摘要:农业保险高质量发展是新时期保障国家粮食安全、提升农业综合竞争力、稳定农民收入的重要力量，也是建设农业强国和实现乡村全面振兴的关键保障。在推进中国式现代化的时代背景下，农业保险在过去五年间实现了快速发展，市场规模跃居全球首位，保障水平显著提高，地方特色农产品保险加快发展，产品创新与科技赋能持续深化，大灾风险分散能力稳步增强，制度政策体系不断健全。但也面临政府和市场运行管理机制尚不完善、财政补贴效能有待挖潜、涉农数据共享与整合不足、服务精准化水平亟待提升、监管与宣传教育存在短板、大灾风险分散体系仍有制度短板等问题。本文在阐释新时期农业保险高质量发展理论内涵的基础上，系统评估2020—2025年的初步成效，深入剖析现存问题与深层制约因素，并立足“十五五”发展阶段提出新时期持续推进农业保险高质量发展的政策建议与路径构想，以期为农业保险再保险制度的改革完善和长效运行提供理论支撑与现实参考。
一、引言
中国农业保险历经了百年兴衰，发展道路曲折艰辛。党的十八大以来，农业保险问题得到党中央前所未有的高度重视。2013年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上指出，“农业保险一定要搞好，财政要支持农民参加保险”,2019年5月，又在中央全面深化改革委员会(简称中央深改委)第八次会议上进一步强调，“农业保险作为分散农业经营风险的重要手段，对推进现代农业发展、保障农民收益具有重要作用”。这一系列重要论断，为新时期持续推进农业保险高质量发展指明了方向。农业保险作为分散农业风险的重要手段，既是实施乡村振兴战略和建设农业强国的重要内容，也是筑牢国家粮食安全根基不可或缺的“防护堤”。2019年10月，经中央深改委审议通过，由财政部、农业农村部、原银保监会、林草局等四部委联合颁布《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》(简称《意见》)提出，通过提高农业保险服务能力、优化农业保险运行机制、加强农业保险基础设施建设等多方面举措，推动农业保险高质量发展，更好地满足“三农”领域日益增长的风险保障需求。
《意见》中明确提出两个阶段性目标:一是到2022年，稻谷、小麦、玉米三大主粮作物农业保险覆盖率达到70%以上，农业保险深度(保费/第一产业增加值)达到1%，农业保险密度(保费/农业从业人口)达到500元/人。二是到2030年，农业保险总体发展基本达到国际先进水平，实现补贴有效率、产业有保障、农民得实惠、机构可持续的多赢格局。截至2022年底，第一阶段目标已按期完成，其中保险深度和保险密度目标分别于2020年和2021年提前实现。近年来，农业保险继续保持了较快发展势头。自《意见》颁布以来，至2025年，中国农业保险保费收入年平均复合增长15.02%(以2019年为基数)。根据财政部数据，2024年中国农业保险保费收入约1521亿元，提供风险保障共计5.2万亿元，惠及农户1.47亿户次，综合赔付率达到81.5%。政策性农业保险的制度逻辑，根植于农业保险的准公共物品属性。农业生产风险具有系统性、空间相关性与巨灾特征，市场机制难以实现风险的有效分散，这从根本上决定了构建政府引导的农业保险制度具备现实必要性与理论正当性。2026年是“十五五”规划实施的开局之年，也是农业保险高质量发展十年远期目标的关键之年。系统梳理回顾2020—2025年中国农业保险的发展成效，深入剖析面临的问题与挑战，对下一阶段农业保险高质量发展的政策优化具有重要意义。
从已有研究看，围绕农业保险高质量发展的探讨主要从内涵特征、水平测度、发展问题与优化建议等方面展开。在内涵特征方面，现有研究主要基于《意见》的指导思想，将农业保险高质量发展的内涵概括为产品服务的高质量、运营管理的高质量及可持续发展等方面。在水平测度方面，相关研究从农户福利水平、政府扶持力度、农业保险市场运行效率、农业保险发展水平、发展潜力等维度构建农业保险高质量发展评价指标体系，并对不同区域的农业保险高质量发展程度进行测度比较。在发展问题方面，农业保险当前仍存在有效需求不足、供需结构性失衡、市场失灵与政策偏差等制约因素。此外，财政补贴压力、市场竞争失序、产品服务粗放等问题，抑制了农业保险理赔保障效率的提升。在优化建议方面，有学者提出应以确保政策效能、提升政策效率为着力点，通过拓宽财政补贴渠道、调整补贴结构、构建巨灾风险分散机制等途径提升保障水平，以及通过“保险+期货”“保险+信贷”等金融衍生品结合模式延伸服务深度与广度。
尽管农业保险经过多年持续推进和快速发展，保险覆盖率、保险深度和保险密度的阶段性目标已初步完成，但整体来看，仍然面临诸多挑战，呈现“大而不强”的特征。现有研究多侧重于单一维度的分析评价，立足过去五年快速发展新阶段的系统性评估有待丰富。过去五年农业保险高质量发展成效如何?现阶段还存在哪些普遍性问题?未来五年应在哪些方向重点推进?回答好这些问题，对于推进农业保险高质量发展、保障国家粮食安全和建设农业强国具有重要的理论价值与现实意义。本文在阐释新时期农业保险高质量发展理论内涵的基础上，系统评估2020—2025年农业保险高质量发展的初步成效，深入剖析当前发展中存在的问题与深层制约因素，并立足“十五五”发展阶段，提出持续推进农业保险高质量发展的政策建议与路径构想，以期为农业保险再保险制度的改革完善和长效运行提供理论支撑与现实参考。
二、新时期农业保险高质量发展的理论内涵
农业保险是现代农业风险管理体系的重要组成部分，在保障国家粮食安全及促进农民增收等方面发挥着关键作用。随着中国农业农村现代化进程的加快，农业保险的发展已从初期的覆盖率提升向高质量发展转型。高质量发展的内涵不仅体现在保障范围和深度的扩展，更体现在保险制度的完善、保障能力的增强以及对农业农村现代化和可持续发展的支撑功能。结合新时期背景和发展趋势，农业保险高质量发展的理论内涵应该包括以下方面。
(一)农业保险的公共性与政策性
公共性与政策性是新时期农业保险高质量发展的理论基石。区别于以盈利为目的的商业保险，政策性农业保险的制度构建与运行逻辑必须完全服从于国家保障粮食安全和重要农产品稳产保供、推进现代农业发展、保障农民收益等核心公共目标，具有显著的普惠性、社会性和公共性。从公共物品理论的视角看，农业保险存在正外部性与局部非排他性，极易诱发“搭便车”现象。农业保险这一属性与农业独有的系统性风险特征深度绑定。农业灾害风险单位覆盖范围广、风险损失存在空间相关性，洪涝、疫病等灾害会造成连片农户同步受灾，难以依靠市场化大数法则实现风险分散。公共品外部性和非排他性与农业特殊高风险相叠加的双重约束，直接催生了农业保险领域典型的市场失灵现象。一方面，中国拥有2亿多农户，其经营规模相对狭小，自主参保意愿不足;另一方面，没有财政支持的商业机构对农业保险业务缺乏经营动力，单纯依靠市场机制无法达到社会最优供给水平，难以满足农业风险管理的公共需求。农业保险的准公共物品属性、独特的农业风险特征及其衍生的市场失灵问题，为政府深度介入农业风险管理提供了充分而必要的理论依据，也从学理层面夯实了农业保险兼具公共性与政策性双重属性的底层逻辑。政策性与公共性这一双重属性是农业保险的核心本质，它决定了中国农业保险并非单纯的金融产品，而是国家完善农业支持保护体系，特别是完善农业价格、补贴、保险“三位一体”政策体系，优化乡村社会福利，抵御农业产业系统性风险的重要公共政策工具。
(二)保障功能的有效性与公平性
