——基于华北里村的考察
摘要：村庄规则之治是国家政权建设的要求, 对基层治理具有重大意义。基于华北里村的考察表明:里村以村庄社会结构为基础, 通过化私为公机制建立了村庄公共性, 并且通过利益连带机制形成了维持村庄公共性的硬约束, 使得村规民约成为硬规范, 最终实现了村庄规则之治。村庄规则之治的关键在于村庄能够形成公共性, 通过发挥村民自治的民主治理功能, 逐步提高村庄治理的规范化、制度化水平。需要进一步理解规则之治, 探索规则之治的有效实现方式。
一、规则之治的路径转型
在现代国家政权建设过程中, 如何提高村庄治理规范化、制度化水平, 实现村庄规则之治, 已成为学界关注的核心话题之一。规则之治有两层含义:一是村庄能够按照规则进行治理;二是村庄采用何种形式的规则进行治理。随着基层治理的转型, 学界侧重研究规则之治的规则形式, 他们认为村庄应该按照现代公共规则进行治理, 建立制度化的现代公共规则才是实现规则之治的必由之路。现代国家政权建设应当以创立公共身份及公共关系为基础, 这些公共身份被强制性地要求以公共规则规范行为, 即建立统一的公务角色处理公共性事务。[1](P136)规则之治依据的是现代公共法律的普遍主义, 在公共关系和个人关系不分化的社会是很难形成规则之治的, 村庄要想实现规则之治, 村民必须具有公共身份意识。[2]乡村社会具有公私混合的特点, 不符合现代国家建构的需要, 由于地方社会的局限性, 使其不具备促使公民和权威关系转化的动力, 因此需要国家政权建设参与创造这种关系, 即国家应该在地方社会重塑符合现代要求的公共规则。[3]不过, 国家在村庄建立现代公共规则并没有取得预期效果。虽然基层治理的规范化、制度化水平不断提高, 但是农村基层治理却陷入了“老办法不管用, 新办法不实用”的新困境。[4]基层治理的规范化、制度化不仅没有实现规则之治的转型, 反而演变为没有实质内容的形式化治理。[5]
在村庄规则之治的研究中, 规则被认为是符合现代公共意识的法律制度, 规则之治就是用现代法律制度改造传统乡村社会, 缺乏对乡村社会和规则之治的进一步理解。地方本土资源依然在地方秩序的维持中发挥着重要作用, 要纯粹移植公民社会形态的现代公共规则, 必然会遭遇自身文化土壤的不适应。[6]现代公共规则能够迅速建立, 但是现代公共规则的治理能力并不能迅速生成。只注重规则形式建设, 而忽视规则运行能力, 村庄规则之治只会沦为形式。因此, 规则之治的核心是村庄有能力按照规则进行治理, 也就是说村庄具有公共性。只有村庄具有公共性, 村干部才能按规则办事, 村民才会遵守共同的规范。村庄公共性是规则能够运行的条件, 实现规则之治的方式是建立村庄公共性。既有研究主要遵循从规则到治理的路径, 通过自上而下地输入法律制度, 实现村庄规则之治;然而, 自上而下的制度输入往往遭遇村庄社会结构的不适应, 并不能实现规则之治的治理效果。因此, 要转换规则之治的研究视角, 探索从治理到规则的路径;通过建立村庄公共性, 发挥村民自治的民主治理功能, 逐步提高村庄治理的规范化、制度化水平。
二、村庄规则之治的实践样态
里村靠近国家权力中心, 交通便利, 村庄建设良好。全村耕地757亩, 其中标准化蔬菜园区520亩, 山场6912亩。全村现有258户, 农业人口567人, 非农业人口134人。全村有3名村干部, 31名党员, 31名村民代表, 10几名协管员。里村有75户菜农, 其余农户的土地都退耕还林了。年轻人和不种菜的农民大都在本地城里务工, 村庄经济分化不大。里村原来是一个后进村, 村庄治理和经济发展都比较差。在郑书记的带领下, 经过十几年的发展, 里村成为镇里的先进村。里村的两大特色是环境卫生和绿色蔬菜, 已经成为全镇学习的模范。里村的变化离不开村庄治理的转变, 村庄形成了规则之治。村干部能够按照公共规则进行村务管理, 村民也能够遵守村庄规范, 村庄治理比较规范有效。具体来说, 里村的规则之治具有以下三个特点。
