内容提要:浙江省2024年率先在全国创设文化特派员制度，探索以人才为牵引打通优质文化资源服务基层的“最后一公里”。本文以该制度的首批试点县——浙江省嘉善县为研究案例，探究国家力量如何通过制度设计激活乡村社会的内生动力。研究发现，嘉善县的实践通过“人才嵌入”与“项目嵌入”两种核心机制，成功将国家意志与资源制度性地融入基层社会网络，为治理创新提供了结构性基础。在此基础上，文化特派员扮演“催化剂”与“网络链接者”的关键角色，通过重构行动者网络、搭建协商互动平台、激发地方主体性，催生出由政府、社会组织与民众协同共治的“治理共同体”。这一“国家激活社会——社会支撑国家”的良性循环，实现基层文化供给从传统“行政输血”向可持续的“系统造血”的范式转换。
关键词:制度性嵌入 治理共同体 文化特派员 文化治理 国家与社会关系
中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化，“既要物质富足、也要精神富有”是其崇高追求。在习近平总书记关于“共同富裕”理论的指引下，保障人民群众基本文化权利、满足其日益增长的多样化精神文化需求，已成为新时代国家治理的核心议题之一。2024年，党的二十届三中全会明确提出了“建立优质文化资源直达基层机制”的重大改革任务。这一战略部署直面了我国公共文化服务体系建设中的一个长期且深层的结构性矛盾，即尽管国家投入巨大，公共文化设施网络已基本实现广覆盖，但城乡之间、区域之间的文化发展不平衡不充分问题依然突出。
这一矛盾具体表现为，一些优质文化资源，包括高水平的专业人才、高质量的文化产品、前沿的文化信息和规范化的管理模式等，高度集聚于城市，而广大的基层尤其是农村地区，则普遍面临着资源“下不去”、基层“接不住”、群众“用不活”的“最后一公里”梗阻。传统的、主要依托行政科层体系自上而下进行资源输送的“大水漫灌”式供给模式，因其固有的层级耗散、供需错位以及对社会力量动员不足等弊端，已难以适应人民群众日益个性化、品质化、多样化的精神文化新期待。这种“体制型供需错配”不仅导致了大量文化资源的闲置与浪费，更在深层次上造成基层文化生态的“内卷化”。长期依赖外部“输血”，使得基层社会自身的文化创造力与组织力逐渐萎缩，陷入“文化贫困”与“文化依赖”的双重困境。
在此背景下，浙江省作为高质量发展建设共同富裕示范区，也面临着这些问题。一方面，省级层面集聚了极其优质且充沛的文化资源，人才总量庞大，文化产业集群发达；另一方面，随着“千万工程”的深入推进，乡村面貌焕然一新，但“最大的短板和潜力都在农村”，基层对高品质、多元化的文化生活和文旅融合产业的需求日益迫切。如何构建一套有效的机制，打破行政壁垒与城乡藩篱，引导省级优质文化资源精准、高效、可持续地直达基层，成为浙江实现“精神共富”有待破解的关键命题。
为回应这一时代命题，浙江省2024年创新实施文化特派员制度，系统性遴选首批1570余名优秀文化人才派驻乡镇（街道）、结对村（社区），旨在通过人才的下沉与嵌入，打通优质文化资源服务基层的“最后一公里”。在这一省级制度创新框架下，嘉兴市及其下辖的嘉善县，凭借其深厚的“吴根越角”文化底蕴和全国领先的城乡融合发展水平，成为该制度创新实践的沃土与先行区。
嘉善县的实践尤其值得深入研究。早在2013年，嘉善便已在嘉兴市率先探索文化下派员和文化专管员“两员”制度，积累了丰富的基层文化工作经验。稍早于浙江省委省政府的统一部署，2023年11月嘉兴市率先启动文化特派员选派工作。而嘉善县是这项实践的典型代表。一年多以来，其实践成效显著。例如，在制度实施前，嘉善县部分区域的优质公共文化服务覆盖率不足60%，而到2025年初，这一数据已提升至92%；更重要的是，嘉兴全市的文化特派员通过项目带动，已帮助派驻地实现超过3174万元的经济增收。这些数据直观地反映了该项制度创新对基层文化生态的深刻影响。
嘉善的探索不仅是一个成功的政策实践案例，更是一个复杂的治理现象。它涉及到国家力量如何以一种新的方式介入基层、资源如何在不同层级和主体间流动与转化、以及基层社会如何被激活并参与到治理进程中等一系列根本性问题。这些问题超越了简单的政策评估，触及到国家治理现代化背景下国家与社会关系的重构这一核心议题。
既有研究多从宏观层面解读文化政策，或对资源下沉的困境进行诊断式分析，但对于一项制度创新在县域层面是如何通过具体的微观机制突破重重障碍、实现预期目标的动态过程，缺乏深入的、基于案例的理论化剖析。基于此，本研究的核心问题是嘉善县文化特派员制度是通过哪些具体的运作机制，实现优质文化资源从“下得去”到“接得住”再到“用得活”的“直达”？以及这一过程如何促使基层文化治理模式从传统的“行政输血”转变为可持续的“系统造血”？其内在的动力机制是什么？
