生态文明是人类为保护和建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和，是贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程和各方面的系统工程，反映了一个社会的文明进步状态。生态文明建设用现在比较通俗的说法就是资源节约型和环境友好性社会建设。安乡县生态文明示范县建设将为环洞庭湖生态经济圈建设做出自己独特贡献。
一、安乡县生态环境现状
1、水生态环境现状
新中国成立后，安乡人民大兴水利，丰富的水资源，也为安乡人民缔造美好幸福生活提供了得天独厚的有利条件。通过安乡人民几十年的建设发展，全国商品粮、商品棉、商品油、商品鱼生产基地县，湖南的“大寨县”、洞庭湖畔的“鱼米之乡”等美誉纷至沓来。
然而，在工业文明飞速发展的今天，由于人为因素造成的水生态破坏，安乡人民的生产、生活用水已变得极不安全，梦里水乡成为了真正意义上的“梦里”水乡。从1980年制安乡地图和现在的安乡卫星地图进行比较，上世纪80年代以前全县共有大小湖泊53个，垸內哑河39条。而现在通过卫星地图能够清晰可辨的湖泊只有安丰珊珀湖、安障蔡家溪和黄山头明塘湖等3个湖泊，以及虾趴脑哑河、理兴垱哑河等9条哑河。原来许多湖泊、河流被分割成了一块块精养鱼塘，境内水系已是支离破碎，互不通连。人工投肥过量，造成营养丰富的水体正在加速水质恶化。
根据县环保部门最近对全县6个主要监测断面的监测，沙河口和官垱2个省控断面目标水质为Ⅲ类水质，其中化学需氧量和总磷都有不同程度超标；大鲸港、马坡湖、安生、青龙窖等4个市控断面中，大鲸港断面超标；垸内各条哑河、沟渠含磷、氨、氮等指标均超标；常德市水环境监测中心今年5月对安乡县明塘湖、冲凤峪2座水库进行监测，其中前者水质为Ⅳ类标准，属轻度污染，后者水质为劣Ⅴ类标准，属重度污染；县自来水公司化验室对县城自来水取水点水质进行常规项目分析，一般结果为水体混浊、有异味，色度和氯化物超值，ph值偏碱性。这些结果还仅为国标106项检测指标中15项的反映。
2、城乡垃圾处理现状
安乡县城基本情况。安乡县县城深柳镇共有城镇人口14万人，农业人口2万人，城镇建成区面积14平方公里，生活垃圾产生量约150吨每天。安乡县城的垃圾基本上都是在蔡家溪垃圾处理场对垃圾进行填埋处理，乡镇码头的垃圾也是进行填埋处理，农村垃圾都是农民自行处理。在垃圾处理的过程中，还有一个严重问题就是随意焚烧，既造成空气污染，又造成资源浪费。垃圾直接填埋处理存在的问题就是往往一个垃圾填埋场就是一个污染源，蚊蝇孽生，老鼠成灾，臭气漫天，大量垃圾污水由地表渗入地下，对城市环境和地下水源造成严重污染。
3、安乡县空气污染现状
安乡当前整体空气质量比较好，只是在氮肥厂、化工厂附近地区空气质量较差。但是近年来，小轿车数量越来越多，汽车尾气排放将会成为一个空气污染源，将会会对安乡县特别是县城的空气质量造成重大影响，
4、土壤污染和农药残留现状
据近年对安乡县的调查，在农作物病虫害防治过程中，大部分农户不按说明合理科学用药， 药剂选用、使用不当，施药方法不科学。药剂选用、使用不当，导致防治效果差，防治成本增加。药剂选用、使用不当，还造成病虫害的抗性增加远远高于正常增涨速度，导致下次用药量增加，加大了用药成本；造成了农作物农残超标，严重影响了人的生命健康安全。施药方法不科学，农药浪费、污染严重，导致病虫害防治效果差，也增加了用药成本。本县每年有将近700t的农药流失到了土壤、水体、空气中，严重影响人的身体健康，还经常造成农药中毒事故。据安乡县人民医院提供数据，近5年来（2007～2011年）恶性肿瘤病患者每年以200例左右递增，这与农药对环境造成的污染有很大的关系。
5、安乡县资源利用状况
安乡县自来水公司从2007年以来，每年的产销比仅仅40%左右，就是加上消防、市政绿化等公益用水，产销比也不到50%，跑滴漏非常严重。农村的农作物秸秆大多数一烧了之，这样既污染空气，有浪费资源。
