地区和中心城市对劳动力的大量需求，导致县域人口总量快速下降，进入持续负增长阶段。2010至2020年，县域流入人口从0.25亿增至0.75亿，流出人口从0.56亿增至1.96亿，其中东部、中部、西部、东北地区流出人口占比分别约为40%、25%、25%和10%。其间，全国1050个县级市出现收缩，占比36.89%，其中轻微收缩390个、中度收缩265个、高度收缩146个、重度收缩249个。乡村“空心化”问题愈发严重，据第三次全国农业普查数据推算，全国空心村比例达79.01%，净流出人口约1670万，而实心村人口净流入仅约400万。县城人口流失与乡村“空心化”相互交织，县城难以获得有效人口补充，逐渐失去人口红利与发展动力，形成低密度、低效率、低活力的“三低”县域空间。
案例：甘肃玉门：从石油之城到“弃城”
玉门地处甘肃省境内，曾以丰富的石油储量和蓬勃发展的重工业闻名。玉门油田是玉门市的经济支柱，随着石油资源的逐渐枯竭，石油年产量大幅下降，相关产业萎缩，大量石油工人及家属外迁就业或生活。老城区15万多的人口，目前只剩下不足两万人。
2.培育县域经济增长“新兴引擎”和优化“传统动能”难以兼顾导致的产业困境
在供给侧结构性改革背景下，县域作为化解过剩产能和优化产业结构的重要载体，经历了从工业化主导向服务业主导的转变。2010—2020年，县域第一产业占比从16.2%微降至15%，第二产业从51.9%快速下降至40.2%。部分县市在淘汰落后产能后，面临新项目引进不足，产业过早脱实向虚的问题；更多县市则在培育新兴产业与优化传统动能之间面临兼顾难题。农业县普遍面临“富民”但“县弱”的困境。其特色农产品虽占据一定市场份额，但多以初级形态销售，附加值低，现代化水平不高。尽管特色农业提高了农民收入，但对县级财政收入贡献有限，难以支撑基础设施建设。工业县的经济活动主要由民营企业和中小型企业支撑，产品多为传统工业品。在市场环境不佳时，这些企业面临高额税负、高融资成本和上升的劳动力成本等“三高”难题。同时，产业结构单一、高端人才缺乏、创新能力不足等问题，使得县域在培育经济增长“新引擎”和实现转型升级方面面临巨大挑战。
案例：兰溪市的兴衰历程：从浙江第一县到欠发达县市的反思
兰溪市曾经是浙江省的骄傲，被誉为“浙江第一县”，也是浙江省第一个县级市。兰溪市早期的经济模式主要依赖国有重工业，随着时代的发展，在民营经济快速崛起的背景下，兰溪的产业转型显得十分缓慢，导致其竞争力下降。兰溪市却逐渐沦落为欠发达县市，面临着经济增长缓慢、人口外流严重等一系列问题。
3.县域财政支持刚性增长与有效收入退坡递减并存导致的财源困境
当前，我国大部分县级行政单位财政状况紧张，仅东南沿海少数县市财政较为充裕。数据显示，2022年全国2297个区县地方财政一般预算收入平均为16.02亿元，支出平均为45.18亿元，财政赤字平均达29.16亿元。2020年，仅27个区县有财政盈余，赤字县占比高达98.8%，县级财政多为“吃饭财政”。截至2023年，县级政府债务余额超4.5万亿元，其中约40%通过融资平台等渠道获得，债务风险尚未根本控制。一般来说，国有土地使用权出让收入是县级政府偿债的重要来源。例如，2023年，山东省县级土地出让收入占比为64.4%，贵州省更是高达79.5%。然而，近年来房地产市场下行，对县级财政收入造成巨大压力。与此同时，县级财政刚性支出稳定增长，民生领域支出不断增加，教育、农林水事务、医疗卫生、社会保障和就业、城乡社区事务等支出占县级财政支出的80%以上。随着经济下行和人口老龄化加剧，“三保”资金比重将进一步加大，预计未来县级政府财政压力将更加突出。
案例：财政部关于八起地方政府隐性债务问责典型案例的通报
