——以20世纪30年代兰溪实验县的乡村建设为例
内容提要：乡村振兴不仅承载着中国农民对美好生活的愿望，也是当代中国政府应当承担的历史使命。然而，缺乏历史的维度，我们便无法理解当下的乡村治理由何而来。20世纪30年代，南京国民政府在政权建设的过程中与乡村社会进行了频繁互动，相关文献大多从“榨取资源”和“控制乡村”两条路径分析国民党政权的政治实践动机。本文以浙江省兰溪县县政实验为例，分析了其缘起、过程和成效，认为民国政权在与乡村互动的过程中不仅有对乡村实施控制和榨取的动机，也与国立浙江大学合作，有发展乡村的动机。研究发现，一方面，在乡村建设中，知识分子与国家政权实现了密切互动，是促进乡村发展的重要力量；另一方面，南京国民政府提供了政治和经济方面的有力支持，从而为当下的乡村振兴提供了一个历史参照。
关键词：政权建设 县政实验 乡村治理 乡村振兴
乡村建设是当代中国国家建构中的基础环节，它不仅承载着数亿农民实现乡村振兴的愿望，也是中国政府应当承担的历史使命。学术界从未停止对乡村治理的关注，无论是研究农地改革、扶贫政策等制度转型，还是探讨礼俗信仰、公共话语等文化变革，都构成了乡村振兴中重要的维度。从发展脉络看，乡村发展与乡村振兴形成于一定的历史条件中，又受到了历史条件的制约。缺乏历史的维度，无法了解当下乡村治理与振兴的历史由来，又去往何处。
从历史维度来看，发轫于19世纪70年代的世界性民族国家体系促使许多20世纪的新兴政权都以“现代化”为目标，国家干预范围的不断扩大成为近代国家建设中的一股潮流。南京国民政府也不例外，杜赞奇、李怀印、王奇生等人从政治权力与文化权力的互动、行政体制变革、政党建设等不同维度讨论了国民党的政权建设实践。中国地域广大，各地的生态环境、风土人情和经济状况具有异质性，而民国时期政府也在不同的境况下展现出不同的政权建设逻辑。因此，在鸟瞰民国乡村建设的整体性图景之前，需要先扎根于每一个具体的案例，了解其“前世今生”。基于此，本文聚焦于20世纪30年代南京国民政府在浙江省兰溪县所推行的县政实验，揭示其缘起、过程及成效，以及梳理国立浙江大学的参与，从而在学界勾勒这一时期乡村建设整全画面的过程中提供一个局部图景。
一、政权建设的动机：“榨取资源”与“控制乡村”
张学良于1928年12月在东北易帜后，国民党在形式上统一了北方。此后，南京国民政府便加快了国家政权建设的步伐，不断通过体制调整、资源榨取、改易风俗等方式将权力下沉到基层。在不同的时空条件下，地域辽阔的中国国家政权建设往往会呈现出不同的动机和效果。在分析国民党进行政权建设过程中具有的动机时，学界主要持以下两种视角：一是从经济视角出发，强调南京国民政府以榨取资源为动机。二是从政治视角出发，强调其动机是控制乡村。
杜赞奇以1900年至1942年的华北农村为对象研究了国家政权与乡村社会的互动。他指出，在1900年前后，乡村社会中的政治权威体现在由组织和象征符号构成的“权力的文化网络”之中。与此同时，这一文化网络也体现了正统的国家政权，晚清帝国虽然不能将所有的意志强加于该结构之上，但它基本上能够将自己的权威和利益溶合进文化网络之中，从而在乡村中确立其民情基础。然而，进入20世纪之后，民国政府通过频繁的勒索和繁重的苛捐杂税将权力下沉至乡村社会，表现出榨取资源的强烈动机。在南京国民政府进行政权建设的过程中，国民党政权并未充分利用文化网络，而是尝试在该结构之外建立新的政治体系。由于国家政权的代理人主要承担了征收赋税和摊款的职责，这便使得村庄中注重象征资本的保护型经纪人被迫退出乡村权力结构，赢利型经纪人则钻入了乡村政治舞台，处于强权下的华北农村也逐步走向衰落。
李怀印同样对从晚清帝国到民国时期的政治权力与华北乡村的关系进行了探讨。不同于杜赞奇对土地贫瘠、村社涣散的“边缘”地带的关注，李怀印着眼于以获鹿为代表的冀中南“核心”地带。与边缘地区相比，冀中南地区面临的税费负担有过之而无不及。南京国民政府为了最大限度地扩大财政收入而施行了各种政策，如清查黑地、征收附加税、新增捐税等。国民党的确废除了士绅精英把持的县级机构，并设立了区公所和乡公所。但由于乡地制仍旧在村庄中有效运行，原有的保护型乡村精英并没有完全退出村庄权力结构，而是被选拔为村长、县议事会和参事会成员。他们继续充当着村庄保护人的角色与官府相抗，从而有效地挫败了县衙门增加税种，提高税额的企图。简言之，从晚清帝国到民国时期，乡村社会的权力结构虽然发生了变动，但仍具有连续性。