为回答上述问题，本研究在近两年实地调研的基础上，采用定性案例研究方法，对嘉善案例进行系统性的理论分析。本研究期望通过打开嘉善实践的“黑箱”，揭示国家力量如何通过精巧的制度设计激活社会内生动力，从而为全国范围内建立优质文化资源直达基层机制提供必要的知识图式。
一、文献综述
本部分旨在系统梳理与“优质文化资源直达基层机制”相关的两大核心研究脉络：一是关于优质文化资源下沉困境的多维度分析；二是文化治理理论的应用与演进。通过对既有研究的批判性述评，明确当前研究的贡献与局限，并在此基础上提出本文的研究切入点。
（一）优质文化资源下沉困境的多维度分析
建立优质文化资源直达基层机制，是破解公共文化服务“最后一公里”难题的核心任务。然而，大量研究表明，这一目标的实现面临着一系列错综复杂的结构性、体制性与效能性困境。
首先是结构性困境，它根植于我国长期存在的城乡二元社会结构，导致优质文化资源在空间分布上呈现显著的“中心-边缘”特征，资源高度集中于城市。这种失衡不仅体现在硬件设施上，更关键的是高水平专业人才、高质量文化活动、前沿文化信息等“软件”资源的分配不公。城市集聚的优质资源难以有效辐射至乡村，形成了文化资源的“孤岛效应”。即便在硬件设施方面，基层尤其是农村地区的公共文化设施也普遍存在“空心化”现象，即“有场地、无内容、缺人气”，使用效率低下。此外，数字鸿沟进一步加剧了这种结构性不平等，使得优质数字文化资源难以在基层，特别是老年群体和偏远地区居民中实现有效触达。
其次是体制性困境，它源于长期以来“政府主导、自上而下”的公共文化服务供给模式。这种模式在保障基本供给、快速覆盖方面曾发挥历史性作用，但其内在弊端也日益凸显，核心在于“供非所需”，导致供给与群众真实需求严重脱节。一方面，这种体制带有强烈的“父爱主义”色彩，政府在供给过程中，往往基于自身偏好和行政便利性来决定“送什么文化”，而非基于对民众真实、多样、动态文化需求的精准把握。其结果是，大量“一刀切”的文化产品被推向基层，难以满足不同群体的个性化需求。另一方面，社会力量参与不足，市场机制在资源配置中的作用未能充分发挥。政府包办式的供给挤压了社会组织和市场主体参与公共文化服务的空间，抑制了文化供给的多样性和创新活力。
最后是效能性困境，它关注资源下达后的“最后一公里”问题。即使资源突破了结构性和体制性障碍到达基层，也常因基层承接能力不足而难以有效转化利用，造成资源闲置或浪费，呈现“悬浮”状态。基层承接能力弱化主要体现在人才短板、管理运营粗放和内生动力不足三个方面。基层文化工作者数量不足、专业素养不高；文化设施重建设、轻管理，开放不规律；长期的“喂食式”供给，使得部分基层群众形成了“等、靠、要”的依赖心理，文化主体性缺失。
综上，既有研究从结构、体制、效能三个维度深刻揭示了优质文化资源下沉的困境。然而，一个显著的局限在于，这些研究多从“自上而下”的视角审视问题，侧重于对困境本身的描述和宏观成因分析，而对于资源如何实现“直达”这一动态过程，即“黑箱”内部的微观运作机制，关注明显不足。
（二）文化治理理论的应用与演进
为破解上述困境，文化治理理论作为一种重要的分析范式被引入公共文化服务研究领域。该理论的思想渊源可追溯至福柯关于“治理术”的论述，经由托尼·本尼特等学者的发展，其核心内涵在于强调从政府的单一“统治”转向多元主体的协同“治理”，通过制度设计、政策引导和资源配置，激发各类社会主体的活力，共同参与文化价值的创造、传播与分享，最终实现文化领域的“善治”。
在中国语境下，文化治理研究自21世纪初兴起，学者们对其概念进行了本土化阐释。胡惠林将其视为发展文化产业的新维度。吴理财则提出了文化治理的“三张面孔”，即作为治理对象的文化、作为治理手段的文化和作为治理目标的文化，极大地拓展了其理论边界。将文化治理理论应用于公共文化服务体系建设，意味着要打破政府包办的传统模式，构建一个政府、市场、社会、公民共同参与的“多元共治”新格局。
