高效、优质的乡镇公共服务是基层服务型政府的核心体现，也是2020年能够实现农村全面小康社会的基础条件，具有重要的理论和实践意义。当前学术界对农村公共服务宏观层面的研究十分丰富，但微观视角的乡镇公共服务研究却比较欠缺，尤其是对乡镇一级政府公共服务供给能力、供给机制、供给绩效的分析上存在空白点，对深层的供给逻辑揭示不足。鉴于此，本文立足于乡镇公共服务供给实践，探讨其存在的突出问题，并力图从供给侧改革的视角提出相关建议。
乡镇公共服务供给的内容及特征
乡镇公共服务是一个综合概念，可以从广义和狭义两方面理解。从广义上看，乡镇公共服务包括向乡村提供的行政管理类服务和社会公益类服务两部分。行政管理类服务主要指乡镇便民服务大厅提供的计生、劳动、保障、财政、村建、安检等审批或核准服务，社会公益类服务主要包括了为农民生产、生活提供的服务，供给的主体是作为乡镇事业单位的相关站所，内容主要包括了基础设施建设、农技推广服务（农技、农机、畜牧、水产）、乡村水利、乡村公共文化、司法服务、公共环境等。从狭义上看，乡镇公共服务只包括与乡村民生相关的社会公益类服务部分。本文分析的是狭义的乡镇公共服务，突出的是公共服务的民生导向。乡镇公共服务与“三农”（农村、农民、农业）的生产、生活需求紧密相关，体现的是国家和基层政府的社会公益性，具有中介性、项目化、个性化、差异性等方面的特征。
中介性指的是乡镇处于国家政权与乡土社会的“结点”位置，是“资源下乡”的中转站，国家相当一部分公共服务资源必须通过或借助乡镇的力量并转化为乡镇公共服务来“落地”，例如国家有关农技推广、乡村水利、乡村公共文化的项目资源、规划设置、技术信息等必须转化为乡镇站所的服务内容向农民传递。也正是这种中介性特征，乡镇公共服务部门充当了市县“条条”公共服务机构的神经末梢，担负起“最后一公里”的重任。
项目化指的是乡镇公共服务实施大多按照项目的方式进行，公共服务的日常内容主要围绕项目尤其是上级项目的申报和落实开展，服务的内容与项目的执行紧密结合。一般来说乡镇公共服务部门由于力量弱、管辖区域有限，很难独立担当规模较大的公共服务项目，往往是市县两级承担的公共服务项目分解落实到乡镇区域内，乡镇公共服务部门参与实施。
个性化指的是乡镇一级面对的是乡土社会，乡镇公共服务的范围限于乡镇和村庄，公共服务需要结合辖区内的地域特征和村民具体需求开展，需要基层服务人员在具体情境中与村两委、村民交流互动过程中进行服务供给，难以实现完全标准化和统一化。例如乡村公共文化建设过程中，农家书屋、文体器械项目从一定程度上可以进行标准化供给，但村庄文化娱乐活动的组织发动、乡村非物质文化遗产的保护和传承等却无法进行标准化，必须结合村庄的实际特点进行服务供给。从这一点上来看，乡镇公共服务具有个性化特征。
差异性主要包括需求差异和区域差异两方面。需求差异指的是乡镇公共服务供给面临的复杂因素较多，供给的过程中必须跟乡村的社会结构、地方性知识相契合，必须考虑到乡土性知识、村庄权力关系、家族结构甚至是各种村庄“隐秘”，只有深谙本区域乡村内部治理规则和治理关系，才能更好地实现公共服务的落实。区域差异指的是不同地区的经济社会发展特点和程度不同，会面临不同的公共服务需求，相应地也会有不同的供给特点。例如在林区的乡镇会专设林业方面的服务部门，而在发达地区的一些用于服务外来务工人员的公共服务就必须受到重视。
综合观之，乡镇公共服务供给具有多方面的行为特征，这与乡镇处于国家、乡土社会之间的行政体制位置密切相关，也与乡村社会的现实需求紧密相连，对乡镇公共服务的考察不能简单地从公共服务理论出发进行演绎抽象，而必须考虑到乡村政治、经济、社会的系统整体性。
乡镇公共服务供给中存在的突出问题