“控制乡村”说和上述的“资源榨取”说有相通之处，两种理论都认为南京国民政府专注于将权力的毛细血管延伸至每一个角落。胡勇军指出，南京国民政府为了构建基层社会的防控体系，不断变革和完善县级以下的行政体系。国民党政权一方面确定了乡镇机构的领导地位，另一方面在邻里组织的基础上恢复传统的保甲制来强化控制，同时还发展了党部、农会、警察系统与保卫团。张福运则以1930年代江苏省贾汪矿区的冲突为例，分析了国家权力扩张之下的县政府行政实践，他进一步指出，民国政权为了重塑中央权威和应对内外挑战，采用将国家权力下移的方式强化对农村的控制。然而，这种不顾乡村诉求的做法不仅破坏了传统的自治单位的完整性，也将县级政府推入了矛盾的漩涡。王先明也指出，晚清“新政”以警察制取代保甲制的乡村建设路径原本已经呈现出“现代性”的一面。但是，国民政府为了在乡村权力博弈的过程中取胜，推行了“寓保甲于自治之中”的实践，这不仅违背了20世纪现代化的趋势，也破坏了传统的家族组织，最终失去了农民的信任和支持。
以上两种观点揭示了南京国民政府进行政权建设中的动机，它们都凸显了政治权力的强制性和垄断性。然而中国地域广大，各地的生态环境和社会文化的差异极大，在外有帝国主义入侵，内有乡村凋敝的挑战面前，南京国民政府是否会在不同的地区依照同样的逻辑进行政权建设就值得我们深思。
学界对以上视角的反思未曾停止，尤其是史学界对20世纪的县政实验的研究呈现了民国政权进行乡村建设的另一种视角。虽然乡村建设运动是一场由民间知识分子发起的救治乡村的实践，但随后则受到了政治权力的重视，并与国民政府推行的县政实验逐渐合流。郑大华考察了乡村建设运动的背景、思想，以及各种乡村建设实验活动，也围绕乡村建设运动的性质、内容和成败得失做出了反思。李伟中聚焦于20世纪30年代国民党的县政实验，对其缘起和不同地区的实践进行分析，并在此基础上对县政建设实验做出了整体性解析和对比。除此之外，也有学者以个案出发进行了考察。王科以江宁自治县为中心探究了南京国民政府建立初期的乡村治理变革，并指出民国政权在控制和发展的双重逻辑下，乡村治理不仅有断裂性，也有连续性。王春英则以川康地区为例分析了民国时期县级行政权力的变革和对乡村的控制，从而揭示出地方社会控制中不同力量之间的博弈。
概言之，上述的理论观点和经验现象都在刻画民国时期中国乡村的多重图景，通过持续的努力，才能够获得总体性的认知。在相关文献基础上，本文以浙江省兰溪实验县为例，旨在呈现出南京国民政府在控制和发展的双重逻辑下对县域所进行的自上而下的政治实践，并进一步反思实现乡村振兴的关键要素。
二、冲击：知识分子投身于乡村建设与南京国民政府的县政实验
20世纪20、30年代，中国的经济社会处于崩溃的边缘，农村的经济状况尤为凋敝。劳动力、土地和资本是生产的关键要素，但此时的中国农村却在三个方面都面临着危机。
就劳动力而言，由于外部生活环境的恶化，大量农民不得不背井离乡，外出谋生。根据当时的调查资料，江苏省全家外出谋生的农户数占总农户数的4.3%，而浙江省举家外出谋生的农家则占总农户数的2.7%。不仅南方农村出现了空心化现象，根据国民政府于1935年对全国农村人口外出情况所做的调查，在报告中的1001个县中，至少2000万人以上离开了故土。此外，大量农民饥贫而死加重了劳动力的流失，据统计，在1929至1932年间，山西、陕西、甘肃、四川、山东饿死的人口共有1420万。
就土地而言，农村的土地高度集中使得大量自耕农和半自耕农沦为少地的贫穷或无地的雇农，许多土地集中在大地主手中，这一点在当时各类官方和民间调查中均有体现。和土地高度集中的现象相伴而生的是地价下跌与耕地荒芜。在1931年到1933年之间，全国12个省中，水田价格有所下降的省份占到15个，而旱地价格的变动情况也与此类似，除西南地区外，其余地区的地价都出现了不同幅度的下降。而且，在劳动力减少的情况下，不少耕地被抛荒，故全国的耕地总面积也急剧减少，严峻的土地问题进一步揭示了当时农村经济的衰败。
就资本而言，农产价格持续低落也导致了农民的贫困和购买力下降，并进一步引发了农村金融的枯竭。以物价尚处前列的上海为例，1932年和1931年各种粮食的价格比1931年平均跌落26%。其他地区如河北定县、天津、陕西、江苏等地的状况只有更甚。所以，无论在沿海还是在内地，农民都无力购买更多的产品，从1930年代起，全国农村商店每年歇闭的家数在13.1-14.4%之间。