(一) 村务管理规范化
国家要求村务管理规范化, 但是很多村庄将村务管理变成了做好台账。村干部整天忙于填表、制图、写材料或者完成法定程序, 并没有与村民打交道, 村务管理规范化只是为了应付上面的考核。里村的村务管理不仅形式上很规范, 而且实际上也是规范管理的。村里的重大决策都是按照“四议两公开”的形式进行, 村级财务和账目也是按季度张贴在村级公示栏上。每次开会的到会率都在95%以上, 达到法定人数要求才算会议有效, 每次会议都有会议记录和签字。党员和村民代表参与村庄治理的积极性很高, 他们不是出于务工补贴才来开会, 而是出于自身的义务。党员每个月都要开会, 经常开展“两学一做”活动和召开民主生活会, 他们的思想觉悟都比较高。村民代表都是按照居住相近的原则, 由村民自己选举产生, 村民对他们都很信任。正是由于党员和村民代表能够代表广大群众的利益诉求, 并且他们还会积极地向群众宣传政策和决议等, 村务管理才能够公开透明, “四议两公开”才不会变成形式主义。里村建立了比较完善的村务监督机制, 在制度上设置了村务监督委员会, 在实际中人人都可以进行村务监督。村干部敢于动员村民进行村务监督, 让村务管理在阳光下运行, 有了村民的监督, 村务管理才会更加规范。
(二) 集体共识制度化
为了提高村庄治理的制度化水平, 国家向村庄输入了大量的规章制度, 但是很多规章制度最终沦为墙上制度。里村村庄治理的制度化水平很高, 村庄治理有章可循。里村的村民自治搞得比较好, 规章制度与集体共识能够有效转换, 典型的例子就是村规民约。里村的村规民约来自两个部分:一个是乡镇下发的村民自治章程, 一个是村庄的实际情况。里村将这两部分结合起来, 在村民自治章程的基础上按照村庄实际情况细化村规民约, 并通过村民代表会议决议形成规章制度。里村的村规民约每三年修订一次, 家家户户都发一份, 村民都比较认可它。村委会能够将集体共识制度化成村规民约, 村规民约一方面是规定村民的行为, 另一方面是规定村民违反和破坏规章制度的处罚条例。村规民约的约束力在于它的惩罚性, 违反村规民约的村民会受到惩罚。村干部会在公共场所或者会议上对违反村规民约的村民进行通报批评;情节比较严重的, 村干部会代表村集体暂扣村民的福利, 直到村民改正为止。村规民约是村民共同认可的“公约”, 为村庄治理提供了制度保障。
(三) 村庄治理规则化
税费改革以后, 村庄治理的规则之治渐行渐远, 权益性的策略日益凸显, 不讲原则, 不按规则办事, 不讲大是大非, 在乡村治理中逐渐占据主导。[7]村庄治理去规则化之后, 村干部主要通过私人关系进行治理, 主要打交道的对象是“有行势的人”“大社员”和“钉子户”, 治理手段主要是“摆平”和“搞定”。里村的村庄治理是去私人性的, 村庄治理能够讲规则和讲原则。郑书记不搞私人治理那一套, 而是和群众打交道, 让群众共同参与村庄治理。里村是镇里的先进村, 政府有大量的资源输入村庄, 这些资源都能够在村庄顺利落地, 村民基本上没有意见。郑书记规定村干部家属一律不准接手村庄项目, 所有项目都要通过村民代表大会决议。村庄资源分配的原则不是依据私人关系远近, 而是依据村庄民主决议, 村民没有不满情绪。在执行政策的时候, 村干部对村民是一视同仁的, 政策不会打折扣, 而且村干部、党员和村民代表会带头支持政策。在治理钉子户中, 村干部也是讲原则的, 不会因为关系远近或者势力大小而区别对待, 也不会采取花钱买平安的策略主义。村干部能够按规则办事, 村民也主动遵守村庄规范, 村庄治理的规则感很强。