然而，纵观现有文献，可以发现其研究取向存在一定的偏重与不足。当前研究多侧重于对文化治理的静态结构分析。例如，大量文献致力于描绘理想的“多元共治”结构，探讨不同主体在治理体系中的应然角色与职能边界。这些研究对于理解文化治理的“理想类型”具有重要意义，但往往停留在制度设计的宏观层面，对于治理结构在具体实践场景中是如何动态生成、运作和演化的，即“过程性”机制，缺乏深入的实证考察和理论提炼。特别是对于以下两个核心过程性问题，现有研究未能提供充分的解答：第一，国家力量如何有效“嵌入”基层社会的微观过程？第二，如何激发社会内生动力并构建“治理共同体”？这种“过程性”机制的缺失，使得当前的文化治理理论在面对复杂的基层实践时，解释力和指导力有所欠缺。
通过对上述两大研究脉络的梳理，可以清晰地看到，关于优质文化资源下沉困境的研究，精准地诊断了问题，却未能充分揭示解决问题的微观路径；而文化治理理论提供了先进的理念和宏观蓝图，却在解释动态实践过程方面存在盲点。二者之间的张力，恰恰构成了本研究的出发点和创新空间。本文的研究切入点，在于超越静态的结构分析，构建一个旨在揭示“优质文化资源直达基层”动态过程的文化治理分析框架。本文认为，嘉善县文化特派员制度的实践，为我们理解这一过程提供了绝佳的经验案例。该案例成功的关键在于，它同时涉及了两个至关重要的过程。首先，制度性嵌入，即国家通过特派员这一制度化的载体，如何策略性地、有效地“进入”并“融入”基层社会的既有网络结构，打破资源流动的壁垒。这关注的是“国家如何下来”并建立有效通道的问题。其次，治理共同体构建，即在嵌入的基础上，特派员如何作为催化剂和连接器，促进基层政府、本地精英、社会组织和普通民众等多元主体之间的互动、协商与合作，最终形成一个拥有共同文化目标、共享规则和集体行动能力的新治理网络。这关注的是“社会如何起来”并与国家协同的问题。为解析这一过程，本文将借鉴安塞尔和加什的协同治理模型，该模型系统地阐述了多元主体如何通过信任建立、面对面对话和承诺实现有效协作。
二、分析框架
本文借鉴并拓展了制度理论与协同治理理论，构建了一个“嵌入式协同治理”分析框架，体现为“制度性嵌入—治理共同体”的有效互构。本文认为，嘉善实践的成功奥秘，在于它并不仅仅是一项人事派遣或资源输送政策，而是一套触及治理内核的机制创新。这一创新包含两个相互关联、螺旋上升的动态过程。首先，国家通过人才与项目的“制度性嵌入”，策略性地融入基层社会网络，打破资源流动的行政壁垒；其次，在此基础上，通过文化特派员的催化与链接，激活并重组地方行动者，构建起一个多元主体协同共治的“治理共同体”。
为系统阐释嘉善县文化治理创新实践，本研究构建了“嵌入式协同治理”即“制度性嵌入—治理共同体”互构的分析框架，见图1。该框架旨在揭示国家力量如何通过制度化安排有效融入基层社会，并在此基础上激活社会主体，最终形成国家与社会协同共治的良性循环机制。它试图打开“优质文化资源直达基层”这一过程的“黑箱”，将分析焦点从静态的制度描述转向动态的机制阐释。
注：资料来源于作者自制。
（一）“制度性嵌入”维度
该概念借鉴并拓展了格兰诺维特关于经济行动嵌入于社会网络之中的经典论述。本研究将其引申为一种国家主导的、自上而下的制度安排（如文化特派员制度）主动融入、适应并重塑基层社会既有网络结构与文化生态的动态过程。此维度的核心分析旨趣在于回应“国家权力如何有效下沉至基层社会”这一关键问题，并考察其具体的作用机制。在操作层面，制度性嵌入主要通过以下两种机制得以实现：
首先，人才嵌入。国家制度的有效性首先有赖于其代理人在基层的成功植入。传统的人员下派往往被视为一种行政任务，下派人员与地方社会之间存在明显的“内外”之别，容易导致“水土不服”。而“人才嵌入”则是一种更具策略性的“植入”过程。在嘉善实践中，通过建立“因村派人、因人定村”的文化特派员精准选派机制，将具备专业技能的外部人才派遣至特定的村庄共同体。这一过程不仅打破了长期存在的城乡文化人才资源配置壁垒，更重要的是，通过深度参与和长期互动，使得作为外部行动者的文化特派员能够逐渐转变为基层文化生态中的“内部变量”，能够近距离地观察、诊断并参与地方事务，从而为后续的资源整合与项目运作奠定组织与社会基础。
其次，项目嵌入。项目制作为当代中国国家治理中一种灵活且高效的资源分配技术，被广泛应用于各类政策实践。在嘉善案例中，“项目嵌入”是资源下沉和制度落地的核心载体。它通过一系列具体的文化项目，将抽象的财政拨款和政策目标转化为目标明确、权责清晰、绩效可评估的实践行动。这种以项目为载体的资源输送方式，有效规避了传统科层体制可能存在的僵化与迟滞，实现了对基层需求的“精准滴灌”。项目不仅是资金的载体，更是多元主体互动、协作和学习的平台，确保了国家资源能够直接作用于具体的文化场景与行动者，从而提高了治理的精确性与有效性。
（二）“治理共同体构建”维度。