导致农村经济凋敝的原因是多方面的，帝国主义侵略、统治者掠夺和天灾人祸都是对农村雪上加霜的打击。当英国在19世纪末用鸦片叩开了中国的大门后，西方各国就开始了对中国经济的大肆侵略，帝国主义通过向中国倾销农产品和工业品的方式不断冲击着国内市场。由于国外货物价格低廉，中国本土的产品被压制到极低的价格，出口产品的价格下降，而进口货值则逐年上升。在增减之间，中国对外贸易的入超额不断扩大，到1931年已经达到8.17亿元，创下了中国对外贸易史上的记录。入超额的增加直接导致了白银外流和国内的通货紧缩，这更加快了农村金融枯竭的速度。但此时国民党政权不仅没有帮助民众抵御西方的侵略，反而成为了让农民生活更加恶劣的助推器。地租剥削、赋税压榨、高利贷盘剥是统治者压在民众身上的三座大山。由于大部分土地掌握在地主手中，他们便用实物地租和货币地租的方式向无地或少地的农民收租，无论何种方式，地租额都十分高昂。
此外，地主们还利用押租、预租、附加租、劳役等手段来加重对佃农的地租剥削。而且，南京国民政府成立之后，田赋的税额不断增长。根据中央农业实验所编制的表格，若以1931年田赋增长指数为100%计算，那么在1932年和1933年，各省田赋增长数都超过了100%。在正税之外，各类附加税也名目繁多，这便意味着税额的增加。原本附加税税额不能超过正税，但是在实际情况中，附加税已经几倍甚至几十倍超过了正税。最后，在农民贫困和农村金融枯竭的情况下，民国时期的高利贷也更加猖獗，这不仅是农村经济衰落的原因，也是其表现。高利贷不仅借期短，利率高，而且条件十分苛刻。许多借贷的农民因无法还清借款而家破人亡。最后，民国时期严重的自然灾害、军阀混战和土匪猖獗都进一步造成了经济和劳动力的损失。
知识分子是社会文化的创造者与传承者，他们对社会的变动极为敏感。在西方知识分子身上，体现为“密涅瓦的猫头鹰在黄昏起飞”，他们认为社会衰落之际也是哲学产生之时。在中国古代的士大夫身上，他们则会在“风雨如晦”时“鸡鸣不已”，不会放任现实秩序的坍塌。先贤对天下的关怀同样延续到了民国时期知识分子身上，面对农村经济的凋敝和农民生活的困苦，他们以投身于乡村建设的方式做出了反应。这一时期的乡村建设运动，可以追溯到19世纪末米春明和米迪刚父子在河北省定县翟城村所进行的乡村改造试验。他们推广新式教育，强调民众识字和公民教育的重要性，还进行移风易俗、整顿地方治安。米迪刚从日本学成归来后，又为翟城的乡村自治注入了日本的乡村自治建设要素。这一系列举措直接孕育了晏阳初和中华平民教育促进会主持的“定县实验”，进而受到了海内外的广泛关注。总的来看，20世纪二三十年代的乡村建设运动的主体十分多元，彼此的模式也有很大差异，但他们大多都是从社会中自发生长出来的力量。在身兼理论家和实践家双重身份的梁漱溟看来，乡村建设运动的兴起有四层原因，第一层是中国乡村无止境地遭到破坏，必须要救济乡村；第二层是乡村要进行自救的举动；第三层是中国要进行积极建设的需求；第四层则是中国传统社会所依据的社会组织已经逐渐崩溃，但是新的社会组织却并未建立起来，因此要为中国重新构造一个有效的社会组织。
从20世纪20年代开始，在陶行知、俞庆棠、黄炎培等主张办学的提倡下，南北各地纷纷展开了轰轰烈烈的乡村教育、乡村改造和乡村建设运动。根据南京国民政府在20世纪30年代的调查，全国从事乡村建设工作的有600多个，而各种实验区更是达到1000多处。其中有代表性的则属晏阳初的定县实验区、梁漱溟的邹平实验区、陶行知的晓庄实验区、彭禹廷的宛平实验区、卢作孚的北碚实验区、黄炎培的昆山实验区、燕京大学的清河实验区、俞庆棠和高践四领导的江苏省立学院在无锡黄巷等地的实践等。其中，晏阳初和梁漱溟所领导的实验区尤为引人注目。定县实验获得的显著成效离不开晏阳初带领的平民教育促进会，该组织以留学生为主，且具有教会背景。而且在晏阳初从美国筹集到一笔资金后，吸引了更多的大学生和留学生志愿者参与到平教会的实验中。面对中国乡村中的“愚”、“穷”、“弱”、“私”四大问题，晏阳初提出了文艺教育、生计教育、卫生教育和公民教育的对策，并主张通过学校、家庭和社会三个场域达到教育的目的。山东邹平实验的成功也离不开梁漱溟带领的村治研究院。该组织是在冯玉祥及其部下韩复榘的支持下创建的，当韩复榘在中原大战中获胜并成为山东的实际统治者后，便邀请梁漱溟等村治学院的主要成员到山东邹平县，他们成立了乡村建设研究院，继续从事相关工作。
与此同时，南京国民政府逐渐将政权的触角伸向基层，开展了一系列县政实验。从发展的逻辑而言，基层社会的凋敝是民国政权进行乡村建设的直接原因，同时也是孙中山所提出的“训政”思想的反映。控制的逻辑仍旧主导着南京国民政府的行动策略。事实上，清末以来中国的基层行政处于长久空虚状态。古代中国的地方基层有保甲、乡约等组织，这种官僚制和基层非正式的治理方式不仅能够满足大一统帝国的需求，也是其理想的治理方式。但是在晚清至民国初年，帝国主义的侵略使得现有的政治结构和国家能力无法满足实际统治的需要，当权者只有扩大国家政权，从社会中汲取更多的资源，才能够适应当下的国内外环境。可基层社会仍旧被地方精英把持的现状使得国家政权无法深入到农村社会中，其统治根基受到挑战。
