从经验的角度来讲，湖南落实2017年中央一号文件即《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，要解决好以下几个问题：
全面把握2017年中央一号文件的重大战略意义和现实指导意义，消除通常心态
2004年以来，年年中央一号文件都是关于农业农村工作，但其内容，大都每年突出一个主要方面。比如，2004年是促进农民增加收入，2005年是提高农业综合生产能力，2006年和2007年是推进新农村建设，2008年是加强农业基础建设，2009年是促进农业稳定发展，2010年是加大统筹城乡发展力度，2011年是加快水利改革发展，2012年是加快推进农业科技创新，2013年是加快发展现代农业，2014年是全面深化农村改革，2015年是加大改革创新力度，2016年是加快农业现代化实现全面小康目标。
2017年中央一号文件的主题是《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，虽然文字比历年简要，但内容包括前言和六个方面、三十三件大事，可谓整个农业农村工作已纵到底、横到边，无所不包。其核心思想集中体现在文件前言的四个自然段，包括对农业农村形势的研判、基本政策体系的设计以及本年度的工作指导思想，整个文件，都不是原有政策体系和运行机制的修修补补，也不是个别项目的增减，而是基于新时期的起点，对中国农业农村的大时段的、全面的、全新的成套政策和运行机制的部署，其亮点突出在三个方面：
第一，首次明确地提出新时期“农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存，矛盾的主要方面在供给侧”。而此前中央关于农业农村工作的数十个年度文件和几次中央全会的决定，则不尽相同。其中，《关于做好1999年农业和农村工作的意见》最早提出：“经过20年的改革和发展,我国农业和农村经济正在发生着新的阶段性变化。主要农产品已由长期短缺变成总量大体平衡、丰年有余。温饱问题解决后,人们对粮食等基本农产品的直接消费趋于下降,对动物性食品、加工性食品的需求逐步增加,对农产品的质量提出了更高的要求,农业的发展不仅受到资源的约束,还越来越受到需求的约束”，并于2000年“大规模开展退耕还林”。除此之外，文件都基本上定调于“农产品供给不足”，“粮食生产出现徘徊，棉花供需缺口较大”，“主要农产品尤其是粮食供求平衡偏紧的状况在短期内不可能完全改变”，“还有几千万人没有解决温饱”，“粮食增产的长效机制并没有建立”，要求切实抓好“米袋子”和“菜篮子”。2017年中央一号文件对农业的主要矛盾和矛盾的主要方面作出新的研判，这不但符合中国改革开放后农业发展的实际，也符合世界现代农业的发展逻辑，其重大意义，值得在理论和实践上更深入地阐发。
第二，在科学研判上述农业形势的基础上，拿出了全新的政策体系。这就是：“推进农业供给侧结构性改革，要在确保国家粮食安全的基础上，紧紧围绕市场需求变化，以增加农民收入、保障有效供给为主要目标，以提高农业供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变”。其中的每一句话都体现出全新的政策部署。
第三，在政府与市场的关系上，进一步明确了政府的地位。政府与市场的关系，历来是经济发展的基本矛盾运动，为人们所特别关注。2017年一号文件要求政府必须直面困难、挑战、阵痛和风险。这既是现代农业发展的经验和趋势，更是中国农业农村发展的迫切需要。从中国农业农村实际的来讲，推动上述全新政策体系的运行，关键在各级党委和政府，而不是原有意义上的千家万户小土地经营者、千家万户开铺坐店的小商小贩以及千家万户城乡农产品消费者。但政府又不能回到历史上“统购统销”的计划经济上去，而是要通过培育新的经营主体来实现农业发展。如此，所谓“供给侧改革”，实质就是政府改革，政府改革就是政府要在政策制定、工作部署、财力投放、干部配备等各个方面承担起主体责任。所谓“结构性改革”，也不只是农业品种、区域布局等单方面的改革，而是一个全方位的改革，包括主体结构、组织结构、所有制结构、资本结构、产品结构、规模结构、地区结构等一系列重大改革。所以，把“供给侧”和“结构性”都置于“改革”的旗帜下，表明了二者之间内在逻辑的一致性。