治理共同体指在制度嵌入的基础上，经由文化特派员的催化与链接，多元行动者（包括基层政府、村级组织、本土精英、社会组织及普通民众）围绕共同的文化愿景，逐步形成一个共享规范、协商互动并具备集体行动能力的治理网络。此维度旨在阐明，在国家力量的初步激活下，“社会力量如何被组织起来并实现协同”，从而与国家形成互补与合作。
首先，文化特派员的核心作用并非传统意义上的资源分配者或管理者，而是“催化剂”、“资源链接者”与“赋能者”。他们利用自身的专业知识与外部网络，识别并链接先前处于分散状态的本土资源与行动者，并通过搭建合作平台，促成新的社会联结。这一角色重构是激活社会内生力量、从“行政命令”转向“网络协同”的关键一步。
其次，治理共同体的维系依赖于制度化的沟通与协商机制。通过建立常态化的议事会、项目恳谈会、村民夜话等协商平台，不同利益相关方的需求得以充分表达。这种程序化的协商互动不仅提升了决策的民主性与科学性，更重要的是在持续的对话与合作中，增进了行动者之间的相互信任与规范共识，为集体行动奠定了坚实的社会资本基础。
最后，治理的最终目标是激发基层社会的内生动力，实现从“输血”到“造血”的转变。通过“名师带徒”、本土文化团队培育等模式，文化特派员将外部知识与技能转移给本地居民，扶持本土文化骨干的成长。这一过程实现了从“送文化”到“种文化”的根本性转变，即从外部的、一次性的文化供给，转向培育地方社会自我造血、自我发展的可持续能力。这种对地方主体性的尊重与激发，是确保治理成果得以持续的核心所在。
综上所述，“制度性嵌入”与“治理共同体构建”两个维度并非孤立存在，而是构成了一个相辅相成、动态演进的整合逻辑。制度性嵌入作为初始动力，通过人才与项目的植入，为基层社会注入了关键的外部资源，打通了国家与社会之间的结构性通道，为治理共同体的萌发提供了结构性机会。反之，一个日趋成熟的治理共同体，则通过其内部的协商机制与集体行动，为嵌入的制度提供了深厚的社会根基与合法性支持，使其免于“悬浮”于基层社会之上。这一“国家激活社会，社会支撑国家”的良性循环，构成了嘉善文化治理模式得以有效运作并具备可持续性的核心机制。它超越了简单的“国家—社会”二元对立范式，为理解转型期中国家如何通过精巧的制度设计以实现有效基层治理提供了一个富有解释力的分析视角。
三、案例描述：嘉善县文化特派员制度的创新实践
作为浙江省在全国首创的文化特派员制度的先行先试地区，嘉善县自2023年11月起，立足其“双示范”的资源优势与“吴根越角”的深厚文化底蕴，率先启动文化特派员选派工作。通过近两年的探索，嘉善县围绕“建立优质文化资源直达基层机制”这一核心命题，形成了一套以“制度性嵌入”为路径、以“治理共同体构建”为目标的创新实践模式，为破解城乡文化发展不平衡、激发乡村内生文化活力提供了生动样本。
（一）制度性嵌入：精准输送优质文化资源
嘉善县的实践核心在于通过精巧的制度化设计，将外部优质文化资源精准、有效地“嵌入”到乡村社会内部，改变了以往“大水漫灌”式的文化下乡模式。这一过程主要通过“人才嵌入”和“项目嵌入”两个维度展开。
第一，人才嵌入：以“三选定员”机制实现供需精准匹配。“人才嵌入”是文化特派员制度的逻辑起点。嘉善县深刻认识到，文化特派员的“特”与基层群众的“需”能否精准匹配，是制度成败的首要环节。为此，2023年嘉善县制定了《嘉善县文化特派员选派工作实施方案》，创新性地提出了“三选定员”的人才选派机制，确保了人才要素的精准植入。
首先，围绕基层需求选派，实现从“要我有什么”到“我要什么”的转变。嘉善县首先打破了以往自上而下单一供给的模式，通过深入调研，系统摸排乡村文化需求。选派工作并非平均分配，而是根据人口密度、文化覆盖广度、镇域均衡度、基础条件成熟度等设定权重，选取了20个具有不同文化需求的乡村作为首批试点。这些试点村庄类型多样，既有亟需通过文旅融合提升知名度的美丽乡村（如西塘镇红菱村），也有期盼活化非遗资源、带动村民增收的偏远农村（如大云镇缪家村）。这种以需求为导向的选点方式，为后续的人才精准匹配奠定了坚实基础。
其次，根据人才特长选派，构建多元化“人才库”。在明确需求后，嘉善县通过“县级部门选派文化骨干、镇村层面选取文化能人、体制外选聘文化乡贤”三种方式广泛吸纳人才，构建了一个包含65名备选人员的多元化文化特派员“备选库”。这一举措打破了体制内外的壁垒，将遴选范围从传统的文化干部扩展到非遗传承人、艺术家、摄影家、民间文艺骨干乃至企业家等。例如，首批20名县级文化特派员中，既有省级非遗传承人高建中、当代艺术家孟岩等体制外乡贤，也有嘉兴市摄影家协会副主席卓志昊等专业人士。最终根据试点村的需求，确定了20名平均年龄约40岁的文化特派员，其中不乏“90后”青年人才，且大专或中级职称以上占比超过90%，确保了队伍的专业性和活力。