三、村庄规则之治的形成机制
从里村的治理实践看, 村庄治理的规范化、制度化水平很高, 村庄实现了规则之治。村庄规则之治的关键在于村庄公共性的形成, 里村能够内生性地建立公共性, 提供了一种规则之治的模式。以村庄社会结构为基础, 通过化私为公机制建立了村庄公共性, 并且通过利益连带机制形成了规则威慑力, 从而维持了村庄公共性, 村庄最终能够实现规则之治。
(一) 村庄社会结构构成村庄治理基础
村庄是中国农民最基本的生产、生活和娱乐单元。在这一熟人社会边界内, 各个农户之间相互交往所形成的社会关系特征和样态就是村庄社会结构。由“村庄社会结构”的视角切入中国农村, 可划分出团结型、分裂型和分散型三种村庄理想类型, 且三种类型村庄在空间分布上呈现出典型的区域性, 南方地区以团结型村庄为主, 北方地区以分裂型村庄为主, 中部地区以分散型村庄为主, 形成了中国农村区域差异。[8]村庄社会结构构成了国家权力与分散小农打交道的中介, 国家和个体并没有彼此隔绝, 而是共同作用于村庄社会结构。从村庄社会结构的视角来探讨村庄规则之治, 能够在地化地理解规则之治。村庄社会结构是村庄治理的社会基础, 不同的村庄类型有着不同的治理机制, 村庄公共性有着不同的建立方式, 村庄规则之治也有着不同的实现方式。因此, 要想弄清楚村庄规则之治的形成机制, 必须理解当地的村庄社会结构, 离开村庄社会结构空谈村庄规则之治是不现实的。
从区域上看, 里村属于北方农村, 可以归类为分裂型村庄。在分裂型村庄中, 农民的认同与行动单位是小亲族。小亲族的规模不大, 一般在五服以内, 边界也是不断变动的, 村庄分布着众多小亲族结构, 且规模大致相当, 在小亲族之上缺乏结构性的制衡力量。[9]里村的实际情况也符合小亲族的特点, 村庄社会结构呈现出分裂的形态。里村的主要姓氏是郑、肖和王, 其中郑姓人口占了村庄人口的70%, 郑姓内部又分为数个小门子。[10]门子一般由五服以内的血缘关系构成, 五服之外的血缘关系就比较淡薄了。郑书记的家族是村里的大门子, 他母亲的家族也是村里的郑姓大门子, 其他郑姓村干部也比较支持郑书记。郑姓几个大门子相互联合, 控制了村庄政治。实行村民自治以来, 主职村干部都是由郑姓人担任, 而且都是由郑姓中大门子的人担任。
村庄规则之治的前提是村庄有公共性, 村庄公共性需要村庄权威来建立和维持。在分裂型村庄中, 小亲族是村庄治理的基础性力量, 村庄权力分配要遵循小亲族的分布规律。小亲族是村民的自己人结构, 而且小亲族之间是相互竞争的。大门子的自己人规模大, “人多拳头大”, 这本身就是一种威慑性力量。只有大门子的人当村干部, 村庄治理结构才会比较稳定, 村庄治理才会比较顺利。村里的主职干部一般由村庄中最大门子的精英担任, 只有他们才有底气担任村庄的主职干部。郑书记的门子在村里是最大的, 他在村庄治理中既能够取得自己人的支持, 也能够依靠自己人的权威治理其他人。村庄社会结构构成了村庄治理基础, 只有理顺了村庄社会结构与村庄权力分配的关系才能形成比较稳定的村治格局, 村庄规则之治才可能形成。因此, 村庄社会结构对村庄规则之治的形成具有基础性意义。