内蒙古自治区包头市向融资租赁有限公司借款用于偿还存量隐性债务并作为化债处理，造成化债不实0.68亿元。2018年9月至2019年12月，包头轻工职业技术学院向远东宏信融资租赁有限公司、平安国际融资租赁有限公司借款，用于偿还实训楼及附属配套设施工程等20项存量隐性债务0.68亿元，并在地方政府隐性债务统计监测系统中作为化债处理，造成化债不实0.68亿元。中共内蒙古自治区纪律检查委员会、内蒙古自治区监察委员会依纪依规组织对相关责任人予以问责。
4.保持县域经济稳增长与资源环境约束趋紧引发的转型困境
在县域经济发展初期，企业分散布局导致产业重复建设、土地资源浪费和环境污染等问题突出。当前，县域经济虽然已逐渐从粗放型发展模式转向以产业园区为载体的产业集群化模式，但过去“先发展后治理”的方式已透支生态环境。随着工业化进程加快，县城将面临更大资源与环境压力：一方面，中心城市将高能耗过剩产能转移至周边县城；另一方面，乡镇企业向工业园区集中。这使得不少县城接近或达到环境承载能力极限。2015年起施行的新版《中华人民共和国环境保护法》建立了严格监管机制，对企业和政府机构提出更高要求。短期内，这增加了县域企业运营成本，影响盈利能力。县域经济发展面临双重挑战：既要强化生态建设、弥补环境“欠账”，又要为转型增容量。因此，如何在资源与环境约束下平衡经济发展与环境保护，成为亟待解决的重要课题。
案例：河南省新乡市辉县卫辉违规挖砂采石 破坏生态环境和文物遗址
2023年11月，中央第二生态环境保护督察组督察河南省发现，新乡市辉县、卫辉等地违规挖砂采石破坏生态环境问题突出。石门河位于辉县中西部，河道内砂石资源丰富。长期以来，私挖滥采河砂对石门河生态环境造成严重破坏。督察发现，2021年以来，辉县市瑞祥机制砂有限公司、金砂源建材有限公司等制砂企业在属于西土楼大桥下游2000米禁采区范围的石门河河道内，未获采砂许可，无证非法采砂约160万吨，瑞祥机制砂有限公司因非法采砂在河道内形成2个巨大采坑，平均深度为16米左右，占地面积分别约为36亩和27亩。
5.上级事权压力层层加大与基层矛盾问题汇集导致的治理困境
县域在国家治理体系中具有重要地位。县级政府贴近乡村基层，能够直接了解当地情况，是连接中央政策与基层实施的关键环节，承担着承接上级任务和化解基层矛盾的双重职责。然而，在压力型管理体制下，县级政府面临两方面挑战。一方面，自上而下的任务分配和绩效考核机制使县级政府压力巨大。上级政府设置的多重目标和对基层治理规范化的要求，导致任务层层加码、县级治理程序化和繁琐化。基层干部大量精力、时间和资源消耗在规范治理程序上。据报道，一些地方频繁启动专项工作，设立领导小组和办公室，强化对县级和乡镇的管理和监督，使基层政府疲于奔命、负担沉重。另一方面，基层矛盾上移增加了县级治理成本。乡村社会中的矛盾本可通过人情、面子等社会内部力量解决，但这种方式存在治理风险。若基层政府严格依据规章和制度处理问题，在复杂的乡村社会中，其解决矛盾的能力可能被弱化，导致矛盾外溢和上移。
案例：中央通报的整治形式主义为基层减负负面典型案例
云南省昭通市永善县推广应用“一部手机办事通”下达不切实际的任务指标。2022年10月，永善县政务服务管理局为片面追求考核加分，背离上级推广初衷，按照本县户籍人口人均通过“一部手机办事通”小程序办理3件事项的数量，确定了年底前完成138万件的任务指标，印发文件将指标分解到各乡镇、县直相关部门，要求全县干部职工年度人均办理150件。文件印发2个月内，永善县干部职工通过“一部手机办事通”完成查询、办理、预约类事项138万余件，严重增加基层干部负担。
四、县域经济高质量发展的逻辑转置
县域经济要摆脱面临的现实发展困囿，走向高质量发展的新路径，亟待从经济发展的底层逻辑上进行发展逻辑转置，从发展动能、思路和理念上进行全新的重构。自2023年习近平总书记在四川、黑龙江等地调研时提出加快发展新质生产力后，特别是习近平总书记在第二十届中央政治局集体学习时发表的重要讲话和党的二十届三中全会出台的《决定》，对新质生产力理论内涵和政策重点作出的系统论述，新质生产力成为县域经济高质量发展的理论遵循和逻辑转置的着力重点。
（一）新质生产力：县域经济高质量发展的核心驱动力