乡镇公共服务供给对乡村经济、社会、文化的需求具有“兜底”保障作用，通过搭建“最后一公里”的体制通道，实现对乡村社会的保障和改造。但笔者在实际调查中发现，全国诸多地区尤其是中西部农村地区的乡镇公共服务却往往没有达到预期的“兜底”绩效，甚至一些公共服务项目“不在场”，农民只能求助于私人化、市场化服务，不仅增加了经济成本和负担，也降低了对基层政权的认同感。例如乡村水利的缺位导致了大量私人小水利的泛滥，乡村公共文化的缺失给“黄赌毒”文化的萌生腾出了空间。这些问题促使我们追问，乡镇公共服务的问题到底出在哪里？
一是当前乡镇公共服务供给体制羸弱。乡镇公共服务的供给主体是“七站八所”，当前诸多站所尤其是中西部农业型地区的站所大多处于维持状态，表现在人、财、物严重匮乏：人员更替慢甚至停滞更新，技术人员老龄化严重，新知识和新技术的培训教育跟不上，满足不了当前农业发展多样化的需求，现有的技术人员也主要服务乡镇中心工作；公共服务供给的基层财政难以保障，尤其是体制上以“块块”属地管理的站所为主体，乡镇财政能力本来就比较弱，不可能拨付较多资金用于公共服务，只能处于“有钱养兵、无钱打仗”的状态；公共服务可调配的物质资源也不丰富，一些地区的农技推广没有试验设备、没有完整站所，公共文化服务缺少装备。
二是当前乡镇公共服务供给具有不平衡性。尽管乡镇公共服务供给能力不足、效率不高，但“七站八所”尤其是涉及公益性服务的站所依然按照职责维持供给。但在供给的过程中一个突出的特征是项目依附性，也即乡镇公共服务的开展主要依赖于“做项目”，包括本级争取的项目和参与协助市县的项目，原因在于只有依赖于项目资源才能调动技术人员的积极性，也只有项目才能充分彰显“成绩”。依赖项目的直接后果是技术人员下乡主要集中在项目区，主要精力在于通过标准化的流程做项目。但农村公共服务具有乡土性特点，农民对公共服务的需求很难标准化，很多事务需要走在田间村头、与农民面对面打交道。这就造成了公共服务多项目中显现、少农民面前出现的现象。
三是当前乡镇公共服务供给的农民组织参与不够。由于我国公共服务供给一直存在“自上而下”的体制弊端，处于体制末端的乡镇公共服务也存在类似问题，在供给过程中主要以完成“对上”的任务为主，很难根据农民的具体需求进行及时回应，农民需求的公共服务往往具有强烈的乡土性和地方性，按照“自上而下”的供给往往会造成“一刀切”，农民的个性化诉求表达难以有畅通的渠道，久而久之造成农民对公共服务供给效能感的缺失。如果要充分表达农民的公共服务需求就需要建设相应的组织形式，例如农民的文化协会、农业技术合作组织等。当下乡镇公共服务的供给只注重了物质、技术及资源的供给，没有充分重视农民组织参与载体的培育，从而造成了农民组织参与的缺失。
四是当前乡镇公共服务供给的需求基础发生转型。随着农村社会结构和农业发展的转型，农村结构“空心化”，农业耕作“老人”化，乡镇公共服务面对的是一个“异质”的需求群体和多样化的需求内容。由此往往出现集中供给与分散需求的矛盾：当前乡镇公共服务面对的是个体化的分散农民，羸弱的公共服务体系难以负担对接的高成本。在此情况下，农民对乡镇公共服务满意度不高，转向私人化和市场化的服务。市场化和私人化服务又进一步弱化了乡镇公共服务的重要性。例如在农业技术推广中，乡镇农技站认为小农种植作物面积太小、接受新技术惰性大，更喜欢与耕种土地面积大的农业经营主体打交道，农民则认为求助农技站不如求助于自身经验或市场的技术；又例如在公共文化建设中，文化站供给的文化形式难以满足新生代农民的需求，传播媒介和科技网络的发展更使农民的文化取向私人化发展。
乡镇公共服务供给侧结构性改革应从多方面入手