最后，建立平台双向选派，实现“因村派人、因人定村”。为实现最优匹配，嘉善县建立了县级供需平台，创新性地引入“双向选择”机制。乡镇和村社可以根据自身文化发展规划，在人才库中“点单”，选择最适合自己的特派员；特派员也可以根据自己的专业特长和兴趣选择意向派驻地。这种模式极大地提升了派驻双方的积极性和契合度。此外，嘉善还探索了“一村多员”“多村一员”等灵活模式。例如，魏塘街道长秀村与西塘镇红菱村的文化特派员均有摄影专长，两村便合作举办摄影联展，实现了资源共享和区域联动，放大了文化影响力。
第二，项目嵌入：以“文化+N”模式推动资源实体化运作。如果说人才嵌入是前提，那么项目嵌入则是将抽象的文化资源转化为具体实践行动的核心载体。嘉善县通过推动文化特派员以项目化方式开展工作，将资金、技术、信息等要素与乡村具体发展目标相结合，使资源输送从模糊的拨款变为目标明确、责任清晰的实体化运作。
为确保工作落到实处，嘉善县创新提出“文化六领”工作法，即引领文化传承、引领文旅融合、引领乡村赋美、引领人才培育、引领乡风文明、引领基层治理。这“六领”为特派员的项目策划提供了清晰的行动框架，推动其工作与乡村振兴的各个方面深度融合。一系列生动鲜活的项目实践典范由此涌现。
非遗活化与产业转化项目。大云镇的泥塑非遗传承人丁海龙，不仅在缪家村开设“捏泥巴”课堂，向400多名村民讲述嘉善五千年的陶土历史，更将手艺与大云的鲜切花产业结合，开发陶艺花盆，探索“一技之长”向“经济价值”的转化。其学生学成后甚至在温州成功创业。这完美诠释了丁海龙自己总结的路径：“传播手艺-传播文化-传播精神（工匠精神）”，并最终创造了经济价值。同样，西塘镇的盘香纽扣非遗传承人彭丽华，通过开办合作社模式，组织本村闲暇妇女制作盘扣，预计年净利润可达60万元，成为文化赋能共同富裕的标杆。
文旅融合与品牌打造项目。西塘镇红菱村的文化特派员、嘉兴市摄影家协会副主席卓志昊，创办“稻香光影”工作坊，引入省市摄影团队，用镜头捕捉乡村风貌，并策划举办“稻田影像展”。这一活动与西塘古镇旅游形成有效互动，“五一”假期吸引游客超万人次，同比增长10%，极大地提升了乡村的知名度和吸引力。
人才培育与乡风文明项目。罗星街道的“故事奶奶”钟爱文，通过“名师带徒”模式，在驻点村开设故事课堂，培养了一批本土“不走”的故事员，半年来为上千名村民讲述身边真善美的故事，以文化人，引领乡风文明。天凝镇洪溪村的文化特派员陈荣华，则发挥篮球专长，组建了覆盖“老中青少”四类人群的篮球队并举办比赛，用“小篮球”凝聚了人心，撬动了基层治理“大能量”。这种以具体项目为抓手的嵌入方式，有效避免了资金和资源的空转，将文化特派员的个人专长与乡村的实际需求紧密捆绑，推动了文化资源向文化资本、经济资本和社会资本的转化。
（二）治理共同体构建：从“外来者”到“自己人”
文化特派员制度的深层目标，并非简单地“送文化”，而是通过制度性嵌入，激活乡村内部的文化主体，重构治理关系，最终形成一个内外联动、共建共享的“文化治理共同体”。嘉善的实践在角色重构、协商互动和主体性激发三个层面进行了有益探索。
1.角色重构与网络链接：从“指导员”到“催化剂”
在嘉善的实践中，文化特派员的角色被重新定义。他们不再是高高在上的“指导员”或单纯的“教学老师”，而是转变为乡村文化发展的“催化剂”、“资源链接者”和“赋能者”。作为“催化剂”，他们通过引入新理念、新方法，激发村民对本土文化的重新认识和热情。丁海龙认为，文化特派员的关键在于“引导老百姓”，要“会讲故事，讲好故事”，通过讲述乡贤名人背后的故事，让文化渗透到群众中。作为“资源链接者”，他们利用自身的专业背景和人脉网络，为乡村链接外部资源。卓志昊在红菱村的实践，正是通过链接省市摄影团队和西塘古镇的旅游资源，实现了“以文引流”。这种“一个人带动一个团”的模式，极大地拓展了乡村文化发展的边界。
2.协商互动：构建制度化的沟通与决策平台
为了避免文化特派员“单兵作战”和工作思路与基层脱节，嘉善县注重构建协商互动的制度化平台。虽然在初期，部分乡镇对特派员的规划要求较为随意，但随着工作的深入，各种形式的沟通机制逐步建立。在调研中，丁海龙非常看重与乡镇宣传委员和村里宣传文化员的沟通，希望“强强联手，形成团队”。嘉善县通过举办培训班、项目路演、分享沙龙等形式，促进特派员之间的经验交流与资源共享，为他们持续“提能”。
