今年春节回宁远，大年初一去九嶷山景区上香祈福，舜帝陵广场前人山人海，停车场里挂着粤B、粤S牌照的车一辆接一辆。同一个景区，同一片土地，有人在其中找到了生计，有人在其中感到了失落。九嶷山创建国家5A级景区以来，“景区带村”从一句口号变成了实实在在的发展路径。西湾村的集体经济从四年前的5万元增长到35万元，下灌村被评为“中国美丽休闲乡村”，景区直接带动1500余名村民就业。然而，热闹的背后并非人人均等受益。土地流转的租金是否合理？景区利润有没有村民的份？村里的事是村委会说了算还是景区管委会说了算？
“景区带村”不是简单的旅游开发，也不只是旅游扶贫的升级版。它本质上是一场围绕土地、收益和权力展开的基层治理重构：开发权从村民手中上收到政府和企业，收益结构从单一的农业收入转向租金、工资和经营性收入的多元组合，治理格局从村党支部领导下的村民自治转向景区管委会、运营企业、村集体和村民的多方参与。
一、开发主体的上收
过去九嶷山周边的村民也搞旅游，但那是零散的、自发的。有人在路边开个农家乐，有人在景区门口摆个摊，有人把自家房子收拾一下接待游客。如今，随着5A创建的推进，旅游开发进入了政府统筹、企业运营的新阶段。变化的不只是开发规模，更是谁有权决定开发什么、怎么开发、为谁开发。
1.从村民零散经营到政府企业统筹规划
九嶷山的旅游开发并非从零开始。早在十多年前，下灌村就有村民借着“状元故里”、“麻将发源地”的名气开起了农家乐，西湾村也有人在路边卖土特产。但那种开发是零散的、低水平的，没有统一标准，摊位乱摆乱放。
变化始于2015年九嶷山景区创建国家5A级旅游景区。县里高标准推进重点项目建设，生态停车场、无障碍设施、标识标牌、景区道路全面升级。舜帝陵引入数字化技术，紫霞岩改造成沉浸式仙侠剧场，景区面貌焕然一新。与此同时，景区周边村庄也被纳入统一规划：西湾村打造“荷里西湾”乡村旅游综合体，下灌村建设千亩连片绿色生态农业观光示范基地，九疑新塘片区6个村联合发展休闲采摘、乡村旅游和非遗体验。
统一规划带来了规模效应和品质提升，这是有目共睹的。但规划权的上收也意味着，村民不再能随心所欲地决定自家土地怎么用。过去想在路边盖个房子开饭馆，只要村里批了就行，而现在，房子能不能盖、盖成什么样、能不能做餐饮，都要符合景区整体规划。规划统一提升了景区整体品质，也压缩了村民的自主经营空间。
2.从单打独斗到利益捆绑
过去村民搞旅游，基本是谁投资谁受益、谁亏损谁承担。开农家乐的赚了钱是自己的，亏了也自己扛。这种模式灵活，但抗风险能力弱，也难以形成品牌。
“景区带村”模式的一个核心创新，是建立村集体、企业、村民的利益联结机制。以西湾村的九嶷山兔文化产业园为例，这个项目由驻村工作队引进，村集体以闲置的旧石场土地入股，企业负责投资运营，项目开园后村集体每年享受稳定租金收入和股本分红共8.4万元。园区还带动50多名村民家门口就业，每人每年增收近3万元。
这种模式的好处显而易见，村集体有了稳定收入，村民有了就业岗位，企业有了劳动力和本地资源支持，三方利益被捆绑在一起。九疑新塘片区更是打破村域界限，6个村联合成立片区联合党总支，实行项目联合申报、资金统筹使用、产业连片发展，年接待游客12万人次，村集体经济年均15万元以上。
但利益捆绑不等于利益均等。在村集体、企业、村民的三方结构中，企业掌握着运营权和定价权，村集体掌握着土地和组织资源，村民往往只能提供劳动力和少量土地。三方的谈判地位并不对等，村民在其中更多是被动的参与者，而非平等的谈判者。
3.从村庄自主决策到跨村连片开发
