关于村庄治理，我们往往强调符合农村居民利益的规则会带来令人满意的效果，但却易忽视农村居民更需要易于被理解和接受的规则内容。在此便涉及一个问题，规则传播的途径或方式也同样重要，它直接影响到农村居民对规则的理解和接受程度。为此，笔者参与调研了浙江省宁海县“村级权力清单”制度的运行。在实施“权力清单”三个多月以后，宁海县有关村干部的信访件减少了84%。不过，让人有些诧异的是，宁海县的“村级权力清单36条”，并非笔者所构想的一系列文件规范，而是一些被“画”成漫画的工作程序图，被涂在村庄街头巷尾的墙上。为什么这些关于村级工作如何开展的漫画能够在一定程度上规范小微权力的运行？其中的内在机制是什么？
规则普及促成有力监督
宁海县位于东南沿海发达地区，正进入城镇化快速推进的攻坚阶段，村庄改造过程中涉及巨大利益。此时，治理规则变得尤为重要。规则的模糊之处隐藏的主观裁量空间也正是权力腐败的发生地。征地拆迁时的赔偿标准、房屋面积尤其是违章建筑面积的认定、户籍认定、宅基地再分配机制等问题是城镇化进程中存在的重大利益分配问题，必须由清晰的、标准化的规则来治理。如此，才能够避免村庄社会矛盾在政策条文、地方规范及村落文化传统所内含的多重规则的冲突中滋生，并避免村内矛盾溢出村庄之外乃至危害社会稳定。因此，让规则明确、清晰并得到公开、公正的执行，就成为监督小微权力运行的关键。
然而，在涉及村庄内部利益分配时，地方政府并不能代替村民来制定规则。此时，让村民自己制定规则的“规则”就变得十分重要。权力清单制度中重点推广“五议工作法”，其核心特征在于：村干部在议事过程中只是召集人、组织者，职责在于让会议运行起来，让村民代表的观点进行交锋，并让交锋过程有序进行，直至通过投票定出方案，而不是左右他人的观点甚至替别人拿主意。这使得村干部成为群众的服务者，而不是权力的拥有者。
权力清单制度的要义并不在于限制性，而在于操作性和具体性。对基层事务的多元规则进行归并简化，并使用所有村民都能看懂的方式将工作程序画出来，为产生积极效果奠定基础。程序的实质，是基层政治运作的规则；规则要起作用，必须要让所有参与者知晓并接受。在一些地方，基层政府并不希望村民对法律规则、政策文件熟稔，尤其考虑到一些具备一定文化水平的农民在掌握部分规则后，易成为基层干部眼中延缓工作进度、阻挠工作进程的“刺头”。但在宁海，当地却不遗余力地自上而下对“权力清单”进行推广，不仅对基层干部进行重点培训，而且花大力气在村民中进行宣传。县、乡纪委依托包片、包村的网格化管理体系建立起及时掌握村庄动态的信息网络，实现对“微型权力清单”的实施情况进行监督，坚决预防村组干部因“图省事”、“图方便”而绕开工作程序的行为。
村民参与是重要保障
权力运行规则在村庄社会被清晰解释、普及并得到强有力监督，是“村级权力清单36条”能够推行并落实的重要背景。然而，这仍然是它能够切实发挥作用的必要而非充分条件。在现实场景中，将村级权力清单变为现实的是村内的行动主体。在城镇化进程中，村内各种利益群体、家族、派系都被动员起来积极参与村庄政治；他们对权力运行的每一个细节都非常在意。此时，村干部如果仍以传统的权力行使者自居，自行决定重大事务而不经过必要的程序，就必须承担巨大的责任。利益分配中的矛盾冲突、工程招投标时的利益受损、项目实施过程中出现的问题和差错，都会被村民归咎于村干部，并通过纪委热线和信访渠道进行举报。此种情形使得村干部要瞻前顾后，回应他人的议论、猜疑乃至举报，“无论怎样做都会招来是非”，“总被别人怀疑得了好处”，即使是为村庄整体考虑，也会被认为对某些群体有所偏袒。
正是因为农民积极参与村庄政治中的利益角逐，才使得“权力清单”真正成为实践中活生生的制度规则；反过来，由于“权力清单”对各种制度文本的归并简明和程序化、具体化，才使得权力清单成为村庄政治中活跃的精英争相学习和使用的“武器”。同时，它也成为村干部摆脱猜忌、加速工作进程的“法宝”。正是在这一点上，规则本身具有了公共性。由于“权力清单”的有力实施，利益的密集反而激活了村民自治和村级民主。
总而言之，在乡村利益复杂化背景下，倚重道德品行与个人能力的“乡贤治村”、“能人治村”、“富人治村”并不足以保障乡村治理的公平正义。因此，“找回群众”、“依法治村”，应是地方治理改革与乡村治理现代化的努力方向。
本文系2013年度教育部人文社会科学青年基金项目“城镇化进程中的富人治村现象研究”（13YJC840046）阶段性成果
作者单位：浙江师范大学法政学院
中国乡村发现网转自:中国社会科学报
(扫一扫，更多精彩内容！)