此外，嘉善县委宣传部通过为每位特派员制作专栏报道、派出摄影组进行全链条跟踪拍摄等方式，加强了对特派员工作的宣传和推介。县委宣传部与《潮新闻》客户端合作开设的“‘嘉’有文化特派员”专栏，制作了13集纪录片在《学习强国》等多个平台播出。这种“广而告之”的做法，不仅提升了特派员的荣誉感和使命感，也让更多村民了解特派员“是来干嘛的”，为后续的互动与合作奠定了群众基础。
3.主体性激发：以“名师带徒”模式培育“不走的队伍”
激发村民的主体性，是实现从“送文化”到“种文化”的根本路径，也是文化治理共同体能否持续发展的关键。嘉善县将“引领人才培育”作为“文化六领”的重要内容，并通过“名师带徒”等模式，致力于培育一支“不走的”本土文化人才队伍。
文化特派员钟爱文在罗星街道鑫锋村设立驻堂室，采取面对面培训、点对点指导等方式，培养了28名“徒弟”，迄今已开展百余堂故事课，将文明乡风融入日常生活。这种模式下，特派员的角色从直接的服务提供者，转变为本土人才的培育者和引领者。枫南村的文化特派员颜飞燕通过培养骨干成员的方式，使村里的排舞队由3支增加到7支，并根据村民需求组建了瑜伽、爵士舞等新队伍，实现了本土文化人才的梯队建设。这些实践都体现了通过激发本土“草根达人”和文化爱好者的能动性，孵化内生文化力量的努力。
（三）保障与激励：确保制度长效运行的支撑体系
一项创新制度能否行稳致远，关键在于是否有健全的保障与激励机制。嘉善县通过实施“五个一批”举措，构建了从选派、管理、使用到培育、激励的全链条支撑体系。这“五个一批”包括：深化一批保障措施、做强一批示范项目、壮大一批人才队伍、选树一批典型案例、深耕一批特色空间。
首先，在经费保障方面，省级文化特派员每年配有20万元的专项项目资金，这为他们开展工作提供了有力保障。而对于县级特派员，虽然多数仍以“志愿服务”性质开展工作，面临资金短板，但嘉善县已在积极完善绩效评价与资金扶持办法，并努力整合各条线资金，形成多元化的经费保障机制。其次，在考核评价方面，嘉善倾向于柔性管理，强调建立“中期评估、届满评价”的全过程考评机制，并以项目路演、成果集等形式进行展示，重在激励与示范，而非简单的量化排名。最后，荣誉激励方面，嘉善县通过密集的媒体宣传，极大地提升了特派员的社会认同感、责任感和荣誉感，这种“精神赋能”在物质激励尚不完善的情况下显得尤为重要。
通过上述一系列创新实践，嘉善县文化特派员制度在建立优质文化资源直达基层机制方面取得了显著成效。据统计，2024年，嘉兴全市三级文化特派员已开展各类文化服务2800余场，惠及群众30余万人次；为基层组建了324支文化队伍；帮助派驻地增收3174万元。嘉善的实践证明，文化特派员制度不仅仅是“派人才、带资金、送项目”，更是一种深刻的基层文化治理模式创新。
四、案例分析
嘉善县的实践生动诠释了“制度性嵌入—治理共同体”互构分析框架的内在逻辑。它通过一系列精巧的制度设计，成功将外部优质文化资源“嵌入”基层社会，并在此基础上催生了充满活力的文化治理共同体，实现了从传统“行政输血”向“系统造血”的深刻范式转换。本部分将运用该框架，对嘉善案例的运作机制、生成路径及其双维互构的良性循环进行深入分析。
（一）制度性嵌入的运作机制：国家力量的精准下沉
嘉善的实践首先展示了制度性嵌入如何有效运作，从而克服了文献综述中提及的资源下沉的结构性、体制性与效能性困境。
首先，“人才嵌入”有效破解了传统文化下乡的“悬浮性”与“外部性”困境。传统模式下，下乡的文化工作者往往被视为临时的“外来专家”，其服务与地方社会脱节。而嘉善的“因村派人、因人定村”的双向选择机制，确保了派驻的特派员不仅具备专业能力，更对服务地有情感认同和现实需求认知。例如，泥塑非遗传承人丁海龙被派驻到有陶土文化底蕴的大云镇缪家村，其个人专长与地方文脉高度契合。他通过长期驻村、深入田野，与村民共同生活和创作，其身份逐渐从“外来大师”转变为“村里的丁老师”，建立起深厚的“关系性嵌入”。这种基于信任和认同的深度嵌入，使其带来的新理念、新技艺和外部资源更容易被地方社会接纳和吸收，从而避免了“水土不服”，使特派员成为激活地方资源的“活水”，而非游离于外的“空降兵”。