二、相关政策制度设计缺陷
1、自来水价格政策设计缺陷
我国自来水价格制定机制存在严重缺陷。我国价格法规定在审核价格成本应该以一定范围的社会成本为依据，但是在制定水价时价格部门一个辖内往往只有一个供水企业，审核价格成本变成了以具体企业的成本为依据。这种根据具体企业的成本制定水价的方法导致供水企业企业拼命浪费。企业为什么要拼命浪费呢？首先，城市供水企业属于不能赚钱的公益性企业，他们如果供水成本下降了，他们供水价格必须下调。其次，供水企业可以通过提价转嫁浪费，自来水定价的成本监审依据的成本就是其自身的成本，他们亏损了，就可以找到价格部门要求涨价。最后，经营者尽管不能通过正常手段发高工资和福利，但是可以在浪费中浑水摸鱼捞好处，他们为了芝麻大私利可以浪费西瓜大公共利益。简单说，供水企业不能通过降低成本赚钱，浪费了可以通过涨价补回来，经营者可以在浪费中浑水摸鱼捞好处，就使得供水企业都拼命浪费。
2、环保收费和罚款制度缺陷
环保收费制度的本质就是把大自然对环境净化功能这个应该全体民众共同享受权利转化成了环保部门的创收工具，往往都成为环保部门工作费用和员工福利。就算环保收费全部用来改善环境，这个制度也是不可取的，一边收费准许排放污染物恶化环境，一边用收费治理环境，国内外的经验已经证明这种环境保护措施成本比让企业达标排放维护优良环境的成本要高得多。罚款返还制度让环保部门搞放水养鱼式执法，与排污企业形成分赃制，导致企业超标排放情况时有发生。因此，环保收费和罚款返还都应该废除。
3、公共水体和湿地保护政策设计缺陷
以前政府把哑河、湖泊、外滩等公共湿地资源承包给经营者时只注重经济利益，在合同忽视了在环保和水利等公共利益对承包者的约束。这样导致原来许多湖泊、河流被分割成了一块块精养鱼塘，安乡县境内水系已是支离破碎，互不通连，人工投肥过量，造成营养丰富的水体正在加速水质恶化。
4、现行项目投资环保审批制度设计缺陷
利用现行项目审批控制环境污染也不可能完全实现。现行审批制度下，环境保护主管部门要对项目是否符合环境影响评价和法律、法规要求，是否符合环境功能区划，拟采取的环保措施能否有效治理环境污染和防止生态破坏等方面进行审批。实际上环境保护方面的审批，只需要对项目建设期和运行期对生态环境影响的程度设定界限，对污染物排放标准进行审批，至于企业具体采用什么措施不在环保部门管理之列。不管你企业采取什么措施，只要其行为破坏了生态环境或者排放物超标，环境保护主管部门就要制止其行为。现实中环保部门往往在项目申报阶段对项目如何防止污染进行审批，收了钱之后对企业生产中污染行为却常常不闻不问。因此建立环境友好型社会不但要事前审批，更要持续不断的事中监督，真正杜绝现企业生产中超标排放事件。
三、建设生态文明示范县的建议
1、创新水务体制重塑生态水乡
⑴建立明晰水资源产权制度。安乡县以大垸水利委员会、修防会、电排站为基础组建多个水资源公司。水资源公司除了负责防汛抗洪、排灌工作外，还负责征收水资源税，水资源保护工作。地下水资源就按照现有管辖区域以行政划拨方式交给大垸委员会经营。外河划分若干区段，每个区段制定相应防洪提防标准和水质标准，再把提防建设费用、水资源和渔业资源经营承包权、外滩经营承包权打包招标确定水资源公司。哑河以条为单位，对每一条哑河、湖泊、水库的边界要明确下来，制定哑河、湖泊、水库容积标准和水质标准，再把哑河、湖泊、水库建设费用和水资源经营承包权、渔业经营承包权打包招标确定水资源公司或其他经营户。以排涝和灌溉的电排站为基础，把相应水系沟渠产权划归电排站。电排站向受益农民或企业征收排涝费，享受沟渠两岸的副产品经营权，承担电排站和沟渠维护的责任，向排污企业征收排污费，负责沟渠水源污染对农民及相关企业造成的损失，灌溉用水由电排站向水资源公司购买，再销售给客户。确定了产权，水资源经营公司就依据市场规律从事经营活动。河道两岸的排污由水资源公司管理，制定排污标准，征收排污费，如果因为水源污染对客户造成损失，要负责赔偿责任。