过去乡村发展以行政村为单位，各村搞各村的，互相之间甚至存在竞争，你家开农家乐，我家也开，价格战打得不可开交。九嶷山景区创建过程中，县里推行驻点连片帮扶机制，将地理位置相近、资源禀赋相似的村庄整合为片区，统一规划、统一招商、统一运营。
片区统筹的优势在于避免同质化竞争、实现资源共享。九疑新塘片区依托景区优势，联动新塘村、西湾村等6个村，有的村搞休闲采摘，有的村搞非遗体验，有的村搞民宿餐饮，形成了差异化发展格局。片区联合党总支每月召开党建联席会议，协调解决跨村的基础设施、利益分配等问题。
但跨村统筹也带来了新的治理难题。片区联合党总支不是一级正式政权组织，它的权力来自上级党委的授权和各村的自愿配合。当片区利益与单个村庄利益发生冲突时，联合党总支的协调能力就面临考验，比如一个项目放在A村还是B村，收益怎么在6个村之间分配。
从一村一策到片区统筹，开发的规模和效率提升了，但治理的层级和复杂度也增加了。片区这一层级的权责如何界定、利益如何平衡，是“景区带村”模式需要回答的新问题。
二、收益结构的重构
开发主体的变化必然带来收益结构的变化。过去村民靠土地吃饭，收入主要来自种地和外出务工。景区开发以后，村民的收入来源变得多元：土地流转有租金，在景区上班有工资，开农家乐有经营性收入，村集体分红还有一份。收入多元化是好事，但每一种收入背后都有不同的逻辑和问题。
1.土地流转从自耕地到租金收入
景区开发首先要面对的是土地问题。九嶷山景区扩容、停车场建设、旅游公路拓宽、乡村旅游项目落地，都需要土地。根据宁远县2024年调整后的征地补偿标准，中心城区范围内耕地5万元/亩、林地4万元/亩、其他土地3万元/亩，景区周边的土地流转价格大致在每年每亩300至500元之间。对于村民来说，土地流转意味着从土里刨食变成按亩收租。
土地流转的问题不只是租金高低。更关键的是，土地一旦流转出去做了停车场或游乐设施，就很难再恢复为耕地。租期结束后，土地还能不能种？谁来负责复垦？这些问题在流转合同中往往语焉不详。还有一个更深层的问题：景区门票收入年年增长，而村民的土地租金是固定的，村民无法分享土地增值带来的收益。
2.从外出务工到家门口上班
景区开发带来的最直接好处，是创造了大量就近就业岗位。九嶷山景区通过引入非遗作坊入驻、优先招聘本地村民从事导游、安保保洁、景区服务等岗位，带动1500余名村民直接受益。对于许多村民来说，在家门口就业意味着不再需要背井离乡，实现了“家门口就业”。
但景区就业也有其局限。首先是岗位层次偏低，大多数村民从事的是保洁、安保、餐饮服务等技术含量较低的工作，月薪普遍较低。景区的中高层管理岗位由县属国企正式员工担任，智慧系统、沉浸式演艺等技术含量较高的业务则外包给外地专业团队，本地村民很难进入。其次是就业稳定性不足，旅游有淡旺季，旺季忙不过来，淡季可能面临裁员或降薪。最后是社会保障问题，不少景区的临时性用工没有签订正式劳动合同，五险一金难以落实。
3.从单一农业到多元经营
景区开发还带动了村民的多元经营。下灌村的农家乐、小吃店、特产店在周末和节假日客源爆满，农家红薯粉、手工腊味、艾叶粑粑、现磨油茶这些本地味道成了游客的必买必尝地特色产品。村民在景区周边卖土特产，山上的蕨菜、苦菜公、竹笋也成了香饽饽。一些脑子灵活的村民还开起了民宿，接待来九嶷山的游客。
多元经营让一部分村民先富了起来，但靠游客吃饭也意味着收入的不确定性，游客多的时候赚得盆满钵满，游客少的时候门可罗雀。而且，不是所有村民都有能力搞经营。开农家乐需要本钱、手艺、人脉，搞民宿需要改造房子、要懂线上运营。那些缺乏资金和能力的村民，只能看着别人赚钱，自己分不到一杯羹。
