党的二十大报告指出，“完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。”作为国家治理的基本单元，县域居于工业与农业、城市与乡村、国家与社会的关键节点，成为推进基层治理有效的重要载体与实践场域。我国城乡关系大致经历了从城乡分治、城乡互动、城乡统筹到城乡融合的演进过程，新时代城乡融合发展与县域城镇化的时代背景为县域内打破城乡二元壁垒、真正实现基层治理有效提供了条件。因此，以县域为基本单元，在城乡互动背景下探讨基层治理的实践脉络与发展路向，具有重要的现实意义和理论价值。
一、融合型治理：一个分析框架
作为城乡融合发展的重要抓手，县域城镇化是工业化、市场化和信息化的综合体，促进了一定区域内资金、人口、信息等要素的快速流动，能够为基层治理带来显著的资本和人才聚集效应，为破解新形势下基层治理难题、推进治理有效提供了新的思路。
其一，基于供需关系的基层治理。治理是在一定社会范畴内进行的，社会并不只由个人所组成，它还体现着个人在其中发现自己的各种联结和关系的总和，以维护社会秩序为基础的社会治理实际上是处理社会关系的过程。社会治理协调不同主体间的社会关系，提升治理主体、治理过程、治理资源等要素的公共性，促进社会关系向治理关系转化。就此而言，基层治理是以治理关系的联结为基础和核心的，构建公共性治理关系是推进基层治理有效的基本问题。根据罗西瑙等学者的观点，治理是指在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。基层治理的根本问题是社会需求与社会供给的关系问题，基层治理有效的实现依赖于供需关系的平衡。
其二，基于要素整合的县域城镇化。县域城镇化注重内涵式发展，致力于推动城乡一体化发展，在中国式现代化的价值导向下，县域城镇化朝着高质量发展的目标迈进。高质量的县域建设强调县域发展的集约化，具体表现为县域范围内城乡经济、政治、文化、社会、生态等资源要素的合理转移和高效集聚。现阶段，城乡二元结构依旧存在，阻碍着城乡资源要素平等交换和双向流动，影响新型城乡关系的构建，而社会资源是促进农村社会现代转型和城乡社区协调发展的重要因素，因此，推动城乡要素流动与整合成为中国式现代化背景下县域城镇化的重点内容。可以说，县域城镇化以城乡要素整合为基础，并呈现出公平性、自主性、整合性特征。
其三，融合型治理有效链接县域城镇化与基层治理。县域城镇化与基层治理在治理场域、治理过程、治理目标上具有内在耦合性，成为有效链接县域城镇化与基层治理的基本前提，为融合型治理生成和运转提供了现实基础。县域城镇化的价值目标与蕴含理念决定了县域城镇化助推基层治理有效，是以治理要素的深度融合为基础的，伴随城镇化进程的加快和过渡型社区的出现，“融合型治理”这一概念被引入基层治理，为应对县域城镇化背景下基层治理结构变迁、个体需求复杂，实现多元共治、成果共享提供了新的思路。
与既有的“融合型治理”概念相比，县域城镇化背景下的融合型治理强调突破城乡二元壁垒，通过城乡之间治理主体、治理方式、治理资源、治理载体等维度的互融互嵌，达到一定范围内居民情感的高度认同，从而实现城乡协同发展和乡村社会现代转型，蕴含着多元、合作、共享等基本理念。本研究构建的“融合型治理”分析框架的创新之处在于：一是运用对象更为广泛以拓展其包容性，将“融合型治理”由单一运用在城中村、城郊村、过渡型社区、村转居等某一治理单元，拓展到覆盖城乡的多类型治理单元；二是分析内容更加丰富以强化其解释力，在关注基层政府、社会、市场等多元主体融合的基础上，引入经济、政治、文化、社会、生态等不同维度，使“融合治理”概念更为立体。
基层治理的核心是满足个体需求，其有效实现依赖供需关系的平衡。从这一角度而言，实现治理资源向治理效能的转化，关键在于链接资源供给与治理需求，即搭建基于要素整合的县域城镇化与基于供需关系的基层治理之间良性互动的渠道，推动县域范围内治理资源供需平衡。融合型治理结合县域城镇化战略的价值目标与发展特征，从供需关系视角出发，聚焦治理单元内资源供给与治理需求的有效链接，关注治理资源向治理效能转化的内在逻辑，以治理资源的融合推动治理单元转型、促进治理要素融合、实现治理效能转化，构建“资源整合-供需平衡-治理有效”的分析进路，为县域城镇化助推基层治理有效提供了具体路径。
二、供需关系：一个运行逻辑
四川省邛崃市的实践探索深刻诠释了县域城镇化助推基层治理有效的必要性与可行性，作为链接资源供给与治理需求的中介，融合型治理蕴含着通过统筹要素整合、划分治理单元、选择多元路径最终满足治理需求的供需逻辑，贯穿了“供需对接-供需适配-供需调节-供需平衡”的整个过程，为城乡资源要素转化为基层治理效能提供了参照路径。