因此，各级地方党委和政府特别是县市区党委和政府，不能抱着“文件年年发、老是学术腔”的无所谓心态而漠然置之，而是要牢固地树立向中央看齐的意识，站在中国和世界农业发展的颠峰，全面领会、认真落实，务求成功。
要对“湖广熟，天下足”的古谚有一份新的清醒，变湖南农产品超级品牌的压力为动力
与多数省区比较，湖南深入推进农业供给侧结构性改革的困难、挑战、阵痛、风险都要多、都要大，各级党委和政府更要具有直面困难、挑战、阵痛、风险的勇气和科学开拓的创新精神。
“湖广熟，天下足”这句源于《古谣谚·湖广谚》的谚语，本意是“言土地广沃，而长江转输便易，非他省比”，全国四大米市之一的“长沙米市”也随之而来。到了近现代，这一古谚有了多种含义。或成为湖南粮食大省地位的一个注脚，或引伸为湖南人的一种骄傲，以至于使人们忘记了明清时期“湖广熟，天下足”是怎样付出了至今让人扼腕叹息的代价。这集中表现为失去了汪洋浩渺的“八百里洞庭”，湖泊被农田建筑所取代。1932年编撰的《湖南地理志》就写到：“湖身渐淤渐狭，田垸更推更广。昔之渺渺洞庭，今以南阡北陌，一望皆田”，虽曾被元朝认为围湖造田是“射小利，害大谋，急近功，遗远虑”，首开退田还湖之举，然而有名无实。到了明清时期，“湖广熟，天下足”的谚语最终取代了宋代的“苏常熟，天下足”的历史。于是，一系列的变故发生了：湖南每年通过大运河向北京的帝国朝廷贡献四百万石漕米，那怕是一些山丘区，也难逃漕米之苦，直至养不活自已而流民遍布；官僚富豪“侵占湖沼淤地，筑堤围田，广裹千里”，尽取民财。曾国藩的女婿聂缉槼（1853—1911)于1904年仅以三千余缗（1缗＝1000文）的垦照费，在洞庭湖南洲一带领治和收买淤田5万余亩，东西长16华里，南北宽10华里，东滨大通湖，经营所得的收益为恒丰在上海扩建新厂和投资其他产业提供了支持；各地官僚政府乘机增加农税；江浙一带，则仰赖湖广的米粮供应，扩种收益更高的经济作物，大力发展《江村经济》，而贱卖米粮的湖南人有的只是一代又一代的面朝黄土背朝天，“不懂经济”一直成为笼罩在湖南人头上的阴影。
新中国的前30年，湖南人依靠勤苦，所产的粮猪为国家作出过极大的贡献，也让湖南人一度光彩不过。但改革开放以后，湖南的农业越来越让人困惑不解。全面推行农田家庭承包制之初，充足的农村劳动力借助工业化和“杂交水稻之父”袁隆平的世界超级水稻品牌，稻作农业走向了中国传统农业的巅峰、世界的高峰。但也几乎同时,“卖粮难”、“卖猪难”等“卖难”成为悬在湖南农民头上的“达摩克利斯之剑”。1990年代初广东米店用“今日不卖湖南米”的广告语吸引顾客，一车湖南活猪换不回广东的一车水（饮料），使得大量在广东打工的湖南人羞愧难言，湖南的一些传统农业县市区的党政领导外出招商引资介绍县市区情况时，更羞于谈及农业。随之而来的更有湖南农村“农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化”，兼业化、老龄化的农民唯一能贡献的是继续生产着高仓满储、销路不畅的稻谷。问题更在于一些县市区为了那一点点双季稻的补贴和“农业大县”的名声，不惜用更多的代价追求着产量的增长。在湖南的三农学界曾流行着这么一个真实的故事：有一个农区的乡政府，为了完成上级下达的双季水稻生产任务，由乡干部带着机械，帮助农民栽种上早稻，但乡干部打道回府以后，农民仍然毁掉已移栽好的早稻，种上一季稻，问其何故如此不尽人情？答曰：到了收割早稻、移栽晚稻的高温季节，我们这些老骨头奈不何啊，还不如种一季稻划算，这是一方面。另一方面，则是省外直至国外的农产品包括各种优质大米、猪肉等，长驱直入，不但进入城镇的餐桌，也进入农村的餐桌，甚或有农户卖出高产低价的自产稻谷，而到超市购买高价大米招待回乡过年过节的亲友，大品牌与低效益让湖南农民一再困惑不解，昔日的“湖广熟，天下足”所“熟”的天下何在，所“足”的天下又何在?