更值得关注的是，随着景区开发的深入，经营性资源也在向少数人集中。位置好、面积大的商铺多被有实力的商家或本地“能人”竞得，普通村民更多获得的是小摊位、小店铺或免费便民摆摊区的位置。
三、权力边界的模糊
开发主体和收益结构的变化，必然冲击原有的治理格局。过去村庄的事，村党支部和村委会说了算，村民通过村民代表大会参与。现在，景区管委会、运营企业、驻村工作队、片区联合党总支都介入了村庄事务，谁有决定权、谁负责执行、谁来监督，边界变得模糊不清。
1.景区管委会与村两委的权责划分
九嶷山景区设有专门的管理机构，负责景区的规划、建设、运营和管理。景区周边的村庄，在地理上与景区紧密相连，在治理上却分属不同的主体。景区内的事，管委会说了算；景区外的事，村两委负责。但景区内外的界限往往并不清晰。
以环境卫生为例，景区门口的广场归管委会管，广场旁边的村道归村里管，但游客随手扔的垃圾不会因为一条看不见的界线就分开。再比如停车管理，景区有官方停车场，但村民也在自家空地上收费停车，管委会想管，村里觉得这是村民的自由。还有民宿管理，村民开民宿要办营业执照、要符合消防标准，这些涉及多个部门，村两委和管委会都管，但又都管不全。
权责边界的模糊，有时导致都管都不管的治理真空，有时又导致多头管理的治理重叠。
从村里的事村里管到景区的事景区管，不是简单的权力转移，而是两种治理逻辑的碰撞，景区管委会追求的是景区品质和游客体验，村两委面对的是村民的实际需求和利益诉求，两者并不总是一致的。
2.运营企业与村集体的合作博弈
在“景区带村”模式中，运营企业扮演着关键角色。企业负责投资、建设、运营和营销，掌握着项目的实际控制权。村集体以土地、房屋等资源入股，参与分红，但通常不直接参与日常运营。这种企业运营、村集体配合的模式，在提高运营效率的同时，也带来了企业与村集体之间的博弈。
博弈首先体现在收益分配上。企业追求利润最大化，希望压低土地租金和人工成本；村集体和村民希望提高租金和工资，分享更多发展成果。合同签订时，双方的谈判地位并不对等，企业有专业的法务和财务团队，村集体往往缺乏专业知识，合同条款对村民不利的情况时有发生。
博弈还体现在日常管理中。企业有自己的管理制度和用工标准，村集体则希望企业优先雇佣本地村民、照顾困难群众。企业从效率出发，可能更愿意雇佣有经验的员工；村集体从社会责任出发，要求景区开发了，本地人要有饭吃。这种矛盾在旅游淡季尤为突出，企业想裁员降本，村集体希望保住村民的就业岗位。
更深层的博弈在于发展方向。企业可能更倾向于投资回报快的项目，比如游乐设施、商业街区；村集体和村民可能更希望发展能带动就业的项目，比如农家乐、手工作坊。当两者发生分歧时，谁有最终决定权？在现有的治理结构中，这个问题往往没有明确答案。
3.村民参与渠道的变化
过去村里的大事，通过村民大会或村民代表大会决定。现在，随着多元主体的介入，村民参与治理的渠道也发生了变化。宁远县在基层治理中推行乡村夜话、屋场议事等做法，西湾村还创新“联心说事”机制，党员干部、政协委员、政法“五老”、新乡贤与村民围坐一堂，围绕移风易俗、产业发展、民生实事等问题协商讨论。西湾村的空心危房拆除、公共停车场建设等问题，就是通过夜话议事达成共识的。
这些新的参与形式有其积极意义。夜间议事避开了白天村民务工忙碌的时间，不设讲台、不摆形式，村民更容易敞开心扉。九疑瑶族乡的连心谈夜话，聚焦山林确权、民生保障、人居环境等问题，村民踊跃发言。但也要看到，“乡村夜话”更多是一种意见表达和协商机制，而非决策机制。村民在夜话上提出的意见建议，最终能不能被采纳、能在多大程度上影响决策，取决于村干部和上级部门的态度。