⑵建立基于市场机制的水资源价格体系。使用地下水、外河水、哑河、湖泊、水库水都实行收费制。雨水、沟渠水免费，但是向沟渠排污水要收费，排污标准和收费标准由水资源公司自行确定。怎么才能通过水资源价格体系体现出水资源水资源有质量的差异，稀缺性的差异呢？
在这里提出一套基于市场机制水资源价格体系。水资源公司都自定价格向客户收费，但是如果水质不能够达到三级水质水源不能向向客户收费，并且三级以下水源如果因为自然流动造成客户损失，还要负赔偿责任。水资源公司之间也可以互为客户，但是如果是水的从上游自然流动（或者排放）到下流造成水资源从一个公司到另一个公司不属于销售关系，但是上游（排放方）造成污染需要向下游赔偿。水资源公司的销售水价的50%就是水资源税，如果水资源公司从其他水资源公司购水的进项水资源税可以抵扣，如果水资源公司经营自来水或者其他经营用水，参考其销售其他自来水公司或其他水经营公司的价格。水资源税全部上缴财政，财政通过二次分配全部平分给所有居民。
⑶改革县城自来水经营管理体制
一是放开自来水经营，打破自来水供应垄断。不管是城市自来水供应，还是农村自来水供应，任何企业和个人只要是与水资源公司达成了协议，就可以取水从事自来水经营。二是改革县城自来水公司管理体制。首先是自来水定价改革，自来水定价就是采用物价指数和电价指数加权确定。其次实行管网分离改革，把管网从自来水厂剥离出来建立自来水管网公司，自来水管网公司要建立分片监控机制，争取把管网漏损率控制在10%以内。
2、创新污染物排放监管制度实现真正减排
⑴改革项目环保审批制度。环境保护方面的审批只对项目建设期和运行期对生态环境影响的程度设定界限，对项目建设和生产过程中污染物排放标准进行审批。那么怎样确定企业污染物排放标准呢？首先通过调查一个环保区对污染物自然降解能力确定该考核区的各种污染物最大容许排放量。接着就对该区域内在现有企业产生污染物产品产量进行统计，再用该种污染物最大容许排放量除以产生该种污染物的产品总产能，就得到现有企业该种污染物排放标准。有了这个标准就对现有企业实际上排放情况进行检查，凡是达不到这个标准企业就要整改，整改无法达标就要关门大吉。对于现有企业扩大生产规模或者新建生产企业时，污染物最大容许排放量除以原有产生该种污染物的产品总产能和新上产能之和，就是新排污标准，新项目达不到标准就不能上马，原有企业达不到这个标准就要整改，整改无法达标就要关门大吉。
⑵改革污染物排放监管机制。首先环保部门职责要明确，对污染物排放企业要实时监控，只要企业存在破坏了生态环境或者排放物超标，环境保护主管部门就要制止其行为。其次要改革环保部门的绩效考核制度，避免出现哪里污染越严重，环保部门日子就越好过的情况。这项改革就是对环保部门经费和员工薪酬实行包干，节约归己，根据但是环保情况给予奖励和惩罚，出现了环保事故，就要追求领导班子行政和刑事责任。
3、推广生态农业生产模式
⑴探索生态农业模式。重点引进立体农业种植技术发展“经济林果——蔬菜——家禽”生态模式；引进推广花卉水果高效种植技术，发展“经济林果——花卉——养殖业”；引进推广生态养殖技术，发展“养殖业——经济林果”生态模式。一个以上专业生产项目的生态庭院，使其家居环境更加优美经济更加富裕。①建设水产生态健康养殖示范基地20万亩；②建设生猪清洁养殖示范场200个；③建设鸡、鸭、鹅等禽类清洁养殖示范场260个；④建设果、蔬生态种植基地15万亩；⑤建设优质生态稻种植示范基地20万亩；⑥实施农业清洁生产70万亩；⑦种植农田防护林和河道防浪林18万亩；⑧建设生态农业观光旅游休闲景点60个；⑨建设沿河大堤风光带50公里；⑩建设农业专业合作社300个。
⑵建立完善土地流转机制。2014年中央一号文件提出：稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在中央一号文件基础上，安乡县应该在各个乡镇建立土地流转登记机构。建立了土地流转登记机构，一方面可以方面农民土地流转，另一方面可以增加地方税收，在土地流转过程中可以参照房产交易契税标准征收土地流转契税。完善土地流转机制是推广生态农业生产和水利设施建设体制完善重要前提。