保障功能的有效性与公平性是新时期农业保险高质量发展的内在要求。农业保险的核心功能是提供农业风险保障，兼顾保障有效性和公平性的统一。从有效性来看，农业保险需切实发挥风险保障功能，确保当风险发生时，农户能够及时获得合理的经济补偿，以恢复生产经营。在农业生产面临自然灾害与市场价格波动的双重风险环境下，有效的保障功能要求保险产品能够覆盖主要风险领域，不仅要有名义上的保障范围，更要在赔付环节实现及时、足额的损失补偿，使保障从制度承诺转化为农户切实的获得感。从公平性来看，农业保险需要在保障范围、保费负担和理赔服务等方面对各类农业经营主体平等对待。无论是小规模农户，还是农业企业、合作社、家庭农场等新型农业经营主体，都应享有公平的参保机会和合理的保障待遇。这要求在制度设计上避免歧视性条款，确保保险资源的合理分配。由于不同地区农业发展水平、风险状况和农户经济承受能力的差异，公平性还体现在差异化的保障策略上。此外，考虑到中国特有的国情农情和资源禀赋，保险补贴应适当向高风险地区、脱贫地区和小农户倾斜，真正发挥其公平普惠的制度功能，促进小农户与现代农业的有效衔接。
(三)保险产品的创新性与精准性
创新性与精准性是新时期农业保险高质量发展的驱动要素。随着农业农村现代化的深入推进，农业生产经营模式日益多元化，对农业保险产品提出了更高要求。创新性要求农业保险突破传统产品的局限，结合新的农业业态和风险特征，开发适应新型农业经营主体和特色农业发展的保险产品，推动保险产品从单一品种向多层次、多样化方向拓展。针对不同农作物、不同生长阶段及不同产业链环节的风险特点，开发天气指数保险、收入保险、目标价格保险等新型产品，提升农业保险对多样化风险的适配能力。精准性要求保险产品精准匹配不同农户和农业生产经营主体的风险需求。不同地区的农业产业结构、种植养殖品种、经营规模等存在差异，风险状况也各不相同。特别是，在当前因地制宜发展新质生产力的大背景下，需要进一步强化科技赋能和数字化转型，利用遥感、大数据、区块链、人工智能等技术工具优化风险评估模型，提高风险区划和保险费率厘定的科学性，降低逆向选择和道德风险，提升农业保险市场的运行效率。
(四)市场机制与政府支持的协同性
市场机制与政府支持协同发力是新时期农业保险高质量发展的有效保障。农业保险具有典型的准公共物品属性，其风险保障功能在消费层面具有一定程度的非竞争性和非排他性，但商业运营又要求通过保费实现成本分摊，这决定了农业保险既无法完全依赖市场机制实现有效供给，也难以由政府单独包揽。市场机制能够激发保险机构的创新活力和竞争意识，提高保险服务的效率和质量。政府支持则可以弥补市场失灵，通过保费补贴、大灾风险保障基金等政策手段，降低农户参保成本，提高保险机构的经营积极性，确保农业保险市场的稳定运行。农业保险高质量发展是农业农村现代化和农业强国建设的重要保障，只有处理好市场和政府之间的关系，坚持市场和政府有效协同，充分发挥各自比较优势，让“看不见的手”和“看得见的手”相辅相成，才能更好激发农业保险的内生动力和创新活力，实现更高水平的供需动态平衡。新时期农业保险高质量发展，要求在“政府引导、市场运作”原则下，进一步明确各级政府的职责清单和保险机构的市场主体责任，建立权责清晰、激励相容的协同机制，将“有效市场”与“有为政府”的制度优势转化为农业保险持续发展的治理效能。
(五)风险分散与再保险机制的完整性
建立健全风险分散与再保险机制是新时期农业保险高质量发展的必要条件。农业保险面临的风险具有区域性、系统性和高发性等特点，单一的保险机构往往难以承担全部风险。风险分散的核心要义在于通过多样化的风险转移方式，将集中的农业风险分散到不同主体、不同区域和不同时间维度。这既包括保险机构内部的纵向分散，通过大灾风险准备金制度实现丰歉年际间的风险平滑。也包括横向分散，通过再保险安排将风险在更大范围内分摊，降低单一主体的风险承担压力。再保险机制是风险分散体系的重要中枢。通过国家再保险机构、商业再保险市场与原保险公司的协作，部分超额风险得以从直保公司转移至资本实力更强、风险承载面更广的再保险主体。一个完整的再保险体系，需要在分保规则、费率形成、风险承接能力等方面形成制度化安排，确保在极端灾害条件下，风险兜底机制能够有效启动，避免单一机构或单一区域的偿付能力危机。
(六)政策支持与法治保障的完善性
完善的政策支持与坚实的法治保障是新时期农业保险高质量发展的重要基础。政策支持体现在国家和地方政府为促进农业保险发展而出台的一系列政策措施，包括财政补贴政策、产业政策、监管政策等。财政补贴政策是核心，通过对农户保费和保险公司经营费用的补贴，降低农业保险成本，提高农户的参保积极性和保险公司的参与度;产业政策则引导农业保险与农业产业发展相结合，支持特色农业保险的开发和推广;监管政策则规范农业保险市场秩序，保障投保人、保险人的合法权益，促进市场公平竞争。法治保障则要求建立健全农业保险相关的法律法规体系，明确农业保险的定位、经营规则、监管制度等，为农业保险的发展提供法律依据和保障。通过立法，规范保险合同双方的权利和义务，明确保险事故的认定标准和理赔程序，加强对保险公司的监管，防止违规经营和不正当竞争。同时，法治保障还包括司法实践中对农业保险纠纷的公正处理，维护市场秩序和社会公平正义。值得强调的是，在法治保障层面，除完善立法和司法外，还需强化农业保险监管的独立性和专业性。新时期，应加快推动农业保险再保险专门立法，明确监管机构的职责权限，建立覆盖市场准入、经营规范、风险监测、违规退出的全流程监管框架，并探索将基层实践中已显现成效的制度创新上升为全国性制度规范，为农业保险高质量发展提供坚实的法治屏障。政策支持与法治保障相互配合，形成稳定、可预期的发展环境，推动农业保险在规范、有序的轨道上高质量发展。
三、新时期农业保险高质量发展的初步成效
2020—2025年是中国农业保险快速发展的关键阶段，也是推动农业保险高质量发展的重要时期。五年来，中国围绕农业保险高质量发展，在农业保险市场规模、地方特色农产品保险、农业保险创新服务、科技赋能农业保险、农业保险防灾减灾、大灾风险分散机制和农业保险制度政策等多个领域取得了显著成效。
(一)农业保险市场规模快速增长
近年来中国农业保险在政策的大力支持下获得了快速发展，取得了瞩目成就，中国已成为全球保费规模最大、覆盖农产品最多、业务模式最丰富的农业保险大国之一。
一是农业保险总体增长速度较快。2019年中国农业保险保费收入为672.48亿元,经过五年持续发展，截至2024年底，保费收入达到1521亿元。按可比口径测算，中国农业保险市场规模已超过美国(197亿美元，约合1406亿元)，成为全球瞩目的农业保险大国。2026年1月20日，财政部在国务院新闻办发布，2025年全国农业保险保费规模突破1550亿元，初步建成覆盖全国、涵盖主要大宗农产品的农业生产经营风险保障体系。农业保险再保险在推进乡村振兴战略中发挥着日益重要的作用。从保险密度和保险深度来看，在2020年和2021年分别提前实现《意见》中提出的500元/人和1%目标的同时，2022年已有18个省份的保险深度超过1%，1/3省份的保险密度超过500元/人，可见中国农业保险的覆盖广度与渗透深度在同步提升。
二是农业保险覆盖率不断提高。2018年水稻、小麦、玉米三大粮食作物保险覆盖率(承保面积/播种面积)分别为76.26%、70.96%和57.68%，至2023年已分别提升至80.6%、92.2%和86.1%，整体覆盖率达86%，远超《意见》提出的70%目标。同年，三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险覆盖率达到50%左右，其中水稻、玉米超过40%，小麦超过60%。