县域经济是我国经济高质量发展的重要载体，具有新质生产力发展的空间。当前，头部县域已形成新质生产要素集聚，对高质量发展产生强劲推动。因此，需破除新质生产力与县域经济“无关论”，推进其探索和发展，通过科技创新实现产业变革，使县域经济成为先进生产力发展空间。同时，县域经济内部，尤其是中西部地区，仍存在传统生产力发展空间，需破除传统生产力“无用论”，因地制宜，在保持传统产业优势基础上，通过发展新质生产力带动传统生产力，实现产业升级。总之，县域经济高质量发展需依托新质生产力作为核心驱动力。
新质生产力驱动县域经济高质量发展的核心机理，主要体现在以下几个方面：
一是新质生产力通过发展动能的重塑实现县域经济发展方式的根本性转变。新质生产力的本质是创新，以科技创新促进微观市场主体创新，从而驱动产业和产业链的深度变革，实现增长方式的根本性转变。相当部分的县域经济长期依赖依靠政府投资、基础设施建设和原料资源的粗放式开发，陷入“举债——投资——低效”的增长困境，不仅传统产业发展难以为继，付出巨大成本通过招商引资引入的新型产业发展也缺乏支撑，其根本在于缺乏创新驱动所形成的新型优质生产力。新质生产力的创新本质不仅可以加快县域先导产业创新驱动的步伐，还可以通过融入和嵌入新质生产力形成的产业链条实现传统产业的转型升级发展，从而实现增长方式的根本性变革。
二是新质生产力通过绿色和可持续发展赋予县域经济更多元的发展路径。新质生产力是绿色生产力，是资源环境友好和可持续发展的生产力，其不仅具有低资源消耗的特性，还可以更好地实现自然资源生态价值的加速转化和实现。广大县域是资源富集区域，中西部地区的县域更是具有巨大的资源环境比较优势，长期以来环境生态资源价值转化的渠道不畅导致绿水青山无法向金山银山转化，从而导致县域经济发展的路径较为单一。新质生产力的绿色和可持续发展特性决定了县域不仅可以通过科技创新实现产业变革，还可以通过绿色生态资源的可持续开发利用以及多元化转化路径实现县域经济发展的绿色化，充分利用具有比较优势的自然资源实现发展路径的多元化。
三是新质生产力通过先进生产要素的创新性配置全面提升县域经济的发展质量。新质生产力的发展是劳动者、劳动工具和劳动对象等生产力关键要素及其组合的跃升，更是包括技术、知识、管理等先进生产要素的集聚和创新性配置。县域经济在全面转向高质量发展新赛道的过程中，面临的最重要的问题就是对高端人才、颠覆性技术、先进管理等先进生产要素的吸引和集聚能力不足，从而无法从根本上提升全要素生产率水平。新质生产力的发展不仅可以优化先进生产要素的投入环境，更为关键的是将极大地加大先进生产要素的投入回报，从而吸引更多的要素向县域经济这个投入“洼地”集聚，从而实现投入水平和效率水平的双提升，全面提升县域经济发展质量。
四是新质生产力通过倒逼生产关系和上层建筑的变革优化县域经济的治理水平和制度环境。生产关系要适应生产力的发展，上层建筑要适应经济基础的变革。新质生产力的发展必然会倒逼和形成新质生产关系和上层建筑的适应性变革和深层次改革。县域经济高质量发展不仅是经济发展问题，更涉及市场经济体制机制，基层治理能力和手段以及农业农村改革等制度问题。高质量的发展需要高质量的治理水平。随着新质生产力的涌现、培育和发展，县域经济系统内部必然会产生巨大的高水平治理和深层次改革需求，顺应这个规律演进和趋势发展的需求，县域经济的治理水平和制度环境必然会得到提升。
（二）县域经济高质量发展的宏观逻辑转置
1.量的思维到量增质升思维
县域经济高质量发展并不是放弃增长，反之高质量发展的县域经济增速普遍都较高，且以技术创新为内核的新产业、新模式、新业态在经济增长中发挥着日益重要的作用，逐渐脱离高资源消耗和高财政投入的传统增长路径。从纯粹追求量的增长到量增质升，要逐步摒弃传统的“投资、消费、出口——三驾马车”式的经济增长思维框架，转向“人口和人力资源、新质（劳动对象）生产要素、全要素生产率——新质生产力”式的经济发展思维框架。这要求我们在推动县域经济发展过程中要从投入要素的类型和品质，生产要素的组合和优化配置，产业发展的结构和产业链建链补链等方面充分发挥县级党委、政府在人力资源培育和人口吸引，创新型营商环境营造，数据、生态等新型生产要素开发，对上项目争取和跨区域合作等方面充分发挥和提升资源配置、政策调动的主观能动和客观能力。
