发展促进、规则制定与福利生产
——现代化愿景下的涉农公共管理放管服改革
2015年，中国政府开始提出提出“放管服”改革方案，要求简政放权、放管结合、优化服务协调推进。聚焦治理体系和治理能力现代化的现实问题，“放管服”是中国政府在公共管理转型过程中通过顶层设计和基层探索相结合的实践探索方式逐步走出了一条适应性变革之道。但“放管服”在农业管理领域的探讨相对较少，而从各地基层实践来看，“管什么”“怎么管”仍然让大多数基层农口干部存在困惑——过去常常什么都管，却容易管错，或是曾被鼓励之事过几年却又不可为，致使政府陷入尴尬境地。因此，在推动国家现代化建设的进程中，乡村治理作为国家治理现代化的基础被赋予了更高的使命，更需要进行自我反思。
大多数农村问题并非“农村管理”的问题，还可能涉及农民、农业的问题，因而“涉农公共管理”概念更为广泛。涉农公共部门管理的任务在有的方面要“放”，有的要“强管”，有的则要转变为“服务”，即形成了涉农公共管理的三大领域——发展促进、规则制定与福利生产。
一、“涉农”公共管理改革问题的缘起
对于“涉农”的含义，传统上提及“三农”，而学界也有了“四农”的拓展——包括了农地、农政等方面，表明了涉农问题不仅局限于产业领域，还涉及农村自然环境、文化传承以及政治功能等多个层面。涉农人口的情况也存在复杂性。在一个家庭中，成员的身份也可能存在差异，比如有的成员拥有经济组织成员权而有的则没有或有的具备选举权有的则无选举权。在湖北省的调研发现，在同一个村调研的4户家庭中，家庭成员在成员权、是否具备村民身份以及选举权方面都存在差别。
对于管理的主体，则呈现出多元化，对应的是“农业农村部+”的多元管理格局，如环境污染、大工坊、非农化与非粮化等问题都与自然资源部门等机构密切相关，总体上呈现出多头管理的态势。例如，在成都市大邑县，分管农业的副县长不再负责防汛工作（已归应急管理部）以及林业相关的森林防火工作（林业部门已归自然资源部门管理）。管理主体的多元化也使得管理任务不再仅仅聚焦于农业生产，还可能涉及生态安全红线、粮食安全红线以及耕地红线等多方面。而在此提及涉农公共管理相关问题时，延伸至“公共治理”更为准确。过去使用的“公共管理”主要是以政府为主体的管理形式，若当论及治理，其范围更为广泛，包括的对象涵盖了其他相关主体，如社会组织、市场、农民个体等。各主体之间虽有共同目标，但在实际上并非全然一致，如因各方利益不同，有些事务涉及国家层面与农民没有直接关联，农民个体主要的考虑仍然是经济收入相关的事宜。
因此，此处所指的涉农公共管理，其关键在于管理形式、载体、目标以及目的分别是什么，故将涉农公共管理表述为：政府主导的、乡村社会组织以及农民个人等多元主体参与为促进经济发展、增进农民福祉、实现乡村公共场域“善治”而进行的互动和合作过程。
在涉农公共管理如此复杂的情况下，推进现代化面临着诸多困境。如何在这种复杂的环境中协调各方管理主体、应对多元的管理任务、适应变化的场域以及处理复杂的涉农人口问题，实现涉农领域的现代化，是一个亟待思考与解决的问题。“放管服”则恰如其分地对应了涉农公共管理的三个主要方面：发展促进、规则制定与社会福利生产。发展促进对应着传统发展问题，本质上是经济问题，而经济问题由来已久、难度较大且存在争议——政府在市场中应该发挥多大的作用，如何更好地发挥政府这只“手”的作用成为关键问题。规则制定则强调需要强化。规则制定源于治理本质上是治理者与被治理者根据一定的规则在互动中对公共资源进行配置，对基本秩序进行构建。而福利生产在过去是被忽视的部分，过去主要由家庭和基层自行管理，而现在政府需要承担起相应的责任。
二、基础问题：涉农公共管理中的农业农民发展促进