乡镇公共服务供给中的问题并非体现在某一局部，其产生的根源是多重的。公共服务绩效的全面提升需要进行系统的体制、机制改革。中央当前提出了供给侧结构性改革的战略部署，要求供给要应对需求的变化，体现出适应性和灵活性来满足人民群众的需求。供给侧改革对乡镇公共服务供给的改革具有指导意义和适用性。但乡镇公共服务供给侧的改革并非枝蔓皮毛的修补，更应遵从问题导向进行深层次的系统调整。
一是乡镇本身的体制改革。乡镇公共服务存在的问题很大程度根源于乡镇本身运转的逻辑：“自上而下”的压力型体制及以GDP为核心取向的考核机制使乡镇处于超负荷运转状态，只能调动所有的人财物资源予以应对，对于公共服务这种“常规性”业务工作必然投入较少，乡镇公共服务部门作为事业单位也难以违背乡镇政府的安排；当前乡镇资源严重匮乏，缺乏充足的财政支撑，必然倾向性地投入中心工作，也就难以给予公共服务供给较多的保障；人力资源也限于编制数控制、一线工作辛苦且待遇差、年轻技术人员流失等多方原因而难以一时解决，公共服务供给能力弱化和低效就在所难免。改革乡镇公共服务的供给侧，就必须对乡镇本身的运作机制予以改革，需逐步调整压力型体制和考核机制，通过法治明确乡镇政府及相关服务部门的权责；在此基础上逐步完善乡镇公共财政体系，确保公共服务有相应的财政基础支撑，同时还应在国家支持下专设服务岗位，提高乡镇公共服务能力。
二是充分吸收农民参与。当前乡镇公共服务的重要体制弊端是农民对公共服务诉求表达和考核参与机制的缺失，农民在乡镇公共服务中缺少了真正具有制约性的话语权，尤其是很多服务以“项目”的形式开展，乡镇公共服务部门忙于“做项目”，项目的标准化、程序化、技术化等特点会产生“意外的后果”，即将作为公共服务受众的农民排除在过程之外，项目成为在体制之内的“自我循环”，一方面乡镇公共服务失去了提升供给绩效的压力和动力，另一方面也型塑了农民“冷漠”旁观者的角色。乡镇公共服务改革并非否定“项目制”，而是作为“项目制”的末端环节，乡镇公共服务部门应创新项目实施方式，尤其要注意在项目过程中走“群众路线”，在项目决策、规划、实施、管理、考核中创新多种形式充分吸收农民参与，让农民的诉求、意愿、评判通过村级组织或其他平台真正发出声音、发挥作用。
三是加强农民自身组织建设。当前农村和农业的转型，村集体力量的弱化使农民原子化程度日益加深，村庄凝聚力和组织能力严重弱化。乡镇公共服务面对个体化的农民往往难以发挥最大效能，农民的个性化需求也往往难以得到满足。据此笔者认为，乡镇公共服务供给侧并不能只供给项目资源或服务事项，还应该由公共服务部门出面推动农民的组织化建设，只要组织化载体建设起来，乡镇公共服务便可通过整合项目支持组织化的载体积极发挥协助性作用，农民的组织化程度增强，组织载体可以充分发挥公共服务的桥梁作用，乡镇公共服务可以实现更大的效能。例如部分地区乡镇牵头推动的农民文化协会通过农民自组织文化活动实现了“送文化”与“种文化”的统一，农村公共文化呈现新的发展景象。
四是面向小农生计和小农发展。乡镇公共服务尤其是服务于生产的公共服务所面对的是一个“异质”的乡村社会，这就存在着一个服务导向的问题。尽管原因是多方面的，但当下乡镇公共服务例如农技推广、水利建设等有“嫌贫爱富”的倾向是一个不争的事实，表现在热衷服务各类土地规模广、资金规模大的农场或农业企业，而与人数多、规模小、效益低的农户经济面对面打交道较少。但乡镇公共服务是一个“兜底”的“一线”服务，在小农“弱势”的处境下，更应侧重提供面向小农生计和小农发展的公共服务，只有这样才能一方面保障公共服务的均等化和公平性，更多地保护小农的利益；另一方面以充足、高效、现代的公共服务给传统小农的改造提供动力，我国的小农实现稳健的发展和转化，我国农村的现代化发展才能有稳固的基础。
（作者系南京林业大学人文社会科学学院副教授）
中国乡村发现网转自：中国党政干部论坛
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