细想起来，湖南农业这种变局的成因，并非简单的一言数语所能及其，它是湖南省省情、人均农田、地形地貌、土壤条件、气候特征、水利条件、历史习惯、经营方式、市场环境、领导决策方式等等一系列非一朝一夕可以改变的因素综合所致。湖南人们不会忘记，当“湖广熟，天下足”的古谚早已不再之时，湖南上下却不惜拿出财力直至“官帽”，全力开发丘岗地，希图再造一个湖南，其超常之举为生态学界所惊诧，更让湖南农村自然生态再次受到严重破坏，至今仍讳莫如深，为其思想惯性所累。此前几年，农业经营方式变革，湖南县乡一级党委和政府不可谓不努力，但拼凑合作社、家庭农场在所难免，走不出屡败屡战的困境。笔者在哈尔滨农村了解到，不少的县，人均黑土地论垧（公顷）计算，一个四五口之家，均包得来的农田上百亩，全家进城务工后，农田补贴和流转收入数万元；而湖南的人均农田，不说论公顷计算，论亩计算的资格都不够，往往只能论分、论厘计算，地制不进步，何来那么多的农田来搞成十、成百、成千亩的家庭农场？
没有危机就没有政策调整，就没有改革。原有意义上的“湖广熟、天下足”已不能再演绎下去了，必须有一个新的起点。这个新的起点就是要把湖南的主要农产品调整为基本满足全省城乡日常需求和进出省总量与价值基本平衡的目标上来。为此，就要处置好杂交稻等“大品牌、低收益”的问题。
农业种子是农产品之母。又由于农业的生产特点是生物生产和经济再生产的有机结合，首先是生物生产，其品种很难象工业和服务业品种那样，日夜不停地生产出来，以内陆淡水鱼为例，不知多少年来，也仅仅只是多了一个工程鲫而已。因此，对于农业品种的研究和应用，似应实行“科研无止境，应用有选择”，对于科研人员在农业种子方面的科研成果，要高度重视，全力支持，及时鉴定，加大奖励，存入国家种子库；而在大面积推广上，则要从实际出发，从配套技术和产业链拓展的能力及其当期效益出发。事实上，湖南的种业早已先知先觉。据新华社长沙2月19日电（记者周勉），针对“消费者吃不到好米，农民卖不出好价”的顽疾，种业强省的湖南种企已提前将目标转向对高品质、好口感的追求上，正在通过做优一粒种子，开启粮食生产向优质高效转变的供给侧改革之路。2015年，在众多育种专家和种子企业的共同努力下，湖南省农委推出了“桃优香占”“G两优1号”等5个优质杂交稻品种。2016年，作为我国种业龙头的隆平高科推出的“隆两优”“晶两优”两个系列共计16个优质品种通过国家审定，其中达到国标二级的6个，国标三级的10个。隆平高科从2011年到2016年已累计投入超过7亿元用于优质稻品种研发。不仅在国内外建立了10个水稻育种站，还在全国设立了189个品种测试点。湖南省还将实施“品种退出机制”。农区县一级的党委和政府，在指导农业发展中，要高度重视这些信息，义无反顾地跟着新种子、新技术，走出农业发展新天地。
要把跟进创新和自我创新结合起来，坚定不移跟着顶层设计走
“顶层设计”的意义，非一言所能及。从农业农村这一点上看，跟着顶层设计走是农业农村发展的特点决定的。首先是现代农业区别于传统农业的一个显著标志。传统农业时代，技术千年不变，劳力是第一生产力，人们自给自足，只要人人有一块农田，就太平盛世了。而商品农业、市场农业、现代农业，远不是传统农业那么简单。从农业在各个产业中的特点看，农业始终处于弱质产业的地位，需更高层的持续扶持。国内农产品市场成为统一的市场，谁能掌控这个统一的市场，当然只有顶层。各种农业生产经营要素，除了农业用地和劳力，其他如资金、科技等都在层级间从上到下呈现，没有顶层的支持，难有成效。从田间到餐桌的各个环节，往往超越行政区划，需要顶层的有效协调。所以，农业农村工作，一定要跟着顶层设计走。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确规定“要建立省级全面负责、县级组织实施的领导体制和工作机制”。其实，这种领导体制和工作机制，并非农村集体产权制度改革的特例，而是“顶层设计”的深刻内涵。