其次，“项目嵌入”有效解决了资源分配的“供需错配”与“效能低下”问题。传统的财政拨款模式往往因其模糊性和层级耗散而导致资源空转。而嘉善县的“文化六领”工作法，将宏大目标分解为一个个具体的项目，如丁海龙的“捏泥巴”课堂、卓志昊的“稻香光影”工作坊。这些项目不仅是文化活动，更是资源整合的平台。省级特派员每年20万元的项目经费，以及县级层面统筹的各类资金，通过项目制直接作用于基层，改变了以往资金层层下拨、用途固化的弊端。项目化运作使得资源使用更灵活、目标更明确、成效更可衡量，真正实现了“精准滴灌”。更重要的是，项目为村民提供了具体的参与入口。村民可能对抽象的“文化建设”无感，但对于参加一个有趣的“捏泥巴”课堂或能带来收入的“盘扣合作社”，则有极大的热情。项目，成为了国家资源与社会需求对接的实体界面。
（二）治理共同体的生成路径：基层社会的内生激活
在制度性嵌入的基础上，一个多元参与的文化治理共同体在嘉善逐步形成。这一过程充分体现了协同治理的核心要素，即通过由文化特派员“扮演”促进性领导，在特定制度设计下，促成多元主体的协商互动与集体行动。
第一，角色重构与网络链接是共同体生成的起点。嘉善的文化特派员超越了传统的资源分配者或指导员角色。他们更多地扮演着“催化剂”、“资源链接者”和“赋能者”的多重角色。以卓志昊为例，他不仅自己拍照，更重要的是，他链接了省市摄影家协会的专业资源，链接了西塘古镇的旅游市场，为红菱村构建了一个全新的“文化-旅游”价值网络。这种网络链接行为，极大地拓展了乡村的资源边界，为共同体的形成创造了新的可能性。
第二，协商互动是共同体凝聚共识、建立信任的关键过程。虽然嘉善的实践中并未完全形成如西方理论所描述的正式化协商机制，但各种非正式的、实践导向的协商互动贯穿始终。丁海龙强调要与村干部“形成团队”，钟爱文与她的“故事徒弟们”共同选择和创作故事，彭丽华的合作社需要社员共同商议生产和销售计划。这些持续的、面对面的沟通与合作，潜移默化地增进了不同主体间的理解与信任，并逐渐形成了一套共享的行事规则和价值规范，这是共同体能够持续运作的社会资本基础。
第三，主体性激发与能力建设是共同体实现“造血”功能的根本。从“送文化”到“种文化”的转变是治理共同体成熟的标志。丁海龙遴选有志于推广泥塑的村民，颜飞燕培养村里的排舞队骨干，彭丽华的盘香纽扣合作社吸纳闲暇妇女参与……这些做法的核心都是培育本土人才，孵化“不走的队伍”。当村民从被动的文化消费者转变为主动的文化创造者和传播者时，乡村文化的内生动力被彻底激活。这不仅确保了文化活动在特派员离开后仍能持续，更重要的是，它赋予了村民文化自信和社区认同感，一个可持续的文化生态得以形成。
（三）双维互构的良性循环：从机制到生态的演进
嘉善的实践清晰地展示了一个“国家激活社会，社会支撑国家”的良性循环。“制度性嵌入”与“治理共同体构建”并非两个孤立的阶段，而是相互促进、螺旋上升的动态过程。
一方面，制度性嵌入为治理共同体的构建提供了初始动力、组织框架和关键资源。没有国家层面推动的文化特派员制度，没有配套的项目资金和政策支持，基层社会很难自发地、系统性地突破人才、资金和视野的瓶颈。国家力量的适时、适度介入，打破了基层文化建设的沉寂局面，为社会的自我组织提供了“第一推动力”。
另一方面，一个日趋成熟的治理共同体，反过来为嵌入的制度提供了深厚的社会根基和合法性支持。当村民亲身参与项目并从中受益，无论是精神上的愉悦还是物质上的收入，当本土的文化团队不断壮大并获得荣誉时，文化特派员制度的价值便得到了最有力的证明。这种来自基层的积极反馈，巩固了制度的合法性与有效性，为制度的深化和推广提供了坚实的民意基础和实践支撑。例如，盘扣合作社年净利润60万元的预期，就是对这项制度最有说服力的“社会背书”。
这一动态循环，正是文化特派员制度能够实现从“输血”到“造血”范式转换的根本原因。它将一项外生的“制度安排”，通过持续的互动与互构，最终演变为一个内生于基层社会的、充满活力的“文化治理生态”。这才是“建立优质文化资源直达基层机制”的深层奥秘所在。
五、结论与讨论
本研究以浙江省嘉善县的文化特派员制度为案例，构建并运用“制度性嵌入—治理共同体”互构分析框架，系统剖析了优质文化资源直达基层的创新机制。研究旨在回答国家力量如何通过制度设计激活社会，从而实现基层文化治理的范式转换。
（一）研究结论
本研究通过对嘉善案例的深入剖析，得出以下三点核心结论。第一，“直达”的本质是治理机制的创新，而非简单的资源输送。嘉善经验表明，要破解优质文化资源下沉的“最后一公里”难题，关键在于通过“制度性嵌入”的策略，重塑资源流动的通道与方式。具体而言，通过“人才嵌入”的精准匹配，解决了人才资源的“悬浮”与“错配”问题；通过“项目嵌入”的实体化运作，解决了财政资源的“空转”与“低效”问题。这两种嵌入机制的协同作用，使得国家力量能够以一种更柔性、更精准、更易被基层社会接纳的方式实现“有效下沉”。
