摘要：目前，深化农地承包权市场化退出制度改革已经进入机遇期和窗口期。基于“如何改”“如何补”“如何控”三大问题，形成“赋权—激励—风控”的闭环制度体系，并非简单的体系分类，而是源于改革深化的内在逻辑要求。“如何改”的核心是法律调整，推动承包权由身份性权益向边界清晰、权能完整、法律保障充分的可市场化交易财产权转化，构建有效的赋权体系。“如何补”的重点是建立差异化的“基准价+浮动溢价+综合保障”定价体系，形成“集体主导、财政引导、金融协同”的资金保障体系，并规范“农户自主—集体协商—政府监管”的实施流程。“如何控”的关键在于审慎推进与风险防控，严格设定“区域、农户、集体”三维准入门槛，建立经营权流转与承包权退出的衔接转换制度，并构建涵盖资金风险、社会风险、土地闲置与再利用风险的多维风险防控体系。
关键词：农地承包权；有偿退出；赋权体系；激励体系；风险防控体系
一、引言
改革开放四十多年来，我国农村土地制度经历了从“两权分离”向“三权分置”的重大转变，农民与土地之间的权利关系在持续探索中不断优化。2018年，新修订的《农村土地承包法》将“按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方”正式纳入法律条文。2024年，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确提出，“保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法”。2026年发布的“十五五”规划纲要中重申了这一导向，这标志着土地承包权退出改革进入法治化、规范化的新阶段。土地承包权退出改革从试点探索、法律确认到制度建构，折射出我国农村土地制度改革稳中求进的基本特征。
然而，无论是在理论认知还是在实践探索中，该项改革仍面临诸多挑战。为避免歧义，本文讨论的“承包权退出”特指永久退出，即进城落户农民彻底让渡土地承包经营权、交回承包地、终止承包关系。凡涉及暂时退出、长期流转、股权化退出等模式，均不在本文讨论的承包权有偿退出范围之内。理论层面的概念歧义投射到实践层面，也就是执行层面的规则尚未形成共识。正因如此，审视改革的制度逻辑与现实困境，增强其体系性、协同性与可持续性，已成为深化改革的关键议题。
二、农地承包权退出改革的全局性意义与现实依据
（一）改革的全局性意义
1.微观层面：赋能农户生计转型与财产权实现。2016年，国务院印发《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，提出建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。《2024年全国医疗保障事业发展统计公报》数据显示，至2024年底，城乡居民基本医疗保险参保约9.47亿人，参保率稳定在95%。面对这一现实，建立规范的土地承包权退出制度具有重要意义。该制度具有双重功能：其一，为有意退出农业的农民提供制度支撑，使其将土地权利转化为实质性财产收益，支持其在城镇安家落户或创业发展，促进市民化进程；其二，推动土地向新型职业农民与专业大户集中，实现规模经营，降低单位生产成本，提升农业效率与收入水平，有效回应不同农民群体的差异化诉求。这不仅能增强农民的获得感和决策自主性，也能为优化土地资源配置和促进城乡融合提供重要的制度保障。
2.产业层面：优化土地配置与保障粮食安全。2021年《农业农村部关于统筹利用撂荒地促进农业生产发展的指导意见》明确指出，“一些地方出现了不同程度的耕地撂荒现象，导致土地资源浪费、耕地质量下降，给国家粮食安全和重要农产品有效供给带来一定影响”。亟须通过土地承包权退出改革，重点推动撂荒地向新型农业经营主体集中流转，实现“小田并大田”，同时推动其对农业基础设施和先进技术进行长期投入，通过规模化、专业化、绿色化经营，显著提升土地产出效率和资源利用率，增强粮食综合生产能力与供应链韧性，由此构建“撂荒地退出—新型主体盘活—国家储备升级”的良性循环，筑牢国家粮食安全屏障。
3.社会层面：促进乡村振兴与城乡融合。农村土地的再配置和功能拓展是实现产业融合与乡村振兴的重要路径，其关键在于有效激活长期闲置和低效使用的资源要素。相关研究指出，土地资源的资本化能够显著赋能农村发展，为农村本地的基础设施建设、产业培育与公共服务提升提供重要支持，从而增强农村的内生发展能力。因此，承包权有偿退出改革不仅是资源配置方式的优化，更是深刻影响农村社会经济结构转型、促进城乡融合发展的关键制度创新，具有重大的现实意义与战略价值。
4.制度层面：深化农村土地制度改革与创新。但现行《农村土地承包法》等法律法规对承包权退出仍停留于原则性规定，而各地开展的试点实践正在为国家层面的法律修订积累重要经验，为形成全国统一、规范有序的退出规则奠定实践基础。总结来说，农地承包权退出改革是一项制度性、基础性的重大改革。让土地这一最重要的资源在城乡之间流动起来、在农民手中“活”起来。