三是保障水平显著提高。覆盖率和保费规模跃升的内在动力，来自主粮作物保障水平的系统性提升。根据《意见》部署，中国全面推进稻谷、小麦、玉米三大粮食作物的完全成本保险和种植收入保险。与传统物化成本保险相比，完全成本保险将地租和人工成本纳入保额，收入保险则直接以销售收入作为保额确定依据，保障水平通常达到传统保险的2倍以上，最高可覆盖种植收入的80%。试点范围也从2021年覆盖13个主产省的约500个产粮大县，逐步扩展至2022年覆盖约800个产粮大县，2023年约1100个产粮大县，并于2024年实现全国范围全覆盖。在试点范围扩大的同时，三大主粮完全成本保险和种植收入保险的保额均有明显提升。以辽宁省为例，2018—2022年首批试点期间，玉米的完全成本保险和种植收入保险的保额均为700元;扩大试点范围后，两种保险的保额分别提高至770元/亩和最高1120元/亩。笔者于甘肃、安徽、山西的调研结果也表明,完全成本和种植收入保险的实施受到地方政府、农户、新型农业经营主体的广泛欢迎，显著增强了农业抗风险能力，在保障国家粮食安全和稳定农民收入等多个方面发挥了关键作用。
(二)地方特色农产品保险取得突破性进展
“中央保大宗、地方保特色”是中国农业保险制度设计的一个重要原则。2019年之前，中央财政补贴的16个大宗农产品保险占农业保险保费总收入的80%以上,地方特色农产品保险规模十分有限。为此，2019年中央“一号文件”提出“探索对地方优势特色农产品保险实施以奖代补试点”。《意见》进一步“鼓励各地因地制宜开展优势特色农产品保险”。2021年中央“一号文件”将地方优势特色农产品保险以奖代补做法逐步扩大到全国，2022年中央农村工作会议上习近平总书记强调做好“土特产”文章。2024年中央“一号文件”再次明确“鼓励地方发展特色农产品保险”。在政策持续引导下，财政部逐步扩大中央财政奖补的实施范围和奖补品种，地方特色农产品保险在“十四五”时期呈现加快发展势头，取得显著成效。
一是保险品种数量显著增长。地方特色农产品保险的标的从2018年的250余种扩大至2024年的500多种,涵盖了更多具有区域比较优势和产业特色的农产品。一系列创新险种不断涌现，为此轮品种扩容奠定了实践基础。例如，自2021年起，广东省立足于提高岭南水果等地方支柱型优势品种保险覆盖面，推动森林保险、水产养殖保险的实施范围从区域试点推广到全省，水果保险的保障范围包含省内种植的所有水果。2023年，广东省农业保险全年新增备案地方特色农产品保险产品233个，累计开办特色农产品保险品种已超400个。这些早期探索的经验在“十四五”时期得到推广和复制，助推了特色险种的快速扩充。
二是保费规模快速提高。地方特色农产品保险保费收入从2019年104亿元提高到2024年的588亿，年均增长超过40%，占农业保险保费总收入的比重由15.5%提升至38.6%。从区域分布看，特色保险在部分省份已形成相当规模。2024年，粮食主产省吉林的地方特色农产品保险保费占比达30.10%，广东则高达54.53%。从经营主体看，保险机构的业务重心也在向特色险种倾斜，地方特色农产品保险的保费收入占比明显提高，反映出行业层面对特色业务的重视程度不断提升。
三是多级财政联动补贴机制逐步健全。在中央政策引导下，地方财政积极作为，形成了省、市、县多级联动的奖补机制。中央财政通过实施地方优势特色农产品奖补政策，推动农业保险向“保特色”延伸。根据笔者调查，在地方层面，2024年陕西省核桃、大枣、花椒、猕猴桃、仔猪、种公猪和茶叶气象指数等10个地方特色农险品种被纳入中央奖补范围。吉林省则将县级保费规模超过50万元的险种纳入省财政“以奖代补”范围,进一步增强了地方推进特色保险的积极性。甘肃省在全国率先全面建立省级财政对市县地方特色农产品保险的奖补机制，支持各地开展“一县一(多)品”保险，共计开办78个品种，为打赢脱贫攻坚战提供了有力保障(庹国柱，2024)。浙江省同时发力于省级奖补和市县自主补贴，按照优进劣汰、动态管理的原则对省级特色险种进行调整，2025年度地方特色险种共124个，省级特色险种29个,体现出地方政府推动特色农业保险体系建设的主动性与差异化探索。在此机制下，一批特色险种取得显著实效。
(三)农业保险创新拓展服务领域
五年来，各级政府、相关部门、金融机构以及农业生产经营主体协同推进农业保险体系建设，持续开展多项创新实践，推动农业保险供给不断向多样化、系统化方向演进，农业保险创新日益加速，多层次、多维度的保险供给新格局正逐步形成。
一是保险产品创新。针对现有政策性农业保险覆盖范围不足、保障内容有限等问题，保险机构积极研发多元化产品，拓展风险保障边界。例如，围绕自然灾害风险开发的台风指数保险、低温指数保险，以及涵盖农产品价格波动风险的价格指数保险、耕地地力指数保险等新型指数保险产品已在多个地区推广应用。拓展传统风险保障边界的同时，部分保险机构还将保险功能延伸至生态保护领域。碳汇保险在黑土地、森林、草原、湿地、海洋等自然资源密集区域开展试点，覆盖内蒙古、江西、广西、海南等20余个省份，为生态保护型农业保险提供了新的探索路径。
二是服务模式创新。农业保险服务模式不断优化，逐步实现与农业全产业链的深度融合。以浙江、安徽等地为代表的“新型农业经营主体综合保险”模式为例，在传统种植业、养殖业风险保障基础上，进一步纳入农机具损失、雇主责任等内容，构建涵盖财产保险、人身意外险和责任险的一揽子综合保障体系，契合了新型农业经营主体的多元化风险管理需求。此外，一些地方还在农业保险实践中积极倡导“赔防并重、以防为先”的理念，推动“防保一体化”机制建设，通过风险预警、技术服务等手段实现保险功能从“事后赔付”向“事前预防”延伸。
三是农业保险功能拓展。农业保险功能正由单一风险保障向金融服务综合平台转型，保险产品与农村金融服务深度融合。例如，截至2024年6月，安徽省16个市、75个县市区、8278个村(居)已开展试点并设立“乡村保险(金融)服务窗口”，覆盖率达72%;截至2025年3月底，安徽省已累计为13.2万户次农户授信增信1214亿元，发放贷款1151亿元,显著提升了农业保险对农村金融体系的渗透能力与服务效能。同时，“保险+期货”模式在“十四五”期间持续扩面，有效利用期货市场对冲农产品价格风险，将传统的事后损失补偿转变为保障农户收入预期稳定，进一步深化了金融工具的协同效应。
(四)科技赋能农业保险服务效能
《科技助力农业保险高质量发展白皮书(2022)》指出，科技是农险转型升级的重要引擎和动能转换的核心驱动力，也是农险实现高质量发展的必由之路。近年来，保险机构持续加大农业保险科技投入，数字技术在农业保险领域加速渗透，助推农业保险向精准化、高效化方向演进。2024年《关于推进农业保险精准投保理赔等有关事项的通知》(简称《通知》)，将“鼓励科技赋能”列为重要要求，明确提出推进无人机、遥感、物联网等科技手段应用，为实现精准投保、精准理赔提供技术支撑。
在保险机构端，科技赋能集中体现为承保定价的精准化与查勘理赔的高效化。在承保定价环节，保险公司依托大数据技术构建农业风险评估体系，整合土壤质量、气候条件、历史产量等多维农业生产数据，借助分析模型进行风险建模，推动费率厘定从经验驱动向数据驱动转变。在查勘理赔环节，遥感监测、无人机航拍、AI生物识别、牲畜体尺测量与智能点数等技术手段得到广泛应用，有效突破了传统人工查勘在时效性和精准性上的局限。2023年台风“杜苏芮”导致河北涿州等地遭受严重洪涝灾害。中华财险依托无人机航拍与遥感影像快速比对，在涿州启动预赔快赔机制，1小时内完成首笔农业保险赔款支付,显著提升了巨灾场景下的理赔响应效率。