让国民党将眼光投向基层的重要原因是共产党在农村的发展崭露出“星星之火，可以燎原”的气势。1927年毛泽东在秋收起义失败之后走上井冈山，在蒋介石和国际共产主义运动内部都对此未予重视的情况下，朱德、毛泽东和彭德怀等人在1930年攻下了长沙。随后，国民党政权更加关注农村，着手加强对农村的控制，制定和尝试了乡村改造方案。从制度设计的角度而言，民国初年的地方政制也影响了国家对地方社会的统治程度。在省、府、县三级制下，县级的行政职权始终无法被有效划分和调整，故而基层政治也存在低效、空洞、吏治腐败等多种弊病。改革旧有的基层行政体系已经成为迫在眉睫的任务。东北易帜后，南京国民政府面对基层社会，试图剥夺了乡绅的治理权，并强化自身的专制性权力，从而抛弃了传统中国官绅共治的模式，地方精英也被排斥在政治权力之外。
南京国民政府不仅要对基层社会实施渗透，同时也要对知识分子进行控制。乡村建设运动在全国的影响广泛，已经使得蒋介石等国民党当权者无法坐视不理。在20世纪30年代初，蒋曾经邀请晏阳初和梁漱溟商谈乡村建设事宜。晏阳初回忆说，他与蒋介石谈了三个下午、三个晚上。而梁漱溟则并未对蒋介石的邀请表现出充分的热情，他起初拒绝了蒋的邀约，只是在后来去南京时与蒋介石面谈了不到一个小时就结束，而他对蒋的印象也颇为不佳。蒋、梁二人的龃龉也反映在兰溪实验县县长胡次威的回忆中。据他所说，1931年冬天，蒋介石曾经约请陈果夫和陈立夫兄弟以及中央政治学校的一些系主任到家中就餐，在谈到实验县之事时蒋介石说到“梁漱溟们搞什么实验县，把地方弄得乱七八糟。与其让他们胡来，还不如由我们自己负起责任，先在江浙两省各办一个实验县，以中央政治学校学生为班底，请两位先生（梅思平与胡次威）去做县长，专办地方自治，就叫做自治实验县，再来取缔那些实验县、实验乡”，蒋还说，江浙两省是国民党的政治根据地，办不好是不行的，等到这两个实验县办有成绩，再扩大为实验区（县以上的区）和实验省。当然大家都表示赞成，蒋介石当即指定陈果夫筹划进行。
国民党在1932年12月召开的全国第二次内政会议上，一些重要的乡村建设人士都被邀请出席，如晏阳初、梁漱溟、王怡柯、梁耀祖、李景汉、高践四等。这次全国内政会议通过了《县政改革案》，1933年7月经过国民党中央政治会议批准，各省份得以遵照执行。等到1934年秋天，已经有五个重要的县政建设实验县相继成立，它们分别是河北定县；山东邹平、菏泽；江苏江宁与浙江兰溪，统称为“五大县政建设实验县”。简而言之，国民政府推行以县政整顿为中心的地方改制，不仅有控制的逻辑，也有发展的逻辑，但最终都是其政权建设的重要环节。主要目的是要重新建构一套巩固其统治根基的基层行政体系，提高南京国民政府对地方社会的控制能力，通过强化基层政权而塑造“现代化”的国家权威。
三、回应：民国期间浙江省兰溪的县政实验
兰溪地处浙江省中南部，在20世纪30年代时为一等县。虽然全县人口仅26万，但是水陆交通便利，号称“三江之汇”、“六水之腰”，“绾闽皖赣浙四省之交通，故商业宿昔称盛”。据学人考证，兰溪实验县的建立是由陈果夫等中央政治学校领导提议，并由蒋介石亲自批准的。1933年4月，南京国民政府裁定兰溪为实验县，同时委任中央政治学校法律系的系主任胡次威为县长，各项安排依照江宁实验县的成规办理。因此，中央政治学校是兰溪县政建设的主持机构，而浙江省政府作为兰溪县的行政上级则是被动受命，这也显示出江宁和兰溪实验县均具有浓厚的官办色彩。一方面，这两个实验县都是由行政力量自上而下所推动的，因此在经费方面得到了国民政府的支持。另一方面，两个实验县的命名均不带“自治”二字，所以其着眼点也不在社会基层，而是在政府本身。
兰溪实验县正式成立后，县长胡次威还随带着数十名毕业生一起前往县政府展开相关工作。按照《浙江省兰溪实验县政府章程》，成立实验县是为了“实地试验县政之建设及县政府之制度”。而实验的步骤按照第二次内政会议精神制定的《各省设立县政建设实验区办法》，分成“行政整理时期”和“地方建设时期”两个阶段。其中，第一个阶段的时间为1933年9月至12月。根据胡次威的说法，行政整理时期唯一的目标是集中权力，从而提高行政效率。第二个阶段开始于1934年，分为“县政基础工作”和“县政建设工作”，主要是在治安、土地、财政、户籍、卫生教育、农村经济等方面尝试改善农村的凋敝之象。