⑶建立生态农产品认证机构。建立了生态农产品认证制度，生态农产品才能在市场上卖出其物有所值的价格。
⑷建立达乡的省级公路标准的交通运输网。没有发达的交通网，安乡县丰富农产品资源销售困难。没有销售，再好东西也不能转化为财富。
4、创新机制实现垃圾资源化利用
⑴垃圾分类机制。实施和谐共赢的城市垃圾处理的第一个环节就是垃圾分类，垃圾分类是和谐共赢的城市垃圾处理机制得以实施的关键。垃圾分类的关键在于每一个居民的知识和意识。要提高居民的知识和意识，一是加强垃圾分类的宣传，二是后续工作要做好。要真正实现易腐质垃圾进沼气，可回收垃圾回收利用，渣土都卖钱。
如何做好垃圾分类？一是教育居民垃圾分类的方法；编写垃圾分类的小册子发到家庭，在各个中小学开设垃圾处理分类知识课。二是要求居民必须按分类给垃圾装袋，分类要做到滴水不漏。三是对居民违反垃圾分类的规定要有惩罚措施；建立垃圾违章举报中心，乱垃圾处罚办法。四是对于非常出色的居民区还要给予表扬，要经常对表现好的居民区进行表彰。
⑵垃圾运送机制。垃圾运送是垃圾处理的第二个环节，也是新机制中唯一需要政府直接支付处理费用的环节。安乡县每天产生垃圾150吨，一共14万人口，基本上每人每天产生垃圾1公斤。因此我们可以考虑把安乡县分成50个卫生区，卫生区划分采取居住人口和面积相结合的办法进行，三个人为一组负责一个卫生区。每个卫生区补贴5万元，包括运送的费用和人员的工资、医疗、养老保险、住房公积金等，具体怎么发放要依据卫生区考核标准打分发放。这样基本上每个卫生区产生垃圾为3吨，其中易腐质垃圾1.8吨，可回收垃圾0.4吨，渣土垃圾0.8吨。这样垃圾的运送费20元左右，易腐质垃圾可以向沼气企业收取运费10元，渣土可以卖给客户5元，可以回收垃圾按废旧物资卖，最少可以卖200元，运送垃圾反而每天可以净赚200元，一月就可以赚6000元，一年可以赚7.2万元，加上政府补贴的5万元，人均每人可以得到4万元，几乎是安乡县公务员工资的两倍。
⑶沼气运行机制。就是在新机制实施前，要在安乡县城周围建立40个200m³（当然垃圾沼气厂规模大小根据经营者需要建立）的垃圾沼气厂，以后可以每年建4~5个40个200m³的垃圾沼气厂，用于处理易腐质垃圾。
⑷废旧回收处理。一般废旧回收贸易商和加工商都是有利可图的，对于废旧垃圾回收商和加工商都实现免税费政策，但是要有严格的环保标准。
⑸渣土处理机制。其实这几年可能包括往后的20年内，渣土在安乡县城是稀缺资源，渣土运送人员很容易把渣土销售掉。如果考虑到供需信息不对称的问题，政府可以支持建立一个渣土运营公司，但是绝对不是一个垄断企业，只是一个为渣土垃圾运送商提供渣土需求信息和渣土中转的企业，其他个人和法人也都可以建立类似的企业。
⑹垃圾处理的机构改革方案。①撤销安乡县环境卫生管理所，在安乡县城市管理行政执法局内建立环境卫生监督检查股，定员5人，设置监督电话，设置城市环境卫生巡查队，配1台市容监察车，负责考核各个卫生区的卫生状况。②建立50个卫生区垃圾运送组，一个组3人，负责责任卫生区的垃圾运送和公共区的垃圾清扫。③现有公厕37座承包给个人，一个人负责一个公厕经营。④垃圾中转站22个全部拍卖，收到钱约220万元，收到钱政府可以用于补贴建立44个200m³的沼气池。⑤把运输垃圾车辆7台，垃圾场推土机1台组合起来建立一个渣土经营公司，可以安排10个人就业，政府免费送他们两亩地作为渣土中转场。⑥把63个垃圾板捅卖掉，建立63个分类垃圾桶，与560个果皮箱巷道容器构成临街行人果皮收集系统。洒水车1台，⑦停止垃圾场的建设，平均每年节约的100万元左右的资金，用于垃圾沼气池建设的补贴资金和临街分类垃圾箱建设资金。
作者单位：安乡县发展和改革局
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