在政府端，农业保险的数字化管理与监督能力持续增强。金融监管总局依托中银保信建设了全国农业保险信息管理平台。财政部依托中国农业再保险股份有限公司(简称中国农再)建设了全国农业保险数据信息系统，暨“约定分保”业务数据系统，并首次实现了农险全行业数据实时汇集，首次开展数据核对校验以解决数据一致性问题，首次实施数据可靠性治理，首次试点部门与保险机构共享数据，初步构建起国家层面的农业保险信息化基础架构，为提高农业保险数据真实性和财政补贴效率提供了基础保障。同时，地方也普遍开展了探索，据笔者调研了解，截至2026年，已有20多个省份建成了本省农业保险信息平台，通过与土地确权等基础数据库对接、实时汇聚业务数据，逐步实现承保理赔全过程的动态监控与穿透式审核，推动保费补贴审核由传统的纸质材料报送、人工逐级核验，转向数据自动比对、系统智能校验。其中，浙江省于2022年底上线的“浙江农险服务直通车”平台，率先实现“一键参保、一键理赔、一体融资、一图风控、一表监管、一网联农”的“六个一”功能,极大优化了农业保险服务流程，也为全国农险数字化平台建设提供了可参照的实践范式。
(五)农业保险防灾减灾成效显著
农业保险在防灾减损和灾后恢复中发挥着不可替代的作用。回望中国近代百年历程，中国已经从一个“无年不灾、无年不荒”，农业抗灾能力极度脆弱的国家，转变为粮食安全保障能力显著增强、农业风险治理体系日益完善的社会主义现代化国家(赵阳，2022a)。在这一历史性转变中，农业保险发挥了关键作用，为灾后农业生产恢复提供了稳定的风险保障。
一是农业保险赔付的及时性和精准性持续增强。面对重大自然灾害事件，农业保险展现出良好的应急响应效率与损失补偿实效。据笔者调查，近年来，在非洲猪瘟、特大洪涝、高温干旱等重大灾害中，部分主产省的政策性农业保险简单赔付率持续高位运行，充分体现了“不惜赔、不拖赔”的政策性功能定位。例如，2020年安徽省农业保险累计赔付19.76亿元;2022年秋粮旱灾期间，简单赔付率达124%，仅国元农险一家便支付赔款近30亿元，惠及农户313万户次，户均获赔958元。在2023年河南省“烂场雨”灾害事件中，中央财政紧急下达农业生产防灾救灾资金2亿元,河南省财政也紧急下拨资金2亿元专项用于小麦烘干。农业保险迅速响应，合计为610.6万户受灾农户、1447.9万亩受灾夏秋作物支付赔款38.7亿元,并建立理赔绿色通道实现快赔早赔，成为稳定农户收入预期、支撑灾后重建的关键资金来源。
二是农业保险赔付逐渐成为农户灾后恢复生产的主要资金渠道。随着保障水平的提升，农业保险在灾害救助体系中的主体地位日益凸显。2020年，农业保险赔付支出占自然灾害经济损失的16.53%，为同期政府灾害救济与恢复重建支出的2.79倍(占比为5.93%)。至2024年，该比例进一步提升至30.09%。这不仅反映出农业保险对公共财政救灾资金形成了有效补充和替代，更标志着中国农业灾害补偿模式正加速从“灾后政府救助”向“事前保险防损、灾后保险理赔”的市场化、制度化方向转型，切实筑牢了农村地区防灾减灾和恢复重建的风险韧性基础。
(六)农业保险大灾风险分散机制积极推进
中国历来重视农业保险大灾风险分散问题。早在2006年《国务院关于保险业改革发展的若干意见》(国发〔2006〕23号)就提出，“完善多层次的农业巨灾风险转移分担机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系”，此后多年的中央“一号文件”及相关重要政策文件持续聚焦这一领域。进入“十四五”时期，中央与地方协同推进，逐步形成了农业再保险、机构大灾风险准备金、地方特色风险分散机制相辅相成的多层次保障格局。
一是国家农业再保险体系实现历史性突破。再保险是农业保险大灾风险分散体系中的重要一环，完善再保险体系和分保机制也是中国农业保险体系建设和完善的重要任务。2014年，在原中国保监会推动下，中国境内23家农业保险经营机构和中国财产再保险有限责任公司共同发起成立了国家农业保险再保险共同体，填补了中国农业保险大灾风险分散体系行业层面的空白。2020年9月28日，中国农业再保险股份有限公司的正式创立是中国农业保险史乃至中国农业发展史上的一个里程碑事件，具有重要的历史性意义。它的创立是中国政策性农业保险再保险运行机制和管理机制的重大变革(张峭等，2020a)，中国农再由财政部控股，注册资本金规模161亿元，自此成为国家财政支持的农业保险大灾风险分散机制的基础和核心，承担起稳定农业保险大灾风险分散渠道的重任。中国农再运营首年即提供了全国农业保险约1/5的风险保障，并从第二年开始连续实现“保本微利”的经营目标，有效扩大了行业整体承保能力，为各省农业保险提供了长期、稳定的再保险支持。在2021年7月河南省特大暴雨事件中，全省农作物受灾面积达1515万亩,其中玉米受灾面积超过867万亩,但由于河南省当年未开办政策性玉米保险，灾害损失未能纳入保险赔付，实际损失全部由农户自行承担及政府救灾救济。若以2022年河南省玉米完全成本保险标准进行回测(保险金额每亩950元，费率4.6%，承保比例80%)，按灾情损失均值估算，预计赔付金额约70亿元，玉米保险平均赔付率达352%，种植业整体赔付率将升至169%;按灾情最大损失估算，赔付率可达509%，赔付额约102亿元，种植业整体赔付率将升至225%，两种情景均将触发中国农再的再保险赔付机制。由此可见，健全的再保险体系是应对极端灾害、防止单一省份或机构偿付能力危机的关键制度安排。
二是农业保险机构大灾风险准备金制度稳健运行。根据财政部相关政策规定，农业保险经营机构应分别按照农业保险保费收入和超额承保利润的一定比例，分别计提保费准备金和利润准备金，逐年滚存，形成机构内部的风险缓冲垫。在动用顺序上，目前中国已经确立了“先再保险、后本级保费准备金、再总部利润准备金、最后跨区准备金统筹”的赔付保障链条。中国农再从无到有，经过五年探索发展，通过开创性的建立健全中国农业再保险体制机制和全面风险管理体系及治理框架，已经彻底改变了以往多年由国际再保公司掌控定价权的局面，牢牢站稳了国内农业再保险市场主导地位。这一国家层面较为完备的制度设计，既压实了保险机构的风险管理责任，又构建了一套分层递进、全国统筹的行业风险分散机制，使超赔风险能够得到有序消化，避免了单一机构因巨灾破产的风险，维护了农业保险市场的长期稳定。
三是地方农业保险大灾风险分散机制各具特色。为化解区域性重大灾害引发的超赔风险，各省结合自身农业产业特点，逐步探索形成了两类典型模式。第一类为“大灾基金”模式，即在现有农业保险直保与再保体系基础上，由地方财政和保险机构共同出资设立农业保险大灾风险基金，当赔付率突破既定阈值时启动基金补充赔付，形成直保、再保与基金相配合的区域风险分散闭环，代表性省份包括北京、上海、江苏、浙江等。第二类为“独立巨灾保险”模式，即在政策性农业保险体系之外，单独建立农业巨灾保险制度，通过独立产品、独立运营的方式，聚焦防范特定极端灾害，例如黑龙江、湖南等地的相关实践。这两类模式互为补充，丰富了中国农业大灾风险分散的实践路径，也为下一阶段完善全国统筹制度积累了宝贵经验。
(七)农业保险再保险制度和政策体系不断健全
国家和地方政府持续优化农业保险相关政策，为农业保险再保险高质量发展营造了良好的制度环境。在《意见》的指引下，财政投入与制度建设双轮驱动，从组织协调、秩序规范到激励创新，全方位推动了农业保险从规模扩张向质量提升转型。
一是财政支持与税收激励协同发力，夯实行业发展根基。在资金投入端，中央财政对农业保险保费补贴力度逐年加大。自2007年实施保费补贴政策以来，中央财政已累计拨付补贴资金逾3000亿元，成为农业保险市场持续扩容的核心驱动力。在成本减免端，税收优惠政策日趋完善。在保险机构侧，农牧保险业务收入免征增值税，种植业、养殖业保费收入按90%计入企业所得税应纳税所得额，财政补贴型农险的巨灾风险准备金亦准予税前扣除;在投保农户侧，农户获得的保险赔款免征个人所得税，农业保险合同免征印花税。财政与税收两端协同发力，显著降低了农业保险的供给成本与投保门槛。
二是建立组织协调机制，强化部门联动效能。《意见》印发后，全国已有27个省份制定了农业保险高质量发展的实施方案，普遍建立起由分管党政领导挂帅，财政、农业农村、金融监管、林草等多部门参与的省、市、县三级工作(领导)小组。河南、吉林、山东等省还进一步设立了省级农业保险联席会议制度，构建起部门协同、上下联动、齐抓共管的工作格局，确保重大政策落地的畅通高效。