(二) 化私为公机制建立村庄公共性
村庄建立了公共性, 村庄规范才能够得到认可和遵守, 规则之治才能够正常运行。在分裂型村庄下面有很多小亲族, 小亲族规模都不大, 每个小亲族都不可能在村庄中一派独大。小亲族的特点是自己人一致对外, 外人之间相互竞争, 村庄分散为多派。小亲族之上没有制衡性的力量, 它们本身就是主导性的结构, 只有对小亲族进行整合才能达成村庄公共性。在分裂型村庄中, 当村庄内不同门派之间可以合作时, 村庄内的绝大多数事情都可以办成, 办成事不是靠某个权威人物的专制, 而是靠一个领导人充分发挥民主, 在由各门派代表人物组成的“委员会”上充分协商, 以达成集体的共识。[11]小亲族是私的认同, 村庄公共性的生成需要将小亲族的私转化为村集体的公。在大门子的领导下, 通过平等协商式的整合, 集体共识才能达成, 小亲族的私才能转化为村集体的公, 村庄公共性才能够建立起来。
除了民主协商, 大门子的村干部还需要管好自己人, 带头遵守村集体共识, 其他门子的人才能够服气。里村的郑书记认为做农村工作要正人先正己, 而且他在这方面做得比较好。在环境治理的过程中, 他的二舅和二叔都是大钉子户, 郑书记很强硬地拔掉了他们, 村庄的环境治理才得以搞得又快又好。郑书记对自己人开刀, 肯定会得罪自己人, 万一自己人不支持他了呢?如果郑书记为了取得自己人支持而对自己人区别对待, 那么其他门子的人也是不服气的, 做工作肯定会比较困难。因此, 郑书记既要治理自己人, 也要会安抚自己人。郑书记对自己人开刀是让自己人带头守规矩, 支持自己的工作;但是安抚自己人不能直接以损害村集体利益的形式进行, 而是暗地里以私人情感或者利益输送的方式弥补自己人。比如, 通过人情赔礼道歉, 通过自己的人脉关系输送其他利益等。
村庄民主的层次性不同, 村庄公共性的效果也不同。每个小亲族都有自己的代表性人物, 如果村庄民主只局限于这些代表性人物之间, 那么村集体可能变成一个精英联盟的分利集团。村干部和他们之间的关系既可以用公共关系来维持, 也可以用私人关系来维持。郑书记将民主扩展到全村, 让村民都参与到村庄治理中来。村民代表都是根据居住相近的原则, 让村民投票选举产生的, 能够真正代表民意。村务管理严格按照“四议两公开”的方式开展, 村级财务和账目也是公开公示的。郑书记通过治理自己人和扩大村庄民主, 将小亲族的私转化为村集体的公, 建立了村庄公共性。村庄有了公共性, 村干部才会按照规则办事, 村民才会遵守规则, 村庄治理才能够规范。
(三) 利益连带机制形成规则威慑力
村庄规则之治使村庄治理规范而且有效, 村干部不仅能够按照规则办事, 还能够让村民遵守规则, 实现有效治理。村庄有效治理的表现是村集体能够边缘钉子户, 让钉子户不能形成示范效应。只有将钉子户边缘化, 才能实现多数人对少数人的治理, 集体共识才能落实下去。边缘钉子户不同于治理钉子户, 治理钉子户是不管采取什么方式, 只要将钉子户摆平就行了。边缘钉子户不仅要摆平钉子户, 重要的是要让钉子户不敢违反共同的规则。村干部边缘钉子户的方法一般是动员村民形成村庄政治, 通过民意的合法性边缘钉子户。在农村调研中, 我们发现村集体边缘钉子户的能力越来越小了, 村干部治理钉子户的手段越来越策略化了。村庄虽然能够形成多数人意见, 但是无法做到“少数服从多数”, 结果往往是“少数决定多数”。为数不多的钉子户往往会让村集体付出很多代价, 甚至让集体共识无法落实, 以致越来越多的村民成为钉子户, 村庄的公共性也会越来越弱。虽然村庄政治和社会舆论对村民有一定的约束力, 但是它们是软约束, 对于不顾及脸面的人是没有作用的。因此, 村庄不仅要建立公共性, 让群众参与村庄治理, 还需要配套硬约束, 形成规则威慑力。