（二）改革的现实依据
当前，农村土地保障功能的普遍弱化为探索承包权退出制度奠定了重要的社会基础。深化改革的制度环境、技术条件与公众认知等多方面条件日趋成熟，改革已步入窗口期与机遇期。具体表现为：第一，政策法律的顶层设计逐步明晰。2018年修法正式确立了“三权分置”制度，其第二十七条明确允许进城落户农户自愿有偿退出承包地，为承包权退出提供了关键的制度接口与权利依据，标志着顶层设计的逐步明晰与定型。各地试点的探索经验进一步验证了改革路径的可行性与多样性。第二，产权交易的技术条件基本完备。承包权退出改革的实施技术支撑体系日趋完备，全国农村承包地确权登记颁证工作也已全面完成。第三，社会各界的改革共识逐步达成。与此同时，随着改革试点范围的不断扩大，地方政府的积极性日益提升，配套政策陆续出台，社会共识正有效转化为制度动力与具体行动。这种自上而下的政策推动与自下而上的民意响应相互交织，共同形成深化改革的强大合力。
三、基于三大核心议题的农地承包权退出制度体系构成
《土地管理法》第63条第4款中的参照事项、参照条件和参照范围的规定都存在不明确之处。故本部分着重分析前三项内容，以具体化参照适用的技术流程，最终参照效果则在下文进行专门论述。
（一）“如何改”：以法律赋权奠定产权制度基础
当前实践中对“承包权退出”的概念理解仍存在分歧，尤其是与“经营权流转”之间存在法律性质混淆，后者属于债权让渡，前者则涉及物权消灭或承包关系终止。法律对其与集体管理权的边界缺乏细化规定，易导致两类极端情形：一是越权干预，如强制收回土地；二是管理缺位，如对土地抛荒或流失缺乏有效制约。统一的退出土地管理制度与收益分配规则尚未确立。若不能启动立法程序对“三权”作出明确规定，“三权分置”将持续面临物权法定原则的障碍，承包权作为独立可交易权能的法律地位亦无法确立。因此，明晰承包权的法律属性与权利边界，已成为夯实产权制度基础的核心前提。
（二）如何补：构建合理补偿机制增强改革动力
对农户承包权退出进行合理补偿，是激发改革意愿、推动实践落地的核心动力。当前试点中暴露的补偿制度缺陷已成为制约改革深化的重要因素。一是价值实现失灵。二是资金保障不足。三是程序规范性缺失。因此，构建集“科学定价—多元筹资—程序规范”于一体的激励相容型补偿制度，已成为有效激活改革内生动力的关键举措。未来应重点从建立市场化评估制度、拓展资金筹措渠道、强化全过程农民参与和监督等方面进行全面完善。
（三）如何控：完善风险防控体系守住安全底线
土地是民生之本、财富之源、发展之基，其制度改革事关全局、牵动长远，必须坚持制度观念与底线意识。要实现“退得稳、接得住、管得好”的改革目标，当前必须正视以下三类突出风险：一是社会风险。二是土地再利用风险。三是权益衔接风险。当前，补偿分配规则、合同承接制度与权益过渡路径尚未完全明确，易引发纠纷并影响土地流转市场的稳定性。因此，必须将风险防控视为承包权退出改革不可分割的组成部分，构建从事前评估、事中管控到事后监督的全链条风险治理体系，在积极释放土地要素活力的同时，守牢不发生制度性、区域性风险的底线。
四、农地承包权退出改革的制度体系构建路径
（一）法律调整与产权赋权
1.权能赋予与退出界定。法律修订应重点围绕以下几方面展开：一是明确承包权的退出权能及其永久退出路径。二是厘清“退出”的法律内涵与行为性质。三是界定权利行使人与行权约束。四是探索推行分级退出制度。为适应农户的差异化需求，应在法律制度框架内分层分类推动改革实施，允许农民灵活选择完全退出（全部承包地）或部分退出（特定地块），增强制度弹性与政策包容性。
2.强化确权登记的司法保障。夯实产权基础是承包权退出改革的前提。首要任务是全面推进承包权不动产登记颁证全覆盖，确保地块权属清晰、无争议，真正实现土地资源资产化与权利显化。同时，为每一宗有偿退出地块赋予唯一电子溯源编码，关联国土空间规划、生态保护红线及农业用途管制要求，实现“地—权—人—规”一体化数字管理。最终构建覆盖全国、业务协同的农地产权管理信息平台，推动确权、交易、监管、社保等互联互通，形成“一图管权、一网通办、全程可溯”的现代化治理格局。
3.规范集体所有权的权利边界。建议在《农村土地承包法》中增设专门条款，明确集体在承包权退出过程中的权责范围。具体应包括以下关键内容：一是统一收回权。二是优先回购权。三是增值收益分配与公益保障义务。明确要求土地增值收益中不低于30%的比例用于本集体成员的社会保障和公共服务支出，并建立审计与公开制度，防止集体内部利益输送，增强收益分配的公平性与公益性，使改革红利真正惠及集体成员。
（二）补偿定价、资金筹措与操作程序