第二，“激活”的核心是治理共同体的构建，而非单向的行政动员。制度性嵌入仅仅是第一步，其最终成效取决于能否在此基础上催生一个充满活力的“治理共同体”。嘉善的实践揭示了这一共同体的生成路径：文化特派员通过扮演“催化剂”与“网络链接者”的新角色，重构了地方行动者网络；通过搭建各种正式与非正式的协商互动平台，凝聚了共识、建立了信任；最终，通过“名师带徒”等能力建设方式，激发了地方的文化主体性。这一过程实现了从“送文化”到“种文化”的根本转变，是基层文化生态得以实现可持续发展的关键。
第三，“善治”的理想图景是国家与社会的良性互构，而非零和博弈。 “制度性嵌入”与“治理共同体构建”两个维度之间形成了一个“国家激活社会，社会支撑国家”的动态良性循环。国家通过精巧的制度设计为社会活力的迸发创造了结构性机会；而被激活的社会则通过其内生的创造力与组织力，反过来巩固了国家治理的成效，并为其提供了合法性基础。这一协同互构的动态过程，最终推动了基层文化治理从传统的、依赖性的“行政输血”模式，向自主的、可持续的“系统造血”模式的深刻范式转换。
（二）理论贡献
本研究对文化治理及相关领域的理论贡献主要体现在三个方面。
第一，推动了文化治理理论从静态的“结构分析”向动态的“过程-机制分析”的深化。 现有文化治理研究多侧重于描绘“多元共治”的理想结构，但对其如何生成与运作的过程缺乏深入探讨。本文提出的“制度性嵌入—治理共同体”互构框架，系统地揭示了国家主导下协同治理形态动态生成的两个核心阶段及其内在机制，为理解文化治理的实践过程提供了更具解释力的分析工具。
第二，拓展了嵌入性理论在公共治理领域的应用，并深化了对国家与社会关系的理解。本研究将嵌入性理论从经济社会学领域引入文化治理领域，并具体阐释了“人才嵌入”与“项目嵌入”两种操作化机制。更重要的是，案例表明，在国家强主导的初始设定下，通过精巧的、赋权式的制度设计（如文化特派员），可以有效地“激活”社会，形成一种“强国家—强社会”的良性互构关系，而非简单的替代或冲突关系。这为理解当代中国国家与社会关系提供了一个充满协同与合作可能性的新视角。
第三，为“合作治理”理论的生成机制提供了经验证据。安塞尔和加什（2008）等学者的合作治理理论精彩地描述了合作的要素，但对合作关系如何从无到有地生成，探讨相对不足。本研究揭示了“制度性嵌入”作为一种“催化”力量，如何为合作治理的启动创造了初始条件（如注入资源、建立沟通平台、提供促进性领导），从而为合作治理的“起源”问题提供了一个具有“发生学”意义的解释路径。
（三）政策启示与研究展望
嘉善的探索为全国范围内建立优质文化资源直达基层机制提供了宝贵的政策启示。第一，超越“输送”思维，树立“嵌入”理念： 政策设计应从简单的“派人”和“拨款”转向更具策略性的“嵌入”。这意味着在人才选派上要强调精准匹配和双向选择，在资源分配上要强调项目化运作和绩效导向。第二，超越“包办”思维，树立“赋能”理念： 政策目标应从完成多少“文化下乡”任务，转向培育了多少“不走的”本土人才和文化团队。政府角色应从“全能选手”转变为“金牌教练”，致力于激发和赋能地方社会。第三，超越“单兵”思维，树立“协同”理念： 应建立跨部门、跨层级的协同工作机制，并积极探索通过政府购买服务、引入社会资本等方式，为基层文化治理提供更多元的资源支持和更健全的激励保障。
当然，本研究也存在一定的局限。作为一项初步的案例研究，其结论的普适性有待更多跨区域、跨领域的比较研究来检验。同时，文化特派员制度尚处于探索阶段，其长期效果，特别是对地方权力结构和文化生态的深层影响，仍需长时段的跟踪观察。未来的研究可以采用更深入的田野调查方法，获取包括特派员、基层干部、村民在内的多元主体的一手访谈数据，以更细致地刻画互动过程中的协商、博弈与认同建构。
综上所述，文化特派员制度作为一项深刻的文化治理创新，其核心价值不仅在于“输送”了资源，更在于“激活”了基层，重构了国家与社会在文化建设中的关系。嘉善的探索证明，当文化不再仅仅是“被给予”的，而是成为社区成员“共建共享”的生活方式时，它才能真正成为推动乡村全面振兴的强大精神力量，为绘就物质与精神共同富裕的生动画卷提供坚实的文化根基。
作者简介：张炜，浙江省“八八战略”创新发展研究院研究员、嘉善县委党校高级讲师；王国勤，浙江传媒学院马克思主义学院教授、浙江基层社会治理学院院长。来源：《乡村治理评论》2025年2期
(扫一扫，更多精彩内容！)