“政府是否应该介入”“政府多一点还是市场多一点”这样的命题是“三农”学者近年来争论的焦点之一。在发展主义语境下，经济发展是社会进步的先决条件，成为政府追求的主要目标。对于发展中国家来说，发展就是基础任务，改革开放以来我国的发展主义意识形态和发展型政府迅速形成，“发展”成为当时中国的时代主题。政府在经济发展中扮演着积极主动的角色，试图采用产业政策、扶植特定产业等行政主导的方式确保经济社会发展形势符合政府的发展规划。在这种意识形态的作用下，政府专注于回答如何实现发展的问题，并坚信“发展中遇到的问题，要靠进一步的发展来解决”。
中国的实践经验表明，遵循发展主义逻辑产生的产业政策、强激励的官僚体制与紧密的政企关系在“发展阶段”对于经济的快速增长具有积极的推动作用，但是由此也衍生出了寻租腐败现象严重、贫富差距拉大以及生态环境遭到破坏等一系列社会问题。如果在新一轮乡村建设运动中完全沿用发展主义逻辑来进行乡村治理，那么上述社会问题非但难以避免，而且容易造成中国乡村的边缘处境进一步固化。
而根据中国的国情来看，“如何发展”并非一成不变的，需要政府在不同发展阶段适应性地塑造自身的功能，使之与市场和社会相契合。立足当下，政府通过自上而下的方式向乡村输入社会经济资源成为一种必然选择。乡村治理新常态下的大部分中国乡村尚处于“落后阶段”，市场环境有待成熟，产业基础薄弱且自我发展能力较弱，政府瞄准时机通过配置关键性资源和扶持关键性产业发展的方式能有效驱动乡村经济发展。在过去政府直接组织生产，但展望未来，“组织”应变为“促进”，随着市场经济不断成熟，产业结构趋于完善，政府应该从“主导发展”中脱离出来转而为市场提供公平竞争和法治的环境。
三、核心问题：涉农公共管理中的规则制定
当前，涉农公共管理在规则方面存在突出问题，表现为规则的不可预期性。在农村地区，往往很难判断某个行为的正确与否，一方面，在不同农村同一行为可能得到截然不同的评价，例如产业革命在一个地区受到鼓励与表扬但在另一个地区可能被视为非农化治理问题；另一方面，同一行为在不同的阶段也可能有不同的待遇，例如农民倒土、清麦现象等，从微观上看农民拥有经营自主权，但从宏观上看法律又未对这些具体事项作出明确规定，致使不同阶段涉农公共管理可能出现矛盾。此外，近期出台的粮食安全法列出了适用本法的粮食品种清单，将绿豆纳入粮食范畴，而在南方种植面积较大的蚕豆、豌豆等却未被列入，这无疑引发了对规则制定合理性的质疑。
在规则制定层面，国家面临复杂局面。一方面，中央需要统一制定规则以保障国家整体利益，另一方面则要适当赋予地方一定的自主权。而具体的规则制定也要遵循一定的规则，并非仅指禁止性规则，还应该包括阶段性规则和鼓励性规则及它们之间的相互协调，这才是规则制定的核心问题。十八届三中全会指出：“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”建设监管型政府、推行依法行政应是政府生命力和价值所在。由准正式规范和非正式规范为主的治理模式逐渐式微，取而代之的是政府在乡村治理规则中的功能得到强化。这主要体现在：一是实现政府规则秩序对乡村社会自然秩序的替代，使乡村经济发展和民众社会行为都符合政府规则的要求；二是强调以政府监管为中心的社会共治，在充分发挥政府监管作用的同时，厘清正式规则与准正式规则、非正式规则之间相互配合、相互补充的关系，注重正式规则与乡村社会的匹配程度，以此形成一个多层次的现代监管体系；三是激励性规则与约束性规则相互协调，通过资源激励或者合法性激励等方式引导合作组织朝着地方政府所期望的方向发展。
四、前瞻问题：涉农公共管理的福利生产