更关键的是，在涉及景区开发的重大决策上，比如土地流转、项目引进、收益分配等问题，村民的参与往往是事后的、被动的。真正的参与，应该是在决策之前就有充分的信息公开和意见征集，而不是决策之后的通报和解释。
四、村庄社会的分化
景区开发带来了发展机遇，但发展机遇并不是均匀分布的。由于区位条件、个人能力、社会资源的差异，村民在景区开发中的获益程度大不相同。过去村庄内部虽然也有贫富差距，但总体上相对均质；景区开发加速了村庄内部的社会分化，这种分化不仅是经济上的，也是心理上和政治上的。
1.区位差异使核心村与边缘村差距拉大
景区开发的收益具有明显的空间溢出效应，离景区越近的村庄，受益越多。西湾村紧邻九嶷山景区核心区，借助“荷里西湾”项目和兔文化产业园，村集体经济从5万元增长到35万元；下灌村凭借“状元故里”的文化品牌和千亩观光农业，成为“中国美丽休闲乡村”，农家乐、民宿生意红火。而那些离景区较远、交通不便的村庄，虽然也在“景区带村”的名义下被纳入片区发展，但实际获得的机会要少得多。片区联合发展虽然在制度设计上强调强村带弱村，但在实际运行中，市场规律往往倾向于将资源集中到条件更好的核心村，边缘村容易被边缘化。
区位差异不仅体现在村与村之间，也体现在同一个村的不同村民组之间。靠近景区入口、主干道旁的村民，可以开商店、做餐饮、收停车费；住在山里面、交通不便的村民，除了外出务工，很难从景区开发中直接获益。
2.能力差异使经营性资源向少数人集中
景区开发为村民提供了多元的增收渠道，但能否抓住这些渠道，很大程度上取决于个人的能力和资源。那些有资金、有手艺、有头脑、有人脉的能人，迅速在景区开发中占据了有利位置，他们开农家乐、办民宿、承包工程、代理特产销售，收入成倍增长。而那些缺乏资金和技能的普通村民，只能在景区做保洁、保安等低收入工作，或者干脆被排除在旅游产业链之外。
这种分化在经营性资源的分配上表现得尤为明显。景区内的商铺摊位、农家乐的经营资格、民宿的评级授牌，这些稀缺资源往往通过市场竞争分配，有实力的村民更容易获得。普通村民即使想参与，也因为资金不足、不懂运营而望而却步。能力差异导致的分化，在一定程度上是市场经济的必然结果，本身无可厚非。但问题在于，如果景区开发的收益长期集中在少数人手中，大多数村民只能获得微薄的工资性收入，那么“景区带村”就可能异化为“景区带少数人”，共同富裕的目标就难以实现。更值得警惕的是，一些“能人”同时也是村干部或与村干部关系密切的人，经营性资源的分配可能受到权力关系的影响，引发村民对公平性的质疑。
3.代际差异使老年人在旅游发展中处于弱势
景区开发还加剧了村庄内部的代际分化。年轻人接受新事物快，学习能力强，更容易适应旅游服务业的要求，他们可以做导游、做运营、做直播带货，在景区开发中找到自己的位置。而老年人在旅游发展中往往处于弱势地位。他们中的大多数只能从事保洁、绿化等体力劳动，收入低、保障差。一些老年人因为土地流转失去了传统的务农收入，又缺乏在旅游产业中就业的能力，生活反而比以前更困难。
代际差异还体现在对景区开发的态度上。年轻人普遍支持景区开发，认为这是家乡发展的机会，也为他们提供了返乡就业的可能。老年人则更为矛盾，他们一方面为家乡的变化感到高兴，另一方面又对失去土地、传统生活方式被打破感到不安。
五、治理路径的优化