三是出台政策规范市场秩序，营造公平有序的市场竞争环境。“十四五”期间，多部委联合发力，高频次完善农业保险监管体系。据不完全统计，自2020年以来，农业农村部、财政部、国家金融监督管理总局、国家林草局等四部委已出台30余份农业保险相关政策文件，其中相当比例聚焦承保理赔规范、市场秩序整顿与风险管控。在地方层面，各省同步推进配套制度建设与专项整治。例如，新疆由财政、农业农村、金融监管、林草、气象等多部门建立联合监管与联席会议机制，形成工作合力，共同推动农业保险规范健康发展;吉林则持续加强对承保机构的绩效考核评价及其结果运用，并开展保费补贴资金专项检查，不断提升承保机构的服务意识和风险防控能力。
四是以制度创新破解基层展业难题，提升服务可获得性。针对农业保险发展中的实际制约因素，各地因地制宜制定了一系列制度文件。例如，四川省出台了《四川省政策性农业保险工作费用管理办法》《三大粮食作物完全成本保险承保理赔统一操作要点》等制度文件，一定程度上解决了协保员报酬支付的合规性问题，有效提升了基层参与的积极性;据笔者实地调研，河南省从保险公司管理制度、农险部门设置、基层服务网络及专业人员配备等四个方面细化了农险业务经营条件，规定县级至少配备2名专职人员、村级至少配备1名协保员，保费每增加500万元应增设1名协保员，显著提升了基层服务能力与保障水平。
四、新时期农业保险高质量发展的问题反思
尽管过去五年中国农业保险发展取得了显著成绩，服务覆盖面持续扩大、保障能力稳步提升、政策体系日益健全，但从整体水平来看，距离建设农业保险强国的目标仍存在较大差距。管理运行机制尚不完善、涉农数据与技术应用不足、财政补贴效能有待挖潜、服务精准化水平亟待提升、监管与宣传教育有待加强等问题越发凸显，大灾风险分散体系存在短板，必须引起高度重视。
(一)政府和市场运行管理机制尚不完善
当前农业保险发展中，政府与市场的协同机制仍存在深层矛盾，主要体现在以下方面。
一是政府部门之间协同合作不充分，尚未形成有力有效的工作合力。《意见》明确要求，“各地区、各有关部门要加强沟通协调，形成工作合力”“财政部会同中央农办、农业农村部、银保监会、国家林草局等部门成立农业保险工作小组，统筹规划、协同推进农业保险工作”。但从调研情况看，尽管多数地区已建立农业保险工作(协调)小组，但仅有少数省份(例如河南、吉林、山东)实质性建立了厅级联席会议等制度性安排和常态化工作机制，大多数省份相关部门之间仍存在职责界限不清、协作流程不畅等问题。由于缺乏清晰的职责分工和有效的运行规则，农业保险推进中时常面临多头管理、协调成本偏高的体制性障碍，政策合力难以充分释放。
二是中央与地方农业保险事权划分不清，纵向责任配置有待理顺。农业保险的政策性属性决定了政府在其中承担着多重角色，但中央与地方在险种规划、补贴分担、管理监督等环节的事权边界，至今缺乏系统明确的清单划分。这一制度模糊性在实践中产生了两类矛盾现象。一类表现为“地方点菜、中央买单”。部分省份将地方特色险种的扩张寄希望于中央财政奖补资金的持续注入，地方配套意愿不足，一旦中央奖补力度减弱或政策重心调整，相关险种即面临收缩甚至中断，缺乏基于地方财力自主的稳健规划。另一类则表现为“中央要求、地方配套”。中央层面统一部署的完全成本保险、收入保险等扩面任务，要求地方提供相应比例的资金配套，但中西部财政困难县往往难以足额落实，形成了“上级下任务、下级凑资金”的被动局面。广东省的实践进一步印证了央地事权模糊对地方保费波动的传导效应。2020—2023年，广东农险在《意见》的推动下快速发展，保费突破百亿元。但进入2024年，受新一轮政策“降本让利”调整、地方财力约束下的险种结构优化以及合规整顿等因素叠加影响，保费出现阶段性下降。这一波动固然有高基数效应的客观原因，但也反映出在央地事权划分不清的背景下，地方补贴政策、费率调整和险种布局缺乏跨年度稳定预期，容易在“扩面”与“控费”之间反复摇摆。两类现象并存，根源在于“中央保大宗、地方保特色”原则虽有方向性指引，却未进一步细化为可操作的险种清单和支出责任清单，央地之间的补贴分担比例、奖补准入标准等关键规则仍以年度政策文件形式临时确定，缺乏稳定预期。前文所述组织协调机制部分解决了部门间横向沟通问题，但因职能分工差异与农业保险的政策性定位不尽匹配，对纵向事权配置这一更深层的体制性矛盾尚缺乏实质性的制度回应。
三是政府与市场的职责边界较为模糊，角色定位亟待厘清。区别于以盈利为目的的商业保险，政策性农业保险是依托保险技术和方法为农业支持保护和财政转移支付服务的政策工具。这一属性决定了政府在其中承担着政策引导职能，而市场则应在具体业务运营中发挥资源配置的决定性作用。《意见》确定了农业保险高质量发展“政府引导”“市场运作”“自主自愿”“协同推进”的基本原则，强调要“明晰政府与市场边界”。但在实践中，两者职责界定仍不够清晰。一方面，基层政府往往承担过多事务性工作，不仅要提供保费补贴、组织投保、协助查勘理赔，还需应对农户的不合理诉求;另一方面，部分保险公司在经营中处于强势地位，而农户亦存在借助行政压力谋取超额赔付的意愿。从中国银保监会的处罚案件和中国裁判文书网相关纠纷案件中发现，部分地区出现保险公司的业务人员与村委会干部合谋套取国家财政补贴，以及地区主管部门出面要求保险公司“倒签单”等严重的违规违法行为，个别地区出现农户以退出投保或群体事件相要挟，迫使承保机构做出不合理赔付承诺的情况。上述三方利益博弈和政府“越位”与“缺位”同时并存的现象，不仅损害了农业保险的规范化运行，也对制度长效运行构成风险。
(二)涉农数据共享与整合无法满足实际需要
涉农数据是农业保险产品设计、风险评估、核保理赔等环节的重要依据。然而当前涉农数据共享与整合机制尚不完善，加之技术应用的广度和深度有限，数据与技术体系的支撑能力难以满足农业保险高质量发展的现实需要。
一是涉农数据来源分散，缺乏统一的共享平台。农业数据涉及农业农村、气象、自然资源等10余个部门和机构，以及保险公司、农户等市场主体。由于缺乏统一的数据共享平台和有效共享机制，数据分散在不同系统中，形成“数据孤岛”，增加了保险公司的业务成本和风险评估难度。同时，各单位数据管理缺乏统一标准和规范，部分数据仍依赖人工填报，存在虚报漏报等问题，数据质量参差不齐;部分数据需严格执行统计、校验等流程，更新滞后，难以反映农业生产的动态变化(王嘉启等，2024)。涉农数据整合的数据标准、运行流程和技术口径缺乏全国统一规范，即便部分数据已有成熟接口规范，准确性不高的风险依然存在。回溯历史教训，正是由于缺乏健全的信息收集和共享机制，国家农业保险再保险共同体难以充分获取作为成员的直保公司承保风险，信息不对称导致逆向选择问题严重和持续亏损，农共体难以为继。研究数据显示，2016年中国农险直保公司整体利润为13亿元，而再保险公司整体亏损13.6亿元;2015—2019年，农共体连年亏损，综合赔付率比直保公司高出10多个百分点，累计亏损超过23亿元。
二是数据信息系统建设有待强化，与实际业务对接仍不充分。尽管2/3以上的省份已建成地方农业保险信息系统，但这些系统尚未与国家平台实现有效对接，全国统一的农险信息共享平台有待建立。但从实际运行效果看，目前国家层面的两大数据信息系统尚未实现有效衔接，与各保险机构业务系统之间的数据对接仍不够顺畅，数据报送质量参差不齐，部分数据存在延迟、缺项、口径不一致等问题，制约了系统的实际应用效能。时至今日，相关管理和监督等工作部门对农业保险市场的统计依然无法发布一套权威统一的数据。精准性是农业保险高质量发展的基本要素，农业保险机构仍缺少核实承保理赔真实性的有效工具，政府部门也缺乏实施“穿透式”监管和精准化管理的数据抓手。