2.孤立发展到系统重构思维
县域经济的发展已经进入系统发展的阶段，其关键特征一是某项政策或某项工作的推进往往牵扯多个领域，需要综合协调；二是某个群体利益和福利的增长往往并不能够同步实现所有群体利益和福利的增长，需要总量平衡；三是保持既有的经济发展模式、路径的各种成本逐渐增高，边际收益日趋下降。面临这种局面，孤立地讨论某个领域，某个产业或者某种路径的变革并无法实现发展范式的转型和重塑，需要运用系统重构的思维进行县域经济发展系统整体性重构。从县域经济高质量发展的要求看，需要围绕创新驱动进行产业重构，围绕生产、生活、生态功能进行国土空间重构，围绕先进要素集聚和优化进行要素重构，围绕生态保护和价值转换进行生态重构，围绕基层治理能力和综合改革进行治理重构。从孤立发展思维到系统重构思维，要求我们更多地运用系统思维去谋划和布局县域经济发展的各种政策和工作。
3.封闭竞争到开放合作思维
在县域经济发展的初期，由于产业链条较短，市场空间巨大，区域内产业同质化等多种原因，县域之间的经济联系较弱，加之招商引资过程中对资本的追逐和竞争，县域经济往往处于封闭运行的竞争状态。随着经济发展水平的日益提升，产业链供应链的空间布局突破县域、在都市圈和城市群，甚至跨区域，跨国别展开布局。同时，市场的竞争也日益激烈，产业集群发展的规模效应也成为提升产业竞争力的关键。在全国统一大市场的政策框架下，资源的跨县域流动和跨区域有效配置，行政区与经济区适度分离等政策也积极引导区域间的开放合作。实践中可以大量看到县域之间签订战略合作协议推进全方位战略合作的报道，跨县域的合作“飞地”园区也日益涌现。从封闭竞争到开放合作思维，要求我们跨越县域，跨越区域，在更大的空间范围内去实现资源优化配置，在更大的市场空间去寻找目标市场，在开放合作理念下去实现共赢。
（三）县域经济发展的微观逻辑转置：五个如何？
1.如何吸引人才：由“产城人”理念向“人城产”理念转变
传统县域经济发展遵循“构建产业—营造城市—吸引人才”的逻辑，即先通过招商引资建设产业园区，再加强城市基础设施建设（如房地产、河堤、广场），最后考虑人才和人口支撑。这一模式基于农村剩余劳动力充足、产业园区以低技能劳动力为主、劳动者以工资回报为主要诉求假设的。然而，当经济体跨过“刘易斯”拐点后，劳动力诉求转向公共服务、自然环境、社交氛围等非工资因素，传统“产城人”理念的增长循环难以持续。在人口外流和老龄化背景下，县域经济的首要任务是吸引青年人才。调查发现，青年就业地选择不仅关注基本需求，还重视交友氛围和文化活力。这表明县域建设应从硬件转向具有文化、社交属性的新型基础设施，以满足青年对物质和精神层面的需求。因此，营造青年发展型县域应成为吸引人才的重点工作，进而推动产业优化升级，为青年提供发挥创造力的岗位。整体而言，“产城人”理念需向“人城产”理念转变，吸引青年人才是县域经济突破困境的关键。
案例：云南蒙自市以“友好之城”待“有为青年”
蒙自市依托青年工作联席会，组建重点项目专班，形成“一月一报告、一季一调度”和定期会商机制，实施“青凝蒙”八个专项行动，投入10余亿元实施联大国际青年社区、青少年教育提升、青年人才公寓等青年实事项目和工作品牌。
近年来，蒙自打造了西南联大咖啡馆、先锋书店等青春地标，为青年提供创意公共阅读和艺术普及活动空间；发展起南湖荟、大树寨夜市等青年聚集型消费场所；涌现出“落日岛”“格早寨”“窑房村”等网红打卡点；举办了音乐节、青年文化沙龙、电子竞技、青年足球联赛、文艺生活集市、公益骑行等一系列青年喜闻乐见的文体活动。
2.如何培育产业：由项目思维逻辑向产业链供应链集群发展思维转变