一是供需对接，以要素融合统筹治理资源。县域城镇化背景下实现资源要素整合主要包括两种途径：一种是行政手段，即依托区域化大党建、党建联合体等方式，有组织、有计划地统筹某一地区或行业内的党员干部，通过基层党建引领区域内多元主体参与基层治理；另一种是市场手段，主要依靠市场主体的趋利导向，采取资本下乡、项目下乡、人才返乡创业等方式推动城市资源向乡村转移，实现县域内资源要素的整合重组。基于城乡一体的要素整合为统筹基层治理资源、明确资源供给范畴、实现供给需求对接提供了可能。
二是供需适配，以单元融合明确治理需求。当前县域城镇化背景下的基层治理单元大致概括为自然村落、老旧院落、集镇部落和城市聚落４种类型，不同类型治理单元的治理需求分别侧重于要素统筹基础上实现村民自治、民主协商、互利共赢、共建共享等内容，并最终指向构建组织健全、生态宜居、产业兴旺、乡风文明、治理有效的基层治理格局。基层治理单元的划分与融合具有多重意义：第一，以县域城镇化进程为依据的治理单元一定程度上缩短了县乡村的治理距离，促进了县乡村功能的衔接互补，有助于推动资源要素向基层下沉；第二，将基层治理的概念具体化，能够进一步明确基层治理需求；第三，推动资源要素与治理需求在单元范围内聚集与适配，实现资源利用最大化。
三是供需调节，以路径融合协调多方利益。需求状况的不同决定了利益协调的侧重点与治理路径的差异化，优先满足基层最为迫切的治理需求，实现了资源要素总量一定和治理水平受限情况下的供需调节。融合型治理强调治理路径的互利互促，从而实现基层治理单元的全方位、多维度发展。对标经济、政治、文化、社会、生态等县域城镇化的目标要求，以基层治理单元的迫切需求为切入点，通过党建引领、生态协同、文化融合、产业互促、服务联动等方式促进多方利益协调，在满足个体底层治理需求的同时，为更高层次治理需求的满足提供了实现路径。
四是供需平衡，以效能融合保障治理有效。构建自治、法治与德治相结合的治理体系是适应现代基层社会发展、实现社会治理有效的必然要求。由于自治、法治、德治的功能不同，三者之间两两组合或者三者组合能够提高善治的水平和质量。融合型治理以治理效能融合为目标，通过治理路径的融合互嵌实现场域范围内的供需平衡，以此推动基层自治、法治、德治的均衡发展，弥补单一型治理的不足，发挥治理效能的组合效应。基于供需平衡的基层治理有效主要体现在：一是推动城乡一体化发展；二是探索多样化治理路径；三是实现均衡型善治模式。
三、结论与讨论
基层社会治理是县域内多要素、多维度的治理过程，实现基层治理有效需要统筹城乡范围内的多元主体、多种资源、多维价值、多类单元，实现各类要素的和谐协同，形成治理合力。本研究以四川省邛崃市基层治理实践为研究对象，深入分析了县域城镇化助推基层治理有效的路径与逻辑，进而得出以下结论：第一，基层治理现代化是国家治理现代化的重要体现，是国家意志向基层延伸的实践表达。县域城镇化与基层治理在场域、过程和目标上具有耦合性，基于要素整合的县域城镇化建设能够为基层治理聚集经济、政治、文化、社会、生态等各类资源要素，为县域城镇化助推基层治理有效提供了可能。第二，基层治理实际上是满足基层治理需求的过程。县域城镇化助推基层治理发挥作用的关键在于实现资源供给与治理需求有效对接，达到一定治理场域内的供需平衡，将既有资源效能发挥最大化，以实现治理资源向治理效能的转化。第三，县域城镇化情景下的基层社会形成了自然村落、老旧院落、集镇部落和城市聚落等不同治理单元，治理单元的异质性决定了治理需求的差异性，实现基层治理有效需要分类考察、辨识、满足不同单元的治理需求。第四，融合型治理以合作、共享为基本理念，不断突破城乡二元结构壁垒，通过治理要素、治理单元、治理路径和治理效能的融合发展，初步实现了基层均衡型善治，为县域范围内撬动城乡发展资源、推进城乡融合提供了新路径。
尽管融合型治理模式初步实现了治理资源向治理效能的转化，为县域城镇化助推基层治理有效提供了现实路径，但无论是县域城镇化还是基层社会治理，依旧处于起步阶段，与城乡融合发展和基层治理有效的目标存在一定的差距或张力，以县域城镇化助推基层治理还需要在实践、政策与学理等层面进一步拓展和深化：一是进一步细化县域城镇化影响下基层单元的类型，尤其是处于城镇化过渡形态或脱贫攻坚过渡期的村庄或单元，需要依据区位条件、历史演进、发展定位等因素，厘清单元的类型特征和治理需求。二是进一步挖掘县域城镇化背景下的治理资源要素，基于更大范围内调动、统筹、分类资源要素，规范场域内的配置性资源与权威性资源。三是进一步拓展县域城镇化与基层治理的链接方式，除基于供需视角链接资源要素与治理需求的融合型治理，从关系视角、权责视角、结构视角等多维度寻求县域城镇化与基层治理的契合与互促。
作者系中国农村发展学会乡村治理专委会委员、中国地质大学（武汉）马克思主义学院副院长、教授；来源:《中国乡村发现》2024年4期
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