三是科技应用效能尚未充分释放，技术标准与操作规范有待统一。遥感监测、无人机航拍、AI生物识别等技术在农业保险领域已有成功应用，但主要集中在示范项目和重大灾害应急场景，日常承保理赔中的渗透率依然偏低。部分区域性中小保险公司受制于资金投入和技术人才不足，数字化能力建设明显滞后，仍高度依赖传统人工操作模式。与此同时，技术应用标准的缺失进一步制约了科技效能的发挥。现有科技化的承保理赔流程主要依据原则性文件，对不同技术手段的适用条件和定损标准缺乏具体规定。例如，不同卫星影像的分辨率、数据格式和处理方法存在差异，不同保险公司对同一受灾情况可能采用不同的定损标准，影响了农业保险的公平性和公信力。此外，线上服务平台和智能工具在老龄农户和偏远地区面临“数字鸿沟”，部分农户对线上操作的接受度和使用能力不足，技术应用的普惠性尚待提升。这种“点上亮点突出、面上覆盖不足”的格局，制约了科技赋能农业保险的整体效能。
(三)农业保险财政补贴效能仍待挖潜
财政补贴是推动农业保险可持续发展和提升保障能力的重要支撑工具，但当前财政补贴在结构设计、区域适配和效率释放等方面仍显不足，一定程度上制约着农业保险高质量发展。
一是财政补贴缺乏差异化、动态调整机制。尽管中央财政保费补贴对东中西部地区设置了不同补贴比例，但整体区分度仍显粗糙，未能充分体现地区发展差异、农业生产风险特征及农户承受能力等因素。更突出的问题在于，同一省份内部不同县市之间的财政能力悬殊，却适用统一的补贴分担比例，由此产生了“穷县配不起、富县花不完”的结构性矛盾。经济强县可轻松落实配套资金甚至进一步加码补贴，而财政困难县则连基础配套也难以足额保障。与此同时，现行补贴标准长期固化，缺乏根据经济发展水平、保险市场变化和风险状况进行动态调整的机制，导致补贴政策滞后于现实需要，难以有效发挥财政补贴在引导保险资源配置、激励主体参与等方面的杠杆作用。补贴标准的“一刀切”与动态调整机制的缺失，还直接影响了地方创新实践的可持续性。当前各地涌现的特色险种和“农业保险+”创新模式，相当比例高度依赖地方财政的先行投入或中央财政奖补资金的专项支持。这种“输血式”扶持在创新孵化阶段不可或缺，但问题在于，扶持退出后缺乏制度化的接续安排，一旦地方财力趋紧或政策重心调整，相关创新便可能面临断档甚至回缩。
二是财政补贴对欠发达地区的支持力度不够。受制于地方财力，部分经济欠发达地区在落实农业保险财政配套方面面临较大困难，这一问题在中西部脱贫县较为集中的省份具有相当的普遍性。受制于地方财力，部分经济欠发达地区在落实农业保险财政配套方面面临较大困难，这一问题在中西部脱贫县较为集中的省份具有相当的普遍性。中国农业保险保费补贴采取“中央+地方”分级承担模式，在省级财政补贴不低于25%的基础上，中央财政对中西部地区种植业保险补贴45%、养殖业保险补贴50%，对东部地区分别补贴35%和40%。尽管中央财政对中西部地区的补贴比例高出东部地区10个百分点，但省级及以下地方财政仍需承担相当比例的配套资金。对于中西部地区而言，农业大省与财政弱省高度重叠。以川东北地区某县为例，该县2023年累计应拨付农业保险保费补贴资金1000余万元，实际拨付进度仅为60%左右。中央财政补贴以地方配套资金先行到位为前提条件，配套资金无法落实，中央和省级补贴也难以到位。
三是保费补贴资金的使用效率有待提高，绩效评估机制尚不健全。保费规模的快速增长奠定了农业保险发展的体量基础，但规模扩张并不必然等同于保障效能的同步提升。从财政资金的实际使用情况看，近年来预算执行率偏低的问题值得高度关注。据财政部预算司中央财政预决算数据，2024年中央财政农业保险保费补贴预算为562.06亿元，实际执行547.48亿元;2025年预算为556.06亿元，实际执行516.51亿元，连续两年均存在一定规模的预算结余。这一现象固然与保费收入增速放缓、地方配套资金到位滞后等因素有关，但也反映出补贴需求测算与实际使用之间的偏差，财政资金未能充分转化为对农业风险保障的有效供给。从保险密度和保险深度来看，省际发展不平衡问题依然突出，市场需求释放空间依然广阔;从行业经营层面看，农业保险已成为财险公司重要的业务增长和利润支撑点。然而，与规模快速扩张形成反差的是，财政补贴资金使用效率偏低，部分险种简单赔付率长期低位运行，折射出补贴资源错配与效能损耗的现实困境。据笔者在山西、安徽等地的调查，实践中部分险种保费收入与赔付支出之间出现较大落差，保障功能未能充分转化为农户的实际获得感。这一现象背后，既有产品设计与实际风险不匹配的因素，也与部分地区重承保规模扩张、轻理赔服务质量的倾向有关。目前，农业保险保费补贴虽已纳入财政资金常规绩效管理范畴，但针对农业保险政策目标的系统性绩效评价机制尚未建立。现行评价多侧重于资金拨付与使用合规性，对赔付率、农户满意度、保障深度等核心效能指标的关注不足，评价结果亦缺乏与补贴额度、费率调整的有效联动挂钩机制。
(四)农业保险精准化水平滞后于现代农业发展需求
随着农业农村现代化进程的不断推进，农民对农业保险的保障需求呈现出日益多样化与精准化的发展趋势。然而，从当前实践来看，农业保险产品及其服务体系在精准化方面仍存在较大提升空间，尚未完全契合广大农民，特别是近年来大量涌现的新型农业经营主体的现实需要。
一是农业保险产品的风险区划与差异化费率未能有效落实。风险区划是农业保险高质量发展的一项基础性和关键性工作，是体现保险的风险异质性、防范逆向选择和道德风险的必要措施。近年来，相关研究和实践已取得阶段性进展。中国农业科学院、中国精算师协会等单位陆续开展了县域尺度种植业生产风险区划研究，形成了具有一定科学性和可行性的三大主粮作物和油料作物保险生产风险区划研究成果。科技赋能也使大数据风险评估模型等技术手段日趋成熟，为风险区划和差别化费率的落地提供了技术条件。然而，从实践层面看，受制于技术规范不统一、基层数据精度不足等操作障碍，以及风险分区后财政补贴资金分配格局相应调整所引发的利益博弈，部分基层政府推进动力不足，风险区划工作仍停留在研究与局部试点阶段，尚未实现全域推广。
二是市场承保与理赔机制不规范，影响保险服务的精准性与公信力。在承保环节，受制于小农户占比较大、农业生产高度分散等因素，保险机构在核实土地权属、农户身份信息等信息时存在校验困难，难以准确辨别投保地块与未投保地块，精准承保难以实现。尽管部分地区在协保员制度建设方面已取得突破，但从全国层面看，协保员队伍的薪酬体系、专业能力标准和法律地位仍缺乏统一规范，承保信息采集的“最后一公里”质量参差不齐，直接影响精准承保的基础数据可靠性。在理赔环节，由于前期承保数据不准确，赔付金额常常偏离真实损失，各地平均赔付、协议赔付等不规范损失补偿方式仍较为普遍，损害了赔偿的真实性与公平性，导致赔付频率高、亩均赔付低，降低了农户的获得感和满意度。
(五)农业保险监管及宣传教育存在短板
监督管理和宣传教育是促进农业保险规范发展的重要保障，当前中国农业保险发展在这两个方面仍存在明显短板，制约了农业保险制度功能的有效发挥。
在监督管理方面，农业保险监管体系尚不完善，市场约束力度有待加强。一是监管法律法规不健全，缺乏专门针对农业保险的法律法规，现有的监管规定分散在不同的政策文件中，导致监管依据不足、标准不统一，不少地方监管不分、监而不管同时并存。二是监管手段相对传统，主要依靠现场检查和非现场监管等传统方式，对农业保险市场的动态监测和风险预警能力较弱，难以及时发现和防范市场风险。此外，农业保险市场准入与退出机制尚不健全，缺乏引导形成合理市场竞争强度的制度安排。从全国层面看，系统性的农业保险市场准入标准和退出制度安排尚未建立，部分地方对违规机构的处罚以通报和罚款为主，缺乏责令退出市场的刚性约束，越位与缺位现象并存，“只罚不退”导致违规成本偏低，难以对市场主体形成有效威慑。与此同时，部分地方政府在保险公司遴选阶段可能存在“设租”现象，而当前中国大部分地区农业保险市场集中度偏低、竞争强度偏高。