项目思维是管理科学中围绕项目生命周期、以交付成果为导向的全过程管理体系。在县域经济发展中，项目思维被广泛应用，县级党委和政府通过定期召开项目推进会、协调解决项目问题，以项目建成投产为目标，综合调配资源投入。其原因在于，固定资产投资是经济增长的主要动力，项目投资建设可带动GDP增长。县级政府掌握土地资源和特色资源，通过与投资方合作博弈，推动项目落地，实现政府与市场的有机协同。然而，项目思维存在投资导向问题，关注项目投产运营，但忽视项目可持续性、项目间关联和外部效应。随着经济发展和产业复杂度提升，单纯项目堆积对高质量发展的支撑能力减弱。以2024年中西部地区新进入千亿县的新疆库尔勒市、河南巩义市和陕西府谷县为例，其成功经验在于从项目堆积向产业集群转型，立足优势谋划产业链图谱，借助龙头企业构建完整的产业生态体系。产业链供应链思维强调前瞻性、主导性和基础产业布局，通过产业集群发展扩大规模，补齐产业链条，形成协同发展的产业生态。从项目思维向产业链供应链思维转变，体现了县级党委和政府在产业发展思路上的全方位升级。
案例：新疆首个“千亿县”，库尔勒是怎么做到的
根据赛迪顾问发布的《2024中国县域经济高质量发展研究》，2023年库尔勒市的GDP达到了1018.51亿元，成为新疆唯一一个GDP突破千亿的县市。库尔勒市之所以能够成为新疆首个“千亿县”，主要得益于其多元化的产业集群经济发展策略。库尔勒市的经济发展以能源和纺织为主要支柱产业。塔里木油田的落户和塔里木盆地丰富的油气资源为能源产业发展提供了坚实支撑，而库尔勒出产的长绒棉则推动了纺织服装产业的发展，形成了完整的产业链。
3.如何融资：由土地财政、土地金融逻辑向产业金融逻辑转变
县级政府预算收入主要来源于一般公共预算收入、政府基金收入和国有资本经营收入。其中，一般公共预算收入增长有限，国有企业收入较少，而土地出让及相关收入在政府性基金收入中占比较大且具有操作空间。2012—2022年，土地出让收入占地方财政总收入比重在30%至40%之间波动，县级财政对土地财政依赖度较高。然而，土地财政收入难以满足城镇化和工业化的基础设施及公共服务支出需求。为此，县级政府通过平台公司，以储备土地及未来土地出让收入为抵押，利用金融工具向金融机构贷款，弥补资金缺口，形成土地金融运行逻辑。土地财政和土地金融成为县域经济的重要支撑。但随着房地产市场下行导致土地出让收入锐减，以及地方政府债务和平台公司融资管控加强，土地财政和土地金融的作用逐渐弱化。继续依赖土地财政不仅难以持续满足工业化和城镇化资金需求，还会使县域经济工作重心偏移。在中央金融工作会议提出疏通资金进入实体经济渠道的新要求下，县域经济融资逻辑需向产业金融逻辑转型。产业金融逻辑要求县域融资更多指向产业发展和市场主体需求，推动政府平台公司从融资主体向市场化产业运营投资主体转变，融资工具从单一银行间接融资向债券、基金、信托、保险和期货等多元金融工具综合运用转变，以此有效控制政府债务水平并满足县域经济发展资金需求。
案例：湖南金融赋能县域，产业倍速生长
以湖南南县为例，稻虾米产业是近年来奔出的一匹“黑马”，虾与米相映成趣，得益于金融的给力支持。从支持稻虾共生产业园建设，到助力特色农产品深加工企业突破融资瓶颈，长沙银行累计为南县投放贷款超80亿元。12个县域产业就有12种金融方案，围绕“米袋子”“菜篮子”“果盘子”“肉铺子”“茶罐子”，长沙银行创新推出一系列具有湖湘农业地域标识的信贷产品，县域产业的倍速效应加速增长。
4.如何实现城乡融合：由单向要素投入逻辑向城乡要素双向流动逻辑转变