第一，建立地区差异化的科学定价体系。浮动溢价部分必须引入具有资质认证的第三方评估机构，独立评定由区位增值、规划预期等因素带来的土地增值，突破政府单一定价的局限性。第二，构建可持续的多元资金保障体系。一是集体主导层。二是财政引导层。三是金融协同层。鼓励政策性银行开发专项贴息型贷款产品，精准对接村集体短期融资需求；同步配套建立贷款偿还准备金和政府风险分担制度，有效缓释信贷风险，提升资金链的韧性与可持续性。第三，规范有偿退出的实施程序。为确保有偿退出改革程序的公正、可信和可操作，应构建“农户自主—集体协商—政府监管”三方协同制度体系，严格遵循“自愿、公平、公开”的原则。一是加强前置政策宣传与意愿摸底。二是明确三方协同流程。农户方面，须由户主及共有人共同签署退出意向书与协议，确保农户真实意愿与充分知情，过程需由基层组织见证，有条件的地区可引导当事人自愿办理公证，以增强协议证明效力；集体方面，须通过民主程序召开成员（代表）大会，审议资金筹集与分配方案，表决结果及其补充明细均要及时公示；政府方面，重点履行合规监管职责，包括协议合法性审查、承包权注销登记及资金使用全过程监管，防范挪用、违约等侵权风险。
（三）风险防控与权益保障
1.科学设定改革试点准入条件。为从源头上控制风险，应建立区域、农户与集体三位一体的综合性准入体系：区域方面，优先选择城镇化率高于70%、非农就业率超过90%的城郊融合型地区，这类区域社会经济结构转型较为充分，退出承接条件相对成熟；农户方面，申请退出者须连续参加城镇职工社会保险不少于5年，并在城镇拥有产权清晰的自有住房，确保其具备稳定的城镇生活基础；村集体方面，须完成集体资产股份合作制改革，并建立具有现代治理结构的集体经济组织，具备较强的风险承受和土地管理能力。
2.构建资金链风险防控体系。为防范资金链断裂和债务风险，应建立严格的资金监管与风险缓冲体系。一是在集体账户下设立补偿预付款专项监管子账户，预付比例不低于50%，确保资金提前到位、封闭运行；二是设定集体偿债能力红线，明确规定资产负债率超过30%的集体暂停实施退出，防控高负债运行风险；三是建立应急熔断机制，设定集体周转金安全阈值，防止制度性支付危机；四是配套建立资金穿透式监测平台，通过“农户确认—银行流水核验—区块链存证”三重验证，实现补偿款项全流程可追溯、防篡改、强监管。
3.设立社会风险阻断体系。一是建立退出农户生计保障制度。二是建立纠纷争议分级化解制度。推行“村级首调、县级终裁、司法兜底”三级纠纷调解制度，由村委会先行组织调解基层矛盾，县级设立统一纠纷受理与仲裁平台（整合投诉登记、仲裁裁决功能），司法制度对仲裁结果予以证据直认，同时基层法院设立土地权益速裁庭，实现争议分层化解、闭环处置。
4.强化土地再利用监管与风险防控。严格管控耕地“非粮化”比例，对违规行为实施限期整改与追责。同时，引入区块链存证等技术手段，构建覆盖土地来源、状态与用途的全程可追溯存证制度，实现来源可溯、状态可视、违规可预警的智能化监管目标，有效遏制工商资本圈地闲置以及“非农化”“非粮化”行为，保障土地资源的可持续利用和粮食安全。
5.建立健全改革衔接转换体系。充分尊重改革的阶段性和区域性差异，因地制宜、分类施策，稳妥推进不同情形下的权益衔接。各地应结合实际情况，研究制定承包权退出与宅基地资格权退出、集体收益分配权调整协同推进的配套机制，加强政策协同与制度衔接，推进农村“三块地”改革，实现土地要素市场化配置与农民权益有效保障的双重目标。
五、结论与讨论
本研究以“如何改”“如何补”“如何控”三大核心议题为导向，初步构建了以“赋权—激励—风控”为核心的闭环制度体系。该体系强调以产权明晰为基础、以合理补偿为动力、以风险防控为保障，旨在为土地承包权有序退出和城乡要素双向流动提供可行的制度路径。需要指出的是，本研究提出的闭环制度体系仍属于阶段性探索方案，若干深层次问题仍有待进一步探讨。首先，承包权退出改革应如何嵌入农村集体经营性建设用地与宅基地制度等“三块地”改革体系，以增强制度模块之间的联动性与兼容性，防范政策碎片化与制度摩擦。其次，该改革如何与户籍制度改革、农村社会保障制度完善以及农业补贴政策结构化调整等关键领域改革协同推进，打破行政壁垒，推动跨部门政策集成与制度耦合，以实现制度协同效应，最大限度避免政策内耗与实施冲突。此外，在具体操作层面，如何基于区域差异化现实，推行分类指导，构建科学合理的退出补偿与权益评估制度，以及建立退出农户可持续生计保障制度等议题，仍亟待通过实践反馈与实证研究予以深化和回应。
作者简介：罗必良，华南农业大学国家农业制度与发展研究院、广东省哲学社会科学重点实验室农业农村政策与改革创新实验室教授；胡新艳（通讯作者），华南农业大学国家农业制度与发展研究院教授、广东省哲学社会科学重点实验室农业农村政策与改革创新实验室研究员。中国乡村发现网转自：《经济纵横》2026年第3期（有删减，如需援引，请核对期刊原文）。
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