在宣传教育方面，农业保险宣传教育机制不完善，农民认知水平有待提升。《意见》提出要研究设立农业保险宣传教育培训计划，但至今尚未形成系统性、常态化、大规模的教育培训体系。一方面，宣传力度不足，经费保障有限。目前宣传工作主要依赖基层政府与保险机构，缺乏社会力量的广泛参与。另一方面，宣传内容缺乏针对性和通俗性。现有宣传材料未能有效结合农民的知识水平、语言习惯与现实需求，缺乏对农业保险基本原理、保障范围、定损方法等核心问题的通俗解读，造成农民对农业保险存在“花钱买保险、理赔难兑现”“保了就能赔”等误解，影响其参保积极性。同时，宣传渠道有待拓宽，新媒体运用呈碎片化。当前宣传仍以张贴海报、发放资料等传统方式为主，覆盖面与触达率有限。值得关注的是，部分省份已开始尝试借助短视频平台、村级微信群、农村广播等新渠道开展保险知识普及，取得了初步效果，但这些探索仍呈“散点式”分布，缺乏系统性规划、内容标准化建设和效果评估机制，尚未形成可复制、可推广的成熟模式。此外，农户保险素养的深层问题亟需关注。宣传教育的不足不仅体现在覆盖面有限，更深层的问题在于农户对农业保险本质的认知偏差。不少农户将农业保险等同于“政府补贴”或“变相收费”，未能真正理解保险的风险分散功能和市场化运行逻辑。这一认知偏差的形成，既有宣传教育不到位的原因，也与部分地区理赔体验不佳密切相关。虽然当前农业保险年均赔付已覆盖自然灾害直接经济损失的约20%，整体赔付规模可观，但在微观层面，部分农户因承保理赔不精准、赔付金额偏低等原因，获得感不强，这种宏观数据与微观体验之间的落差，进一步固化了农户对农业保险的消极认知，成为制约参保意愿从“被动接受”向“主动参与”转化的深层障碍。
(六)大灾风险分散体系仍面临制度短板
“十四五”时期中国已初步构建起农业再保险、机构大灾风险准备金、地方特色风险分散机制相辅相成的多层次保障格局。但从制度运行的成熟度看，这一体系仍处于建设初期，在核心机构政策功能定位落地、国家农业大灾(巨灾)基金建设、地方基金兜底能力和央地风险分担机制等方面存在明显短板。
一是国家层面农业再保险公司的功能定位*有待进一步落地。中国农再的成立标志着中央政府支持下的再保险层面的农业保险大灾风险分散机制正式建立，但目前作为负有重要政策职能的专业性再保险公司，依然以商业公司模式运行，外在组织形态与内在功能内核匹配失衡，其核心功能仍有待充分释放。在风险承接能力方面，中国农再作为行业风险“最后依靠方”的角色需逐步探索明晰，尤其是在连续大灾年份，其偿付能力与财政支持的衔接机制尚待进一步明确。倘若不能依照国务院既定方案加快推进政策性机构转型，且“约定分保”终究无法回归WTO之前的“法定分保”模式，那么以商业化模式运营的中国农再仅凭准行政权力维系业务，又缺乏成熟完善的数据信息系统作支撑，其健康发展恐难以为继，甚至可能重蹈“农共体”的覆辙。这一问题亟须引起国家农业保险监管主管部门的高度重视。“十四五”期间农业保险所开创的良好发展态势，若因财政补贴压力持续攀升而陷入不可持续，而市场化路径又因缺乏有效竞争而进退维谷，则“十五五”乃至更长时期内，中国农业保险将不得不面对这一典型的“囚徒困境”。在信息管理与金融服务方面，中国农再受托承担的农业保险数据系统建设任务虽已取得初步进展，但直保与再保环节之间的数据壁垒尚未完全打通，依托再保险平台推动农业保险信息共享和农村金融服务的潜力仍有进一步挖掘的空间。此外，中国农再与商业再保险市场的关系亦需进一步理顺:当前商业再保险公司参与农业再保险的深度有限，国家再保险机构与商业再保险市场之间尚未形成分工明确、互为补充的良性格局。如何在实践中逐步探索二者之间的合理边界与协作模式，是扩大再保险供给总量、提升行业整体效率需要面对的现实课题。
二是国家农业大灾(巨灾)风险基金尚未真正建立。从制度设计的完整逻辑看，第三层全国性农业巨灾风险基金承担着分担再保险之后超额责任的关键功能。然而，目前这一制度安排尚未形成全国性的常态化运作机制。农业保险经营风险波动显著高于车险等普通财产险种，其年际赔付标准差约为一般财产保险的十倍。在实践中，部分省份探索建立的地方性大灾风险基金虽在应对区域性灾害中发挥了积极作用，但整体基金规模有限、资金来源渠道单一，主要依赖财政拨款和保险机构缴纳，基金积累与增长机制尚待完善。各地在触发条件、启动程序和基金补充规则等方面自行设定标准，差异较大，部分地区触发阈值设定偏高、启用门槛较高，影响基金在关键时刻的响应效率。由于第三层保障的缺失，当遭遇极端系统性灾害、直保与再保均不足以覆盖损失时，最终的风险兜底压力往往被动向上传导至中央财政。
三是中央与地方在巨灾风险分担中的责任划分有待明晰。重大农业灾害发生后，保险机构赔付、再保险分摊、地方大灾基金补充与中央财政支持之间的责任顺序和分担比例，缺乏相互统一明确衔接的机制。在实践中，面对极端灾害，中央财政往往以应急拨款、救灾专项资金等形式提供支持，这在客观上为灾后恢复提供了重要保障。从制度建设的角度看，明确各环节的责任边界和启动条件，有助于形成更加稳定、可预期的风险分担格局，也有利于激发保险机构和地方政府在前端风险防范中的主动性。如何在制度层面明确中央与地方在农业大灾(巨灾)风险分担中的事权比例和启动条件，是下一阶段完善大灾风险分散体系的核心命题。
五、新时期进一步推进农业保险高质量发展的展望路径
2025年4月7日，中共中央、国务院印发的《加快建设农业强国规划(2024—2035年)》(简称《规划》)明确提出，完善农业保险大灾风险分散机制、发展多层次农业保险，重点支持农业强国建设关键领域和薄弱环节。在深入实施乡村振兴战略和加快推进农业强国建设与农业农村现代化的新时期，农业保险作为分散农业风险、促进产业升级、稳定农民收入、保障国家粮食安全的重要手段，面临着从规模扩张向质量提升的关键转型考验。2026年是“十五五”规划实施的开局之年，中国农业保险发展已从政策与产业驱动的“高速增长期”，逐步进入制度创新与科技创新双轮驱动的“深度改革期”。面向未来，要在明晰农业保险政策定位基础上，进一步从健全治理体系、完善运行机制、优化补贴制度、强化科技支撑以及加强法治保障等五大关键路径入手，着力破解农业保险面临的一系列结构性短板与深层次矛盾，推动新时期农业保险高质量发展。
(一)健全治理体系，构建多元共治格局
健全管理体制是农业保险高质量发展的重要支撑，构建政府、市场、社会多元主体治理体系是破解农业保险管理体制机制困境的关键路径。
一是强化协同推进。充分发挥各级政府农业保险工作协调小组作用，按照《意见》明确的政府职责进一步细化分解到各成员单位，明晰各管理部门职责和权限，建立重要事项联席会议制度、补贴资金联合公审制度、市场业务联合督查制度，形成职责明晰、运行规范、监督有力的部门协同格局。
二是明晰央地事权与支出责任。借鉴基本公共服务领域中央与地方财政事权划分的改革经验，研究制定农业保险领域中央与地方事权清单。对中央全额补贴险种、中央与地方分担险种、地方自主险种进行分级分类管理，建立与地方财力挂钩的动态调整机制，从制度根源上解决“地方点菜、中央买单”与“中央要求、地方配套”并存的矛盾。
三是培育社会力量参与治理。发挥农业保险行业协会在标准制定、纠纷调解、行业自律等方面的专业优势。培育第三方机构，独立开展保险服务质量评价和绩效评估，弥补单纯行政监管的不足。
四是充分发挥中国农再的管理和服务平台作用。有关部门需形成合力，共同推动中国农再按照国务院赋予的职能定位加快政策性机构转型，使其成为政府政策性农业保险的管理中介和公共服务供给平台，承担保险区划与费率动态调整、农险数据真实性管理、支农惠农政策承接等职责，有效发挥其在农业保险基础设施建设和业务协同中的枢纽作用。