县域是城乡融合发展的关键载体，未来十五年是城乡融合的“窗口期”，其核心在于实现县域内城乡融合以及生产要素的双向流动。长期以来，县域内城乡之间存在劳动力、土地、资金等要素的单向流动：劳动力因工资差异从农村流向城市，土地因城乡级差收益推动城市扩张，资金因产业利差和风险考量从农村外流。这种单向流动导致县域人口“空心化”、土地“非农化”和资金“城市化”等问题。近年来，随着脱贫攻坚和乡村振兴政策的实施，国家财政大量投入乡村，乡村产业和生态水平显著提升，社会资金、返乡人口和结余土地指标开始反向流动。然而，在财政收入趋紧的背景下，政府资金投入无法无限增长，必须通过有限资金撬动更多要素投入乡村，同时培育乡村内生发展动能。县域经济作为城乡经济的统一体，要实现生产要素的双向自由流动和优化配置，需统筹新型城镇化、新型工业化和乡村全面振兴任务，构建人、地、钱及生态资源等要素的内生发展机制、循环流动机制和利益分享机制，从而从要素融合角度为城乡融合发展提供坚实支撑。
案例：都江堰打造农村产权交易新平台，农村资产“活起来”
都江堰灌区在2024年实现了水权交易量的显著增长。到2024年底，全灌区交易量累计达到1475万立方米，较2023年净增长10倍以上。2023年11月，都江堰灌区完成了首单120.5万立方米的水权交易，标志着灌区水权交易的“破冰”。都江堰灌区水权交易蓬勃发展，不仅是对传统水利智慧的现代传承，更是践行新质生产力、探索灌区水资源市场化配置方式的革命性创新。
5.如何特色发展：由全面发展逻辑向重点突破和特色发展逻辑转变
县域经济因地理区位、资源禀赋和发展基础等因素，在政策引导上强调因地制宜和特色发展。然而，中西部多数县域发展基础薄弱，城镇化、工业化、信息化和农业现代化水平均有较大提升空间。同时，县级党委、政府换届及阶段性政策热点，导致各地在不同时期选择具有优势的政策重心，使得县域经济长期呈现全面发展思路，存在产业同质化和思路同质化问题。县域经济高质量发展需充分发挥本地资源禀赋，走基于“比较优势”的特色发展道路，同时利用新赛道实现“无中生有”的弯道超车，塑造多元特色的发展路径和增长模式。从实践趋势看，县域经济发展已呈现分类转型态势：身处都市圈的县域，以融入都市圈、实现城乡融合为主；文旅资源丰富的县域，聚焦农商文旅体融合发展；农业资源丰富的县域，围绕农业产业链延伸拓展；生态资源密集的县域，注重生态资源保护与价值转化；工业集群发展的县域，培育战略性新兴产业和未来产业，形成新制造优势。总之，探索特色发展的多元路径是县域经济高质量发展的关键。
案例：河南新乡：打造特色县域经济 发展过滤产业
近年来，河南省大力发展县域经济，推动各县打造特色产业。新乡县发挥自身振动产业优势，基于新乡市过滤产业基础，推动县内过滤产业经济发展，建设过滤创业园，鼓励发展过滤行业上下游企业。目前，新乡县的过滤企业产品涵盖油品、气体、水基净化等多类型，广泛应用于能源、航空航天、生物医疗、污水处理等领域。目前，新乡县有过滤企业13家，其中规上企业2家，部分企业获省级专精特新企业、高新技术企业称号。2024年，该县过滤产业规上企业实现营业收入约1.7亿元。
五、县域经济高质量发展的政策重心
（一）以新质生产力为牵引推进县域产业优化升级
1.因地制宜延长县域产业链，强化“链主”企业引领带动作用
各县需明确自身资源禀赋，精准定位核心产业领域，引导培育主导产业，创建集生产、加工、销售于一体，涵盖贸易、工业与农业的产业园区，推动一二三产业融合发展。经济基础较好的县域应利用人工智能、大数据等先进技术，推进关键产业链智能化、绿色化升级。同时，培育“专精特新”企业，通过专业化突破市场壁垒、精细化管理提升效率、特色化产品增强竞争力、创新技术驱动发展，为产业链注入新活力，促进地方经济结构优化升级，提高产业链附加值和市场影响力。
2.科技赋能提升县域创新链，推动创新链构建和协同发展
聚焦县域产业集群的关键科技需求，增强应用导向研究，攻克制约重点产业发展的核心技术。提升企业在创新中的核心作用，推行科技型中小企业扶持计划和高新技术企业升级策略，通过创业孵化、吸引投资、企业改造升级等路径，形成“创新雁阵”格局。强化产学研协同合作网络，鼓励企业与高校、科研机构建立长期合作关系，开展联合攻关、资源共享、科技成果转化及人才交流。推动创新平台共建共享，优化产业园区布局，探索“科创飞地”模式，聚集优质创新资源。
3.多措并举打通县域供应链，强化产业服务体系建设