农村社会福利，即农村社会保障，是指为了满足人们的基本生活需要，改善和提高农民物质生活和精神生活而提供的一系列公共产品的集合。它的目标是促进社会的稳定、公平和再生产，为社会经济的正常运转创造良好的环境，从而使国民经济得以持续、稳定、均衡和协调地发展。近期，集体经济组织法出台后，经济并未如众人所期望的那样实现大幅发展。从本质上看，这是一个管理问题。在乡村领域，最为迫切的是解决农民福利问题，而发展问题应交由市场来处理。在过去我们沿用生产力共通的体制，农村福利和生产力问题均由农民自行解决，但如今这一情况造成了很大的不公平，或者说是一个巨大的缺口，需要更多的投入去解决填补。当市场在资源配置中发挥决定性作用时，由于市场风险的存在和个体能力的差异，部分农业经营主体可能会遭遇挫败，这是市场经济体制下的优胜劣汰，政府不宜通过“产业政策”等手段过度干预，此时，通过社会福利生产的方式给予一定帮扶更能促进市场和社会的良性发展。
建设福利社会，是乡村治理新常态的现实要求，是乡村经济发展模式升级的关键，也是完善社会主义市场经济体制、实现“共享发展”的重要途径。当前，迫切需要形成福利社会建设的共识，突出政府在福利社会建设中的主体作用，实现政府在社会福利生产中的功能升级。首先要推进农村社会福利制度从消极福利向积极福利转型升级，一方面规范、引导、协调包括市场、家庭、集体组织和社会网络在内的多元主体在福利社会建设中发挥作用，另一方面强调政府自身的主体责任，增加民生建设方面的财政投入；其次要倡导“弱者优先”的原则，在福利资源有限的情况下，优先满足老人、妇女、儿童、残疾人等弱势群体的福利需要；再次要重视对人力资本的投资，实现国民经济和社会福利的同步发展。
五、三大功能的比较与关系调适
中国农村发展的经验表明，乡村振兴需要国家、市场和农民的协同努力。在中国农村发展中，政府、市场和农民之间并不存在此消彼长的关系，而是需要同时加强。首先，需要强有力的顶层设计才能推动中国探索出城乡共同发展的一条新的道路；其次，乡村振兴意味着乡村经济与市场的更好融合，有更多样化的市场；第三，乡村振兴需要农民的积极参与，充分发挥农民的主体性，由此解决乡村振兴需要解决在村庄层面国家的弱化、市场的单一和农民缺少参与的问题。实现乡村振兴需要顶层设计顺畅地变成乡村层面的行动，这需要行政系统向村庄层面的延伸。
据此，对发展促进、规则制定与福利生产三大功能进行具体比较，可以发现它们对应着不同的价值观、价值取向以及不同的管理措施。其中，发展促进方面重点关注市场效率；规则制定更加侧重于法律问题以及依法行政；而福利生产主要是从农民（民生）需求的角度来进行考量。
表1 乡村治理中规则、福利与发展三项功能性治理任务比较
六、小结
对于促进未来涉农公共管理改革，三中全会相关内容仍然是重要的做法与方向指导。在此强调的是理念的转变，核心在于妥善处理好政府、社会、市场以及各个农民家庭之间的关系。而在实践中容易出现越位的情况，如机构合并问题，山西省对十万人以下的县进行了机构整合——人社局与民政局进行了合并，科技部与农业部进行了合并；但在其他一些地区，一个乡镇就已达到较大规模，在广西南宁的四个县调研发现不同县下的村小组称呼各有不同：除了“村”“组”之外，有的称“坡”，还有的称“屯”，因此作为基本单元的小组不论是机构合并还是关系协调，都存在一定困难。
随着全面深化改革的深入推进，经济发展、福利生产和规则治理成为了政府在乡村治理中必须牢牢把握的三大功能定位，调试并平衡好三者之间的关系是乡村治理体系现代化与治理能力现代化的必然要求，也是实现政府有为、市场有效、社会有序的必要条件。政府作为乡村治理的核心行动者，理应把握好乡村社会的时代特征，明确并巩固自身的功能定位。在乡村治理现代化进程中，转变发展理念、完善制度安排、细化政策法规、优化绩效考核，构建以规则治理统揽乡村治理全局的治理模式，从而解决乡村发展中的基础性和根本性问题，实现政府有为、市场有效、社会有序的乡村治理现代化愿景。
作者简介：左停，中国农业大学国家乡村振兴研究院副院长、人文与发展学院教授，杜岚，中国农业大学人文与发展学院公共管理专业博士研究生；来源:《中国乡村发现》2024年第3期
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