税费取消之后, 乡村治权不断弱化, 干群连带机制断裂。[12]村集体与村民之间失去了权利义务关联, 他们无法进行制约与反制约。一旦村集体失去了制约村民的手段, 村集体将无法有效地组织和动员村民去边缘钉子户。村集体没有边缘钉子户的硬约束, 希望多数人制约少数人是很难成功的。光靠做思想工作不能有效边缘钉子户, 一定要有制约他们的硬约束。里村的规则之治能够落实下去, 村庄公共性能够长久维持, 关键在于村庄有了边缘钉子户的硬约束。村庄硬约束的形成得益于村集体与村民之间形成了利益连带机制。里村村集体掌握了一定的经济资源, 每年都会给村民发福利, 通过福利分配对村民形成了经济制裁能力。对于不遵守村庄规则的村民, 村干部会先对其进行思想教育, 实在不行就召开村民代表大会暂扣他的福利。村集体暂扣福利而不是彻底取消福利, 是希望钉子户能够改正, 而不是激化矛盾。暂扣福利能够对村民形成硬约束, 而且能够成功地边缘钉子户。
村集体的经济资源主要是村庄征地补偿款、国家项目和政府转移支付, 一共有300万元。村集体掌握的经济资源比较多, 村民的福利也不少, 这对村民更有制约力。另外, 村级治理越规范, 村集体获得的资源也越多, 村民享受到的福利也越多, 这对村民也有正向激励。春节期间, 每个村民可以领两桶油和一袋米, 按照户口进行发放;村民的新农合和新农保也由村集体出钱, 等等。村里的福利较多, 村集体一般会暂扣其中比较重要的几种福利。这些福利都是按照户分配, 要是村民成为钉子户, 他一家人的福利都会被暂扣。暂扣福利让村集体有了制约钉子户的硬约束, 村规民约成了硬规范, 规则也就有了威慑力。
四、村庄规则之治的治理效果
里村的规则之治不同于法律制度意义上的规则之治, 它与村庄社会结构相契合, 在实践中取得了比较好的治理效果。
(一) 村级治理规范
在华北里村, 村级治理最重要的特点就是规范, 村干部会按照村民自治的原则落实国家政策和处理村庄公共事务, 按照民主协商的方式管理村务, 政策执行不受村干部个人利益的影响。村民对村干部都很信任, 他们十分敬佩村干部为村民服务的精神, 不担心村干部会徇私舞弊。村干部不会通过人情、利益收买等方式笼络村庄精英, 进而将集体资源变成私人资源;村庄资源是集体所有, 资源的分配和使用都需要召开民主会议, 并且接受全程监督。村集体经济由乡镇进行管理和监督, 村干部与群众保持着密切的关联, 也一直接受群众监督。村干部的报酬跟一般村民的收入差不多, 他们的动力主要来自荣誉和面子。村庄治理越规范, 上级政府给的资源也越多, 村集体建设也越好, 村民对村干部的正向反馈和认同也越多, 村庄治理形成了良性循环。
(二) 村级治理有效
中西部农村缺乏与现代公共规则相适应的社会基础, 村庄规则之治往往带来形式化治理, 表现为村干部的不作为和难作为。里村的规则之治不走那一套, 而是依托村民自治, 在村庄建立了公共性。同时, 规范治理为村集体带来了越来越多的资源, 村民享受到的福利也越来越多, 进一步激励了他们实行规范治理。对于村庄的钉子户, 村干部还可以对其进行经济制裁, 暂扣他们的福利。村干部和村民建立了责任连带机制, 使得村级治理十分有效。村干部要想落实国家政策和完成上级任务需要为群众服务、回应群众需求和接受群众监督, 同时群众也需要配合村干部开展工作, 不然会受到村集体的经济制裁。村级治理越规范, 上级政府的正向激励越多, 村干部和村民受到的正向激励也越多, 他们都习惯和接受了规范治理。在此背景下, 乡村两级的治理任务都能够较好地完成, 村级治理是有效的。