科学规划物流园区，提升其服务产业集群的功能，增强园区集聚力和运营效率，促进产业链协同发展。利用数智技术构建供应链创新应用体系，依托核心企业，开展数字与智能技术融合、供应链金融科技算法、物流仓储数字化技术及品牌质量监控追溯管理标准制定。加快构建农产品物流服务网络，建立精准产销对接机制，提高冷链运输效率和服务质量，推动县域供应链现代化。
（二）以要素双向自由流动为驱动实现县域城乡融合发展
1.建立户籍同公共福利剥离的管理模式，畅通城乡人口自由迁徙通道
突破传统户籍与福利绑定模式，推进城乡人口管理制度改革，实现“人—业—居”深度融合。构建基于平等公民权利的流动人口服务体系，逐步消除户籍附带的公共服务差异，确保基本公共服务按实际居住人口合理分配。建立农业转移人口市民化权益保障体系，明确农村土地在社会保障、生产活动和财产价值方面的功能，探索土地承包权、宅基地资格权及集体收入分配权的新保障方式。创新乡村居民身份权实现机制，创建长效激励机制，鼓励人才扎根乡村，有条件地开放集体经济组织成员资格。
2.以全域土地综合整治为抓手，突破资源要素跨区域城乡流动困境
加强自然资源管理部门与农业部门的沟通协作，推进乡村土地资源整合，实现连片化、规模化发展，按功能划分区域。模糊农村集体建设用地经营用途、公共用途与闲置宅基地之间的界限，畅通建设用地转换渠道。扩大农村宅基地使用权退出改革试点范围，完善收储利用体系与风险防控措施，激励村级集体经济有效利用回收的闲置建设用地，促进新兴产业和新业态发展。以农村产权交易所为基础，加强区域农村产权交易平台顶层设计，完善法律授权，拓展生态、数字资源交易功能，优化运行机制，构建风险防控机制。
3.完善城乡融合发展资金统筹管理机制，强化乡村发展资金保障
支持农村商业银行等金融机构积极参与城乡建设，创新信贷产品和服务模式，确保产业发展资金供应充足。完善乡村产业贷款风险补偿金制度，搭建农村金融综合服务平台。在具备条件的地区设立农业信用担保机构，提高农村金融系统稳定性。深化“放管服”改革，简化行政审批流程，优化营商环境，引导非农资本进入乡村，推动产业升级与结构调整，为城乡融合发展提供资金与技术支撑。
（三）以人的城镇化为抓手推进县域新型基础设施投资建设
1.补齐市政基础设施短板与服务功能，提升县城综合承载能力
提升县城与周边大中城市的互联互通水平，推动大城市轨道交通向县城适度延伸，完善市政交通设施，优化公共充换电设施布局，加快充电桩建设，满足电动汽车充电需求。全面推进老化燃气管道、老旧供水管网、老化供热管道和电网的更新改造，提高县城集中供暖比例。加快老旧小区改造，改善居民居住条件，推动具备规模的县级医院向三级医院标准提升，扩容增位县城义务教育学校，改善普通高中办学条件，提升公办养老机构服务能力，完善公建民营管理机制，确保提供高质量的基本养老和长期照护服务。
2.构建“引、育、留”全链条服务体系，培育青年发展友好型县城
实施高校毕业生就业促进计划、基层成长计划及见习实习项目，构建城乡一体化、智能化的公共就业服务体系，通过“一网通办”平台实现青年就业服务的便捷办理。加大住房保障力度，推行人才安居工程，提供高校毕业生住房补贴和一次性安家费，减轻青年购房负担。整合县城商圈资源，升级青春商业模式，推动青年消费服务多样化，发展首店经济、免税经济和夜间经济，丰富青年消费体验。
3.创新县域新型基础设施应用场景，点燃县域经济发展新引擎
聚焦县域主导产业，构建创新型“新基建”应用场景，促进新兴产业、新兴业态与新型经济模式协同发展，激发经济增长活力。以县域产业生态数字化运营平台为抓手，汇聚创新资源，形成数字化产业生态系统。加快“新基建”应用落地，探索适应新时代的产业发展服务新模式，将数字解决方案与特色产业结合，推进县域行业信息化、数字化、智能化转型，实现传统产业与现代信息技术的深度融合。
（四）以产业金融为要点创新县域投融资模式
1.推动县级政府投融资平台资源整合，提高县域资金使用效率