（一）行政整理时期
当胡次威带领着毕业生到达兰溪时，当地的组织机构十分简单，且主要由地方士绅担任，因此在实际的政治运作过程中效率十分低下。为了集中县政府的权力，他们首先在浙江省政府下设立了兰溪县县政委员会，因此该委员会就能够实现对县政府的领导。委员会的成员由省政府全体委员、省政府秘书长及实验县县长组成，享有“规划和监督县政事宜”的权力。这一设置不仅能够将县政事务集中于委员会，同时也赋予了县长更大的自主权。省政府委员虽然位列县政委员会，但他们无暇顾及实验事务，因此实验县反而能在具体的行政过程中免于省级政府的制约。当一县的政治权力收归于委员会之后，胡次威便通过“裁局设科”的方式进行分权。他将一县的行政划分为土地科、教育科、建设科、公安科、财政科、民政科、秘书室，每一科之下再设置不同的股。另外，县政府中还设置了总办公厅，除了公安科外都集中在一处办公。兰溪实验县还对各个岗位的人数和职权进行了详细的说明。通过调整科层制的管理层级和管理幅度的方式，旨在改善政府的行政效率。
在将原有的行政架构进行洗牌重组的过程中，兰溪县还撤销了旧县制下的20多个各类委员会。这些委员会不仅没有提升行政效率，而且成为浪费经费和牵制县政府的组织，因此在裁撤之后只设置了一个具有咨询性质的“参政委员会”。该委员会设委员长一人，由县长兼任；委员由县党部执监委员、县政府秘书和各科科长、各区区长组成；还有地方团体领袖及社会公正士绅担任委员；其内部依据县政府的设置分为六组，每组主任由各科科长担任。从行政架构的角度来看，参政委员会和县政委员会无异于一个机构、两块牌子，其最终的目的是增强县政府权力。
图 1 兰溪行政机构设置情况
在县级政府之下，兰溪县废除了原有的区制，将原有的178个乡镇合并为93个。在乡镇公所成立前，实验县设立了15个乡镇公所联合办事处，由中心小学校长或教职员兼任事务员，另设处丁1人承担公文送达的任务。在乡镇之下则用灵活的村里制度取代原有的闾邻制，因此各乡镇被划分为133村6里，委任村、里长副。
制度的运行离不开每个具体的行政人员，如果人员任用不合理，高效的组织机器也会失灵。在人事安排上，县长胡次威的考量是，各科科长的任命虽然需要由省主管厅委任，但这只具有形式意义，而非实质规定，故县长握有人事任命权。在这一设置下，县长与科长、主任的关系就变得更加紧密，不同势力分庭抗礼的局面也不会在县政府上演。胡次威还引入了原绍兴县财政科长韩钺帮自己应付官场上的例行事务，并逐步甄别和更换各区区长、正副镇长。因此，兰溪县的所有重要行政职位都由县长掌控，极大地提升了官僚组织的向心力。此外，县政府重要的职位都由中央政治学校的毕业生占据，他们都是初出茅庐的年轻人，尚未沾染迂腐油滑的风气，给县政府带来一股活力。
（二）地方建设时期
1、县政基础工作
地方建设的顺利进行离不开安定的社会环境和平稳的社会秩序。兰溪本就处于交通要道，人员鱼龙混杂，而且烟祸横行，烟民达到3000多人，还有青洪帮势力为霸一方，号称“一龙五虎”。面对县域交错复杂的势力，县政府注意到本地警力的有限性，于是采用在保甲制的基础上推行“警卫合一”的方式来维持地方秩序。
保甲制是古代中国统治者对乡村社会进行强控制的管理方式，在近代已逐渐被废除。但是当蒋介石发动对工农红军的“围剿”时，保甲制又在诸多省份重新运行。兰溪县在稳定社会秩序时将古式保甲制和新县制相结合，在原有的闾邻制上对保甲重新编组。具体而言，根据《浙江省保甲章程》和《浙江省保甲实施程序》的规定，“保甲之编组以户为单位，户设户长，十户（两邻）为甲，甲设甲长，十甲（四闾）为保，保设保长。在繁剧地方，得增设副甲保长各一人”。而保甲的责任则是召集甲长，开相关会议，商讨出共同遵守的规约。保长和甲长的具体工作内容是人口登记、防匪防盗、灾害救护等。与此同时，传统保甲制“联保相劝”和“连坐相纠”的原则也被保留下来。如果某一户有通匪纵匪的行为，其他户应该秘密举报，一旦藏匿罪犯，各户都要接受惩罚。
在胡次威看来，警察与保卫虽然隶属不同，但都是一地区内重要的武装力量，而且都能够承担维持治安的任务，可以达到警卫合一。正是在这一原则之下，兰溪实验县大力进行了将警卫与保卫合一的体制改革。首先，警察队和保卫团都直接受制于公安科，并且不断充实人员组织和警械配备。县政府持续从社会上招募智勇有加的青年进行训练，经过严格的考核后才能在公安机关服务。此外，原有的公安局探员也没有处于闲置状态，而是被改编为侦缉队，还同邻县及沪、杭等地相互联络，从而形成了一个相对发达的侦查网络。在保卫队的改组方面，县长直接兼任保卫团团长，并将原有的各基干队合编为大队，而后下设五个分队。无论是在政府保卫团还是在保卫团常备队，人员的选拔和任用都加以严格规定，从而增强了警力。