2017年中央一号文件都是创新的成果，文件中开列的33件大事，构成了一个农业农村横到边、纵到底的全景图。小小的“杂粮杂豆”，“晒场、烘干、机具库棚、有机肥料积造”等配套都纳入了高标准农田建设范围。如此，不跟着顶层设计走，还能跟着谁走？从这个意义上讲，跟进就是创新，而且是关键性的创新。农业农村工作跟着顶层设计走，就是要跟着一号文件的核心思想和所开列的33件大事走，也就是跟着资源走，跟着财力走，跟着科技走，跟着市场走，跟着成功的实践走。从政治意义上讲，跟着顶层设计走，也就是维护了中央的权威。
创新的另一层含义就是“自我创新”。“跟进创新”和“自我创新”是创新的两个方面，缺一不可。“自我创新”就是抓住地方有创新空间的项目，全力加以突破，取得经验，为顶层不断完善设计提供可复制的范本。事实上，设计虽然是在顶层组装配套的，但却是以全国各个层次的创新为基础的。顶层设计仍然离不开群众创造、领导总结、群众再创造、领导再总结、不断完善、不断提高的根本工作路线。越是终端的创造越可能是最基本的关键的创造。就湖南农业农村的实践来讲，农业用地制度的深化、县一级项目整合、共享基础设施建设等方面的创新，都具有一通百通的重要意义，应加快推进。
比如，深化农用地管理体制改革。在新中国的历史上，已先后进行过三次农村土地改革，第一次是1950年前后的均分农村土地，第二次是1950年代中期的高级合作社期间实行农村土地公有制，第三次是1980年代初农村土地家庭承包，所用的时间都不长，时间长者几个月，少者几个晚上。为何在农民就业门路宽广、农业占农户收入的比重越来越少的背景下，这第四次农村土地产权改革的处境艰难无比，这很值得思考。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》把农村集体土地分为经营性建设用地、宅基地、农业用地和自然生态用地四大类，按理，农业用地的改革应优先深入，但现实恰恰是这一块的操作办法还没有破题，其中的困境，据说是“成员身份”难以确定。“成员身份”都没能确定，又何来确权到户和产权发证？2017年中央一号文件发出之前，中共中央国务院已专题发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》共十九条，并正在“抓紧修改农村土地承包方面的法律”。湖南似应抓住这个机会，发扬敢为人先的精神，加快试点，取得突破。
湖南三面环山，山丘区面积占93.3%，湖区面积占6.7%，大体是“七山一水二分田”，目前的农田正处于“三少一多”的状况，即人均耕地少，土地集体单位的规模少（每个土地集体单位即原有的生产队的人口和农田亩数都不过百），农田收益少，远距离进城就业人口多，处于农田“承包有权，所得无益”的两难之地。这些，成为湖南农田管理体制深化改革的优先条件，如能抓住机会，真心实意，加快改革，必有成效。农业用地改革的深入，其他方面的改革如规模经营等难题也将迎刃而解。
要把落实2017年中央一号文件与实施《湖南省十三五农业现代化发展规划》结合起来，搞好上下前后项目的梳理、整合与对接，保持改革和发展的连续性
农业农村的发展是一个过程，前一发展阶段是后一发展阶段的基础，后一发展阶段是前一发展阶段的飞跃。《湖南省十三五农业现代化发展规划》是根据《湖南省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《全国农业现代化规划（2016—2020）》制订并经过法定程序审定的，其中大多数规划项目已经上路一年有余。作为担负宏观管理任务的各级党委和政府特别是县一级党委和政府，要结合实际，全面搞好上下前后项目的梳理、整合与对接，突出强项，补齐短板，完善共享基础，争取2017年全省农业农村发展迈出新的步伐。
作者：湖南衡阳县委宣传部退休公务员，三农和县政的研究者
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