(三) 村治格局稳定
在分裂型村庄, 村庄分布着众多的小亲族, 小亲族之上缺乏制衡力量。要是村庄权力结构缺乏有效整合, 村治格局就会不稳定, 村庄治理秩序也难以维持。里村的规范治理使得村庄政治生态比较和谐, 村治格局比较稳定。首先, 两委班子十分团结, 村庄很少有派系斗争。村庄的民主管理模式让村庄精英能够平等地协商, 村庄的规范治理减少了精英的利益投机行为, 村庄权力结构得到了有效整合, 村庄精英能够相互合作共赢。其次, 村干部与村民是相互信任的, 他们之间保持着密切的联系。村庄规范治理不仅让村民对村务管理很放心, 还为村集体和村民带来了大量的资源, 村民对村干部十分认可和支持, 村干部都能够高票当选。村干部不是一种客观的职业, 而是与群众保持着血肉联系, 他们之间的信任不是制度化的信任, 而是在相互理解和支持中建立的信任。
五、结论与讨论
中国正处在快速城市化时期, 农村稳定对中国的发展至关重要。税费取消之后, 新的乡村治理问题不断涌现, 新一轮治理困境在各地生成, 已严重影响了乡村社会的秩序和农民的生产生活。[13]在此背景下, 很多村庄连基本的秩序都难以维持, 村庄规则之治就更难以发展了。里村的村庄治理实现了规则之治, 以村庄社会结构为基础, 通过化私为公机制建立了村庄公共性, 并且通过利益连带机制形成了维持公共性的硬约束, 使得村规民约成为硬规范。村干部动员村民共同参与村庄治理, 村民的集体共识也能够顺利实施, 村集体不断变大变强, 从而巩固了村庄规则之治。村庄建立了公共性和实现了规则之治, 在实践中取得了很好的治理效果;里村的规则之治没有流于形式, 而是实现了村级治理规范、有效和村治格局稳定。
村庄规则之治的关键在于村庄能够形成公共性, 而不在于采用何种形式的规则来建立公共性。规则不仅包括国家的法律制度, 也包括村庄的村规民约。当村庄能够内生性地建立公共性时, 通过发挥村民自治的民主治理功能, 村庄治理既能够利用乡土社会的规则, 也能够吸收国家的规则, 逐步提高村庄治理的规范化、制度化水平。村庄治理需要的是规则之治的实效, 而不是规则之治的形式, 为了追求形式而忽视实效是本末倒置的行为。我们需要区分两种规则之治:一种是以现代公共规则为基础的规则之治, 一种是以村庄社会结构为基础的规则之治。前者是要国家对村庄社会结构进行彻底地改造, 在村庄建立公共身份和公共关系, 让公共身份强制地按照公共规则行事;后者则是根据村庄社会结构自身的特点, 在村庄内生性地建立公共性和硬约束。两种规则之治都需要一定的条件和基础, 我们需要在实践中对其进行具体分析, 而不是只在理念上进行构建。因此, 要根据乡村社会的状况来选择实现规则之治的方式。当村庄社会结构还比较强的时候, 村庄能够内生性地建立公共性, 国家不宜对其进行彻底改造, 而应加以适当引导与支持;当村庄社会结构已经瓦解的时候, 村庄无法内生性地建立公共性, 国家需要在村庄建立现代公共规则, 以实现村庄规则之治。国家与社会不是二元对立的, 而是应该相互合作的。不能等到村庄社会结构瓦解了, 国家力量才开始介入。不管什么形式的规则之治, 都需要国家力量介入, 只是介入的方式要恰当。
中国乡村发现网转自：北京社会科学2018年03期
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