在社会环境暂时稳定的前提下，县政建设试图寻求更充足的财政支持。在兰溪被确立为实验县之前，历任县长都未将财政梳理清楚，以至于上亏下欠，民力受损。按胡次威的说法：“财政是一切权力命脉。集中权力，而不统一财政，其结果是有名无实。”面对紊乱的财政情况，县政府从开源、节流和增强管理三个方面进行了财政改革。首先，兰溪被立为实验县后得到了省级政府的大力支持，1933年后每月预算6162元，全部由省政府拨付，而且每月还专门划拨5000元给实验县作特种事业费。除了上级政府的经费支持，兰溪县也加强了税收工作。具体而言，田赋和杂税是主要的收入来源，因此兰溪县先从整理土地和清查田赋入手加强征收工作。1928至1929年间，县政府曾经进行过土地陈报的工作，但这次陈报使得民众饱受苦楚，这一尝试的失败也让县长胡次威在放弃了原有的方式，利用清朝同治年间编制的鱼鳞图册开展土地清查工作。鱼鳞册分为正册和附册两种，正册由政府掌握，附册和归户册则掌握在册书和卯簿手中。由于年代久远，政府管理不善，所以正册已经严重损坏，无法反映真实的土地情况。为了清查全县的土地状况，县政府的工作人员面临的第一个任务就是重新补造鱼鳞册书。他们以政府的名义向私人借出地籍附册，进而能够补足正册中缺漏的地方。此后，工作人员继续编造坵地归户册，颁发土地管业证，也就是要重新抄写卯簿们已有的归户册。等到1934年2月底，兰溪全县共有土地81万多坵，同时也印制了81万多张土地管业册。而整顿田地之后，反而比之前多出了5万多亩，故兰溪县的田赋水平也得到了提升。就杂税而言，兰溪原有的杂税有三十多种，甚至会对一样物品进行重复征税。因此从1934年以来，兰溪废除了许多苛捐杂税，如伕行捐、面馆捐、柴捐、教育粮食捐、教育米谷捐、教育米袋捐、警察米谷袋捐、活猪捐、青枣捐等。这一举措从表面上会减少财政收入，但实际上却减轻了农民负担，使得地方经济更加活跃。
除了开源之外，兰溪实验县还进行了节流。如上文所言，兰溪县通过裁局设科的方式撤销了各类冗余的委员会，从而能够节省一部分费用。为了有效管理省政府的财政转移和税收，兰溪县一方面将公产部分和公款部分分别并入公产管理处和杂税征收处，另一方面又将支款权归入财政科会计股，而且各类支出都存入了乡政府指定的银行中。如果需要进行财政支出，那么庶务股支付零用支出，大额的支出则由会计股开发票交给领款人到银行支取。此外，在具体的财务工作上，实验县还确立了新式簿记组织，并采用现代的复式记账法，拟定经费报销办法等。总之，财政权被集中到县财政科，这也符合胡次威对财政工作的设想。
2、县政建设工作
兰溪县的建设工作主要从交通、教育、社会、农业等方面展开。在发展农业方面，实验县与国立浙江大学的合作尤为重要，我们将在下一节详细分析双方的合作，此处先对其他方面进行论述。
从交通建设来看，实验县成立的第一年就将建设的重点放在了交通上。前已述及兰溪有着“三江交汇”的称号，婺江和衢江在兰荫山交汇，进而融成兰江向北流淌，汇通新安江以后被称作富春江。兰溪优越而发达的水路运输也使该地成为了著名的商业集散地。但是在辛亥革命之后，陆地交通建设迅速发展，随着杭江铁路的修筑，许多商人都选择更为便捷的铁路运输，不再经由兰溪。于是，兰溪商业萎缩和经济发展迟缓也成为必然之事。为了挽救兰溪衰退的商业，实验县只能加快建造交通道路的步伐。该县一共修筑了三条重要的交通线路：兰寿路、兰金路和兰衢路。其中，兰寿路是通往安徽的要道，虽然面临着紧张的经费问题，但实验县在浙江省建设厅的助力下终于建好了道路。兰金路则是指兰溪到金华的路线，主要为了满足军事需要，而兰衢路则是指兰溪经过衢州而到达玉山的线路。此外，南京国民政府为了应对福建的政治变动，还下达了让实验县修筑飞机场的命令。当然，开展交通建设的原因不乏政治和军事考量，但这一举措实际上促进了兰溪的经济发展。