“景区带村”模式取得的成效有目共睹，它改变了九嶷山周边村庄的面貌，为村民提供了新的增收渠道，也为乡村振兴探索了一条可行路径。但前面分析的开发权上收、收益结构失衡、权力边界模糊、社会分化加剧等问题，同样不容忽视。景区开发不可能也不应该回到过去零散自发的状态，真正需要解决的是在政府统筹、企业运营的框架下，如何让村民更公平地分享发展成果、更有效地参与治理过程。
1.利益联结需要转向深度绑定
目前的村集体、企业、村民的三方模式，更多是一种简单的利益捆绑，村集体收租金、村民拿工资，企业赚利润。这种捆绑是浅层的、不稳定的，村民无法分享景区发展的增值收益。要实现深度绑定，关键是推动资源变资产、资金变股金、农民变股东。
具体而言，可以探索以下路径：一是在土地流转中引入保底租金与收益分红并存机制，让村民的土地收益与景区经营业绩挂钩，而不是固定不变的死租金。二是鼓励村集体以土地、房屋、生态资源等作价入股旅游企业，建立按股分红的长效机制。西湾村以旧石场土地入股兔文化产业园、每年分红的做法，就是一个有益的尝试，但这样的案例还不够多。三是设立景区发展公益基金，从景区门票或经营收入中提取一定比例，用于景区周边村庄的基础设施建设和公共服务提升，让所有村民都能间接受益。
深度绑定的核心，是让村民从旁观者变成利益相关者。只有当村民的收入与景区的发展紧密相连时，他们才会从内心支持景区开发，主动维护景区形象，而不是把景区看作别人的景区。
2.村民参与需要事前协商，决策过程需要开放透明
景区开发中的许多矛盾，根源在于信息不透明和参与不充分。土地流转的价格怎么定的、项目引进的过程是什么、村集体收入花在了哪里，这些村民最关心的问题，往往没有得到充分的公开和解释。要改变这种状况，需要建立贯穿决策全过程的村民参与机制。
首先，重大决策前必须充分征求村民意见。涉及土地流转、项目引进、收益分配等重大事项，不能由村干部或上级部门拍板后再通报，而应在决策启动阶段就通过村民代表大会、“乡村夜话”等形式广泛听取意见，让村民的诉求在决策中得到体现。其次，合同条款必须公开透明。村集体与企业签订的合作协议，涉及全体村民的利益，应当向村民公开，接受村民监督。对于合同中明显不利于村民的条款，应当允许村民提出异议并协商修改。最后，收益分配必须阳光操作。村集体的旅游收入、分红方案、支出明细，应当定期公示，让村民看得明白、信得过去。
从事后通报到事前协商，不只是程序的改变，更是治理理念的转变，村民不是景区开发的被动接受者，而是有权参与决策的主体。
3.收益分配需要兼顾公平，发展成果普遍惠及
景区开发带来的收益，如果完全按照市场逻辑分配，必然向区位好、能力强、资源多的群体集中，加剧社会分化。政府作为公共利益的代表，应当在收益分配中发挥调节作用，确保发展成果普遍惠及全体村民。
一是要建立差异化的扶持机制。对于离景区较远、受益较少的边缘村，政府应当通过转移支付、项目倾斜等方式给予补偿，不能让它们在“景区带村”中被遗忘。对于缺乏经营能力的困难群体，应当通过公益性岗位、技能培训、小额信贷等方式帮助他们参与旅游产业，而不是简单地发钱发物。二是要规范经营性资源的分配。景区内的商铺、摊位、广告位等经营性资源，应当在公开招标的基础上，留出一定比例优先面向本地村民，特别是低收入家庭，避免资源被外来商家或本地“能人”垄断。三是要强化村集体的再分配功能。村集体的旅游收入，应当有一定比例用于村内的公共福利和困难救助，让没有直接参与旅游经营的村民也能分享发展成果。
从效率优先到兼顾公平，不是要否定市场的作用，而是要在市场效率和社会公平之间找到平衡。景区开发的最终目的，不是打造一个漂亮的景区，而是让生活在这片土地上的人过上更好的日子。
作者系湖南师范大学中国乡村振兴研究院博士研究生