根据平台公司发展状况，对规模小、实力弱、潜力有限的平台进行整合，鼓励优质平台通过兼并重组优化资源配置，为资本市场融资奠定基础。依据本地发展需求，通过行政手段将部分优质营利性国有资产划转至投融资平台，并赋予特许经营权，增强其盈利与可持续融资能力。同时，将公益性资产回归公益属性，由政府补贴运营并退出资本市场。设立中小企业风险投资基金，打造融资平台，加强银行与中小企业信息沟通，汇集社会闲散资金，支持战略性新兴产业和高新技术产业发展。
2.创新县域内实体经济投融资模式，增强重点企业项目支持力度
建立科学的投融资决策与评估体系，确保本地发展模式与投融资要素紧密结合，形成协同效应。支持精准投资决策与有效项目管理，建立“企业融资需求清单”，对有融资需求的企业进行精准对接，提供定制化服务方案。采用“一企一策”策略，协调银行信贷产品与企业经营状况，为企业创造有利条件。对于经营性城市建设项目，鼓励通过产权或特许经营权转让回收成本。积极探索快速响应+工程采购联动模式（F+EPC）、不动产投资信托基金（REITs）、生态环境导向开发模式（EOD）等多种创新融资模式，提高城市建设项目的资金筹集效率与实施效果。
3.探索县域内国资创投容错机制，引导社会资本参与经济活动
加强创业引导基金的设立与发展，通过政府资金杠杆作用，吸引更多社会资本、民间资本和境外资本参与，增强对新兴产业和创业企业的支持。为支持科技创新，需制定配套措施，如延长基金存续期、实施差异化考核标准与灵活退出机制，明确不以国有资本保值增值为主要考核指标。对于国有天使投资基金和创业投资基金，应根据不同阶段设置差异化投资期和退出期考核指标，全面评估基金运营效果。财政资金支持的专业孵化载体应重点考核其创业服务和孵化能力，避免以经营利润为主要考核标准，从而促进创新和创业生态发展。
（五）以数字治理为关键提升县域高水平治理能力
1.搭建县域数字化治理平台，提升基层社会治理效能
面优化县域内城乡政务服务流程，整合现有在线服务平台，简化服务步骤和审批程序，实现数字信息资源的普遍共享，提升公共服务效率。推动信息化与新型城镇化深度融合，促进数据在不同层级、地域、部门及业务间的无缝对接与共享，实现“一件事一次办”的便捷化服务体验。建立“微治理”社会矛盾调处模式，借助大数据分析与人工智能技术协助社区完成冲突调解、利益平衡和法律咨询等服务，跟踪政策执行情况，提升决策透明度和民众参与度。在自然灾害频发区域，建立数字化实时监控与智能预警快速反应机制，提高突发事件响应效率，降低潜在威胁。
2.构建县域数字化网格体系，提升基层治理精细化水平
运用数字技术构建一体化网格，推动县域全域网格化管理，制定并严格执行基层网格化服务管理实施方案。完善网格化管理运行机制，借助数字化工具实现全程覆盖，综合运用督办、调度等手段，高效解决基层问题。强化社区网格员队伍建设，鼓励全民参与网格化工作，结合“网格+党建”“网格+服务”“网格+巡查”等模式，确保社区服务直达居民，打通联系和服务群众的“最后一公里”。出台数字化网格化管理和考核办法，形成从发现、上报、处理、反馈到评估和问责的完整闭环链条。
3.完善县域内数字化统筹体制机制，推动部门之间协调联动
组织专业团队开发和完善数字化信息平台，聚焦基层治理痛点难点问题，建立跨部门协同机制和权责清晰的信息共享机制，推动数据共享与资源整合。依托大数据技术和网格化管理模式，构建纵向贯通县、乡、村三级，横向连接相关部门的智慧化治理模式。加强与辖区各方力量合作，及时解决群众急难愁盼问题。整合基础数据和信息系统功能，推进线上线下资源和服务互联互通。建立责任清单制度，明确县、乡、村三级信息平台管理人员及其职责，确保信息平台的日常维护、信息更新及协同处置工作有效开展，为基层治理提供有力支持。
作者简介：贾晋，西南财经大学中国西部经济研究院副院长、研究员，博士生导师；高远卓，西南财经大学经济学院讲师。中国乡村发现网转自:《社会科学研究》2025年第03期
(扫一扫，更多精彩内容！)