从发展教育来看，兰溪实验县对教育的改革先从实地调研开始。根据1933年的统计数据，兰溪县当时共有学校80所，总共含84级，学生3385人，私人所办学校仅3所，共3级，学生一共112人。此外，调查显示兰溪共计有文盲14215人，约占全部人口的5.2%；有13个乡尚未设立小学，有15个乡镇失学儿童较多，共计男女5410人。实验县首先从提供经费支持入手，经过整顿，县立的云山、游埠、永昌、诸葛、女埠各小学的经费都比此前增加了一倍。随后，实验县则着手优化师资队伍。虽然已经有教职员675人，但其质量良莠不齐，经过甄别与考核，合格的教师仅有571人。所以县政府又开办了师资班，两期毕业生一共有61人，体现了国民政府在“训政”阶段的具体实践，但因经费问题曾出现停办现象。此外，实验县还通过免除贫寒子弟学杂费的方式鼓励他们入学。发展教育事业的成效直接反映在学生人数上，这一办法实行后不到半年，2400多名学生就已入学。但其不足之处也不容忽视，因为经费的窒碍，胡次威“政教合一”和“校社合一”的目标未能有充分展开的空间，外在结构和客观条件的限制是民国时期政权建设等诸多问题的来源，并非兰溪一县所能解决。
最后，在解决具体的社会问题方面，实验县也有相应作为。为了推行卫生保健事业，兰溪县在县城成立了医院一所，在游埠设卫生事务所一处。1935年后，该县的其他地方也陆续创设卫生事务所。在具体工作方面，1934年的下半年里，兰溪县立医院接种牛痘1599人，注射防疫针928人，治病2183人。为了缓和社会矛盾，兰溪县改组了救济院，从而为孤寡老人、残疾人员、孤儿和乞丐提供容身之所。由于兰溪曾经烟毒横行，县政府首先整顿了戒烟所，由专任医师和管理员帮助烟民戒毒。此后又设立“平民习艺所”来收容已经戒毒的无业烟民、游民和娼妓等。他们能够通过在此处学艺而在社会中谋生。县政府还整顿了船娘、茶娘等变相的色情服务，社会风貌有所改观。
四、制与发展：浙江大学与兰溪县政实验期间的乡村建设
20世纪20、30年代的乡村建设运动从一开始就与知识分子有密切联系。当其受到南京国民政府的注意，并发展为县政建设实验时，知识分子对乡村建设的指导和参与也延续了下来。河北定县实验的领导者是晏阳初主导的中华平民教育促进会；山东邹平、菏泽的领导者是梁漱溟主导的乡村建设研究院；南京江宁和浙江兰溪的主导者则是中央政治学校的师生。如果说晏阳初和梁漱溟代表了民间知识分子的力量，那么江宁和兰溪县政实验则是官方势力主导的县政实验，因为由陈果夫、陈立夫兄弟操控的中央政治学校而显示出浓厚的政治意味。南京国民政府并不满足于联合中央政治学校所代表的知识界力量，而是要对更广范围的知识分子进行控制。
兰溪实验县与国立浙江大学合作创办的乡村建设委员会主要是为了回应农业发展中遇到的各种问题。兰溪实验县施政的过程中，遇到的极大困难便是农业生产上的组织问题和技术问题，其中技术问题尤为重大。在县政府看来，定县和邹平依托于平民教育促进会和乡村建设研究院，因此不会受到技术问题的困扰。但是兰溪只是一个县级行政组织，由于省库空虚，不可能拥有同河北、山东一样的研究机关。所以唯一的办法就是与学术机关合作，也就是与浙江省最高学府国立浙江大学合作，从而解决农业发展中需要的技术问题。在与国立浙江大学接洽之后，农学院的优秀毕业生来到兰溪，一人主持农艺工作，一人主持森林工作。实验县为了明晰全县农村的概况，首先和浙江大学共同组成了调查队来从事调查工作，并且将调查结果编辑成《兰溪农村调查》一书。这成为当地乡村建设委员会成立的前奏。
尽管兰溪农村调查工作已经完成，但农业生产的步伐却不会就此停下。县政府提议要与浙江大学共同组织一个永久的合作机关，这便是乡村建设委员会。该委员会由当然委员和聘任委员两部分组成：当然委员为浙江大学校长、兰溪实验县县长、浙大工学院院长、兰溪实验县县政府各科科长；而聘任委员则是各专家委员。
表 1 乡村建设委员会名单
根据《国立浙江大学浙江省兰溪实验县乡村建设委员会组织规程》，该委员会要承担全县乡村建设的调查、研究、设备、指导与考核事宜。为了回应全县农民最感迫切的问题，乡村建设委员会设立了实验农场、农产制造试验所、病虫害防治实验区、合作事业实验区、农民银行、农民学校和农村卫生七个组织。其中，实验农场设场主一人，下面又设立农艺、森林和推广三个部门，每部门各设技术员一人。为了开展农业实验，兰溪县划拨了六十亩土地用于作物试验，还划出35亩苗圃专门用来进行稻、麦、豆实验。这些实验均由浙大选送改良后的种子分发给黄湓、永昌、甘溪、马涧、风林、新桥、游埠、水亭各特约农家。此项试验需要两年，如果能够获得佳绩，便可大量推广。农产制造试验所主要是用科学的方法将兰溪丰富的农产品加以制造。兰溪县盛产桐油、桕油和杨梅等，但民众们却没有科学的方式来处理这些农产品，于是乡村建设委员会提倡用新方法来制造农产品，故选定石渠、白社、永昌三处分别开展杨梅制酒、桐油制漆和桕油制肥皂实验。正因如此，与浙江大学工学院的合作就显得尤为重要。制果酒、榨油、制肥皂的方法都是专门的技术，需要研究人员提供技术支持。如在榨炼桐油的过程中，炼油方案和榨油机的改良均由工学院的机械系教授们予以协助。
