2025年中央一号文件提出“健全要素保障和优化配置体制机制”的战略部署，标志着乡村振兴进入要素配置改革深水区。将以要素市场化改革为抓手，在城乡要素双向流动中突出平等交换，在要素优化配置中实现价值重构。
一、要素配置失衡：乡村振兴的深层梗阻
城乡要素双向流动的实质是破除“虹吸效应”下的单向流失困境。过去一段时期，大量农村劳动力持续向城市转移，但返乡创业比例长期偏低；农村建设用地资源面临流失压力，而集体经营性建设用地入市改革推进缓慢；县域金融资源外流现象明显，存贷比长期低于全国平均水平，农村资金供需矛盾依然突出。中央一号文件强调“双向流动”与“平等交换”的辩证统一，正是破解这一困局的关键路径。
二、平等交换困境：要素流动中的三重失衡
城乡要素双向流动的“平等交换”不仅是经济层面的资源配置问题，更涉及制度性权力关系与价值分配正义。当前城乡要素交换中，价格形成机制偏斜、风险分配结构失衡、增值收益共享缺失，形成系统性剪刀差，导致“农村输血城市”的深层矛盾。
1.价格剪刀差：要素定价权的制度性扭曲
劳动力价值低估。农民工工资长期低于城镇职工平均收入，且缺乏社保覆盖折算补偿。农村劳动力以“裸价格”（仅覆盖基本生存成本）进入城市，其创造的剩余价值通过税收、消费等形式沉淀于城市，形成隐性价值转移。土地要素定价失衡。集体土地征收补偿标准按农用地产值倍数计算，与转为建设用地后的市场价值差距悬殊。城市资本通过土地级差收益获取超额利润，而农民仅获得“生存保障型”补偿。资本定价单边主导。农村信贷利率普遍高于城市，且抵押品范围受限（宅基地、农房难以抵押），形成“风险溢价”叠加“制度成本”的双重定价歧视。这种价格剪刀差本质是城乡二元制度下，农村要素议价权缺失导致的“形式平等”掩盖“实质不公”。
2.风险剪刀差：风险转嫁与保障缺位的结构性矛盾
劳动力流动风险转嫁。农民工承担失业、工伤、疾病等风险，城市却未将其纳入均等化社会保障体系。产业资本下乡风险转移。工商资本通过“土地流转+保底分红”模式将市场波动风险转嫁给农户（如农产品价格下跌时企业可违约退出），而土地整理、生态修复等长期风险仍由农村承担。金融风险非对称分布。农村金融机构“抽水机效应”明显，吸收存款的70%以上流向城市，但农村仍需独自应对自然灾害、产业失败等系统性风险。风险剪刀差折射出“城市风险社会化、农村风险个体化”的制度设计缺陷，加剧了城乡发展的脆弱性失衡。
3.增值剪刀差：发展红利分配的权利剥夺
土地增值收益截留。土地“征用-收储-出让”链条中，政府土地出让收入与征地补偿支出比普遍超过5:1，土地增值收益的80%以上用于城市建设。人力资本增值外溢。农村资源培养的劳动力在城市完成技能积累与价值提升，但其人力资本增值通过户籍壁垒难以回馈乡村。城市获得“人口质量红利”，农村承担“人口空心化”代价。数据要素价值剥夺。农业大数据、乡村地理信息等新型要素被城市平台企业无偿或低价获取，转化为商业利润，但数据产权归属与收益分配规则尚未向农村倾斜。这种增值剪刀差本质上构建了“农村要素贡献-城市独占红利”的闭环，违背了城乡共生发展的公平原则。
三、制度创新路径：构建要素交换的公平机制
2025年中央一号文件以系统性思维破解城乡要素流动困局，提出通过土地增值收益共享、金融服务对等供给、人力资本互认三大制度创新，构建要素平等交换的长效机制。这一战略部署既是对城乡二元结构的深度解构，更是新发展阶段重塑工农城乡关系的关键突破。
1.土地增值收益城乡共享机制：从产权分割到权益共融
文件以土地制度改革为核心突破口，通过“三权分置”的深化探索，重构城乡土地要素的价值分配逻辑。在集体经营性建设用地入市领域，建立“同地同价同权”的市场化定价机制，通过基准地价与增值调节金制度，确保土地增值收益在国家、集体与农户间的合理分配。宅基地制度改革则突破传统财产权限制，允许农户通过出租、入股等方式盘活闲置资源，形成“资格权保留+使用权流转”的新型产权结构。既坚守土地集体所有制的宪法原则，又通过市场化手段激活农村土地的资本属性，为乡村振兴提供空间载体与资金来源。土地增值收益共享机制的本质是通过制度供给破除“要素单向抽取”的历史惯性。这种改革逻辑既保障了国家粮食安全，又为农村集体经济组织和农民提供了可持续的收益来源，推动土地要素从“资源属性”向“资本属性”的价值跃升。
2.金融服务对等供给制度：从资源错配到精准滴灌
针对农村金融服务的结构性矛盾，文件构建“政策工具创新+风险防控体系”的双轨机制。在供给端，通过专项债券、产业链金融等工具引导金融资源向农业农村倾斜，建立“政府+市场”协同的融资模式。在需求端，创新信用评价体系，整合农业经营主体生产、交易、信用数据，破解信息不对称难题。这种金融创新既提升了农村金融服务的可得性，又有效防范了资本下乡过程中的系统性风险。金融服务对等供给的核心在于通过货币政策工具的结构性调整，引导金融机构扩大信贷投放并创新产品服务。文件明确运用再贷款、再贴现、差别化存款准备金率等工具，推动农业保险“扩面、增品、提标”，解决定损难、赔付难等问题。
3.人力资本城乡互认体系：从单向流动到双向循环
文件以“素质提升+权益保障”为核心，构建城乡人力资源自由流动的制度环境。在人才培育层面，通过职业技能培训、科技特派员制度等举措提升农村人力资本存量；在人才流动层面，建立“双向挂职”机制，推动城市专业技术人才向乡村下沉，同时为农村人才提供上升通道。在权益保障方面，推行市民化积分制度，将农业转移人口的社保年限、技能等级等纳入城市公共服务供给体系，探索进城落户农民“三权”自愿有偿退出机制。这种制度设计打破了城乡二元户籍壁垒，使人力资源价值在城乡间平等实现，为乡村振兴注入持续动能。人力资本城乡互认体系的深层逻辑在于重构城乡要素配置的价值评价标准。既注重吸引各类人才投身乡村建设，又强调挖掘本土人才潜力。通过城乡教育、医疗等公共服务的均等化供给，逐步消除隐性福利差异，使农村居民在职业发展、社会保障等方面享有平等机会。这种制度创新不仅有助于缓解农村“空心化”问题，更通过人才的双向流动激发城乡发展的协同效应。
三大制度创新的协同推进，标志着我国城乡关系正从要素单向抽取向双向赋能转变。土地制度改革激活“沉睡资本”，金融创新畅通“血液循环”，人力资本流动重塑“发展动能”。这种制度重构既坚持了“粮食安全、生态保护、农民利益”三条底线，又通过市场化手段释放要素活力，将为扎实乡村全面振兴提供可持续的制度保障。
作者系湖南工业大学经济与管理学院硕士生导师。来源:《中国乡村发现》2025年2期
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