(二)完善运行机制，促进协同发展合作
完善运行机制是农业保险高质量发展的题中之义，厘清政府和市场边界是建立健全职责明晰、规范有序、持续高效的合作协同机制的关键路径。
一是充分发挥有为政府作用。政府应从“主导者”转向“引导者”，重点履行政策供给、监管规范和公共服务职能。建议研究制定政府职责清单，明确政府在目标设定、战略规划、基础设施、业务监管、绩效评价等方面的引导职责，既要杜绝行政干预赔付、事后补保等“越位”行为，也要防止中西部部分地区配套资金长期落实不到位等问题。
二是充分发挥有效市场作用。应充分发挥市场资源配置的决定性作用，保险机构作为农业保险的经营主体，应以市场需求为导向，自主开展产品创新、精算定价、承保理赔等工作。完善保险机构市场准入与退出机制，将绩效考核结果与市场份额挂钩，形成优胜劣汰的良性竞争格局，创造更加公平、有活力的市场环境。
三是加强政府与市场的制度性协同。建立健全央地协同机制，充分调动好中央和地方的积极性。优化政府间事权和支出责任划分，加强财政、农业农村、金融监管、林草等部门的职责衔接，形成有权有责、协调配合的农业保险组织管理体系。在灾害救助中明确保险赔付与财政救济的功能边界和启动顺序，防止“保险赔不够、财政来兜底”的隐性预期削弱市场机制效能。
(三)优化补贴制度，提高财政资金效能
提高保费补贴精准性是农业保险高质量发展的重要手段，优化保费补贴制度是提高财政政策效能的关键路径。
一是建立差异化、动态调整的补贴体系。近两年全国保费收入规模已进入个位数增长阶段，优化保费补贴制度亟须从“增量投入”转向“提质增效”。通过差异化补贴政策，让财政资源在不同作物、不同地区之间实现非均衡配置。在现有东中西部补贴比例基础上，进一步将补贴标准与县市财政能力、农业生产风险等级、农户收入水平等因素挂钩，缓解“穷县配不起、富县花不完”的结构性矛盾。建立补贴比例与经济发展水平、保险市场成熟度、简单赔付率等指标的联动调整机制，避免补贴标准长期固化滞后于现实需求。将增量资金优先向脱贫地区、产粮大县倾斜，补齐保障短板。此外，相较于传统小农户，新型农业经营主体经营规模更大、投入水平更高、产业链更长，其风险保障需求已从单一的生产环节向价格波动、收入稳定、全产业链风险覆盖等多元维度拓展。应聚焦不同类型经营主体多元化风险保障需求，构建“政策性基本险+商业补充险+附加险”的多层次产品与补贴体系。对小农户投保的基本险种保持较高补贴比例，体现公平普惠;对新型农业经营主体投保的收入保险、全产业链保险等升级产品给予适度补贴，体现政策引导。通过差异化的制度设计，有力促进小农户与现代农业的有效衔接。
二是延伸补贴链条。在巩固三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险全覆盖基础上，横向拓宽补贴品种覆盖范围，将中央财政奖补品种进一步扩展至更多地方优势特色农产品，延伸制种保险财政补贴链条，探索将设施农业保险、农机安全责任保险等纳入补贴范畴，推动农业保险保障从单一生产环节向全产业链延伸。同时，纵向深化补贴方式创新，探索实施与绿色生产行为挂钩的保费补贴政策，将化肥农药减量、耕地地力保护等绿色生产要求纳入农业保险补贴资格条件，促进农业保险与农业绿色发展形成政策合力。通过“横向扩面”与“纵向提质”双轮驱动，实现财政资金从“单一输血”向“综合赋能”的转变。
(四)强化科技支撑，提升服务精准水平
数字化转型是推动农业保险高质量发展的核心引擎，从数据基础、业务流程和人才队伍三方面推进精准化服务，是强化科技支撑的关键路径。
一是构建农业保险大数据的跨部门共享机制，夯实人工智能应用的数据底座及应用场景。整合农业农村、气象、水利、统计、自然资源等部门数据资源，依据中央督导审计要求制定统一的数据采集标准、接口规范和共享规则，打通“数据孤岛”。秉持农险数据“取之于农、用之于农”的公共性原则，尽快推动中国农再与中银保信两大国家层面的农险数据信息系统的有效衔接，实现承保理赔数据的实时汇聚、交叉核验和穿透式监管。加快构建国家和省两级农业保险大数据管理服务平台，实现从地方到全国农业保险大数据分布式管理。在此基础上，探索利用人工智能技术对多源异构数据进行清洗、融合与智能分析，为风险评估、产品定价和灾害预警提供高质量的数据支撑。
二是推动科技赋能农业保险精准投保理赔。对遥感监测、无人机航拍、AI生物识别等成熟技术，制定标准化应用指南和成本分摊机制，降低中小保险机构的使用门槛。设立农业保险科技应用专项支持资金，对区域性中小机构的数字化改造给予适度补贴或技术援助，弥合头部机构与中小机构之间的“数字鸿沟”。在数据采集端，推广卫星遥感、无人机巡检、物联网传感器等技术，建立实时动态的农业风险监测网络，精准获取农田面积、作物长势等数据。在产品设计端，运用大数据建模技术推动风险区划成果向差异化费率落地转化。在理赔端，通过AI定损、区块链存证等技术压缩理赔周期，切实解决“大灾轻赔、小灾重赔”“协议赔付、平均赔付”等现实问题。
三是建立复合型农业保险人才队伍。数字化转型成功的关键在于人才，人工智能技术的深度应用对从业人员的知识结构提出了新的要求。应构建融合农业技能、保险业务与信息技术知识的综合人才培养体系，在现有培训框架中增设数据分析、人工智能基础应用等模块，重点加强基层协保员队伍的专项技能培训，提升其运用智能工具开展信息采集和服务的综合能力。同时，加强与高等院校、科研院所的合作，引进具备人工智能、大数据分析等专业背景的应用型、创新型人才，为农业保险的智能化转型提供持续的智力支撑。
(五)加强法治保障，规范市场运行秩序
法治化建设是农业保险高质量发展的重要保障，促进立法、监管、调解仲裁、宣传教育“四位一体”是构建法治保障体系的关键路径。
一是加快推动农业保险再保险专门立法。《农业保险条例》自2012年颁布、2016年最后一次修订以来已逾九年，难以适应高质量发展的新需求。建议加快推进《农业保险法》立法进程，明确农业保险的法律地位、基本原则、经营规则和监管制度，对巨灾风险分散、再保险机制、中央与地方事权划分等重大问题作出系统性制度安排，提升法律层级和制度刚性。
二是完善农业保险监管体制。当前农业保险高质量发展面临的一个深层制度性难题在于监督管理主体权责尚不清晰，政出多门、“越位”与“缺位”并存。在宏观层面，应统筹多部门监督管理资源，探索建立统一的农业保险风险监测框架，对保费充足率、行业赔付率等关键指标实施动态监测，前瞻性防范系统性风险。在微观层面，应强化对保险机构偿付能力、承保理赔行为和服务质量的全过程监管，同时将地方政府在保费补贴拨付、招投标组织等方面的履职行为纳入监管视野，对查实的虚假承保、拖赔惜赔、挪用补贴等违法违规行为，综合运用行政处罚、责令改正、限制业务范围乃至吊销业务许可证等措施予以惩戒。
三是健全纠纷调解与仲裁机制。建立农业保险合同纠纷的专业化调解和仲裁通道，依托农业保险行业协会或第三方机构设立调解委员会，降低农户维权成本，及时化解合同争议，维护各方合法权益和市场秩序。
四是构建系统化、常态化的宣传教育体系。针对农民保险素养不足、认知偏差固化等深层问题，制定全国性的农业保险宣传教育培训计划。应将宣传费用纳入政策性农业保险工作经费的刚性支出范围，为宣传教育提供稳定的资金保障。在内容上，结合农民知识水平和语言习惯，以通俗易懂的方式解读保险原理、保障范围、定损方法和理赔流程，纠正“花钱买保险、理赔难兑现”等误解。在渠道上，在巩固传统宣传方式基础上，系统规划短视频、微信群等新媒体传播渠道的运用，形成可复制、可推广的宣传模式。
作者单位：中国农业科学院农业经济与发展研究所；中国乡村发现网转自：《农业经济问题》2026(8)
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