兰溪县作物病虫害最严重的当属油桐虫、豆虫和麦病，这一问题使得全面作物每年产累计损失约20%-40%。为了解决病虫害，乡村建设委员会设立病虫害防治实验区，选出了三个基点进行实验。浙江大学农学院的研究人员先从研究害虫的生活史开始，然后才确定防治方法，并派专人指导农民实行防治。当兰溪县生产出足够的农产品和商品后，就要将其推向市场，从而增加农民收入，活跃农村经济。委员会设立了永昌桕油产销合作实验区和北乡桐油火腿产销合作实验区，从而为大量推广农产品提供了转运平台。另外，由于社会结构的变动，农村金融也进一步受到了严重冲击。为了使农村金融的运转更加灵活，委员会决定将原来的农民借贷所改组为农民银行，于是银行的放款范围就从原来的四万余元扩大为二十万元。农民借贷所的资金由田赋附加而来，借贷所的主任也由建设科科长兼任，另外还设立了合作指导员一人兼办营业股事务。在这些原则的指导下共组织了27个信用合作社，3个生产合作社，1个信用合作联合会，并有合作预备社72所，共有社员3599人，会员8名。除了合作社放款，委员会还选定了游埠、永昌、马涧和女埠四处基点，分别设置农业仓库，方便农民抵押稻、麦、豆及油类农产品。
针对农民在耕作上墨守成规，不知改良农业的弊病，乡村建设委员会创办了一所农民学校。该校征选各乡的青年农民入学，授以短期训练功课，从而提升农民的农业常识，更好地推广政府的农业计划。最后，农民最感痛苦的是缺少新式医疗设备。为了指导民众卫生兵实施保健工作，委员会在城内设县立医院一所，并在游埠、永昌、女埠和马涧各设一处直属于县立医院的卫生事务所。如前所述，因为经费限制，这些卫生机构并没有在短期建成，而是经历了长期的筹备阶段。
尽管乡村建设委员会的组织架构较为完善，而且也对具体的工作有详细安排，但是在具体实施过程中却面临着经费不足的问题。在推行农业的过程中，各项事案所需的经费仍由兰溪负责筹划，浙江大学在有余力的时候也可以进行辅助，甚至在特殊情况下，还可以向外募捐，期望得到热心乡村建设事业者的帮助。浙江兰溪本为南京国民政府自上而下所推行的改革，尽管有官方支持，仍然面临着严峻的财政问题。正因如此，乡村建设委员会的许多计划设想并未落地生根。
图 2 兰溪县乡村建设委员会组织架构
五、结语
1930年代，南京国民政府以控制和发展的双重逻辑设立了浙江省兰溪实验县，它放弃了与乡绅共同治理基层的路径，而是以自上而下的方式进行基层政治实践。首先，在国家政权下沉的过程中，政治权力和知识分子进行了密切的互动。国民政府直接指定中央政治学校的师生承担实验县的具体事务，通过赋予其政治身份的方式实现了对胡次威及其学生的控制。当胡次威等人与国立浙江大学合作筹建乡村建设委员会时，农学院和工学院的教授又通过提供技术支撑的方式实现了与政治权力的互动。
其次，知识分子是乡村建设中一股重要的力量。以胡次威等人为代表的中央政治学校与政治权力关系密切，他们在兰溪的县政建设理念体现了南京国民政府的政策和制度，因此代表了县政实验中“主义”的一面。与此同时，国立浙江大学的知识分子提供的是技术支持，其主要作用是帮助县政府解决农业发展中遇到的问题，代表了县政实验中“方法”的一面，这两者在兰溪实验县建设过程中缺一不可。
最后，乡村建设离不开国家在政治和经济方面提供有力的支持。在南京国民政府的支持下，兰溪县的确在稳定社会秩序、禁烟清匪、整理地赋、办保甲、办积谷等方面获得了一定的成效，而胡次威也因政绩显著步入政坛，后来升任为国民政府内政部次长。但是兰溪县实验县的建设局限性是十分明显的，它在很多层面都没有达到预定的目标。因为经费所限，县域内的道路和卫生事务所都没有在第一时间内建成，和国立浙江大学合办的乡村建设委员会也因同样的原因而收效不显。就连胡次威在后来的回忆中也承认，当时的兰溪县在实验过程中上报给省政府的表格大多并未如实填写，而是闭门造车，夸大了实际取得的成绩。
总而言之，兰溪县的县政实验是1928年之后国民政府政权建设中的一个具体实例，其中呈现出特殊的政治权力、知识分子和乡村建设之间的互动关系。在我们勾勒民国时期乡村建设之整体图景的过程中，兰溪县并非一个无足轻重的案例，要予以应有的重视。
作者简介：郎友兴，浙江大学公共管理学院教授、博士生导师、主要从事社会政治理论、政治社会学、地方政治与治理研究；赵云云，浙江大学社会学系博士研究生、主要从事历史社会学、知识社会学研究。来源:《乡村治理评论》2025年2期
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