从2021年10月开始，我们连续四年到芦溪县、隆回县、汨罗市、邵阳县、蓝山县和宁远县等多个县市区，围绕驻村干部制度开展追踪调研，在研究中深感驻村干部具有链接政府机制和社会机制的天然优势，在获得乡村社会成员广泛信任的前提下，能够作为关键行动者促成国家治理与乡村治理的双轨合作，进而为实现乡村善治注入其所亟需的公共领导力和外部资源。
所以，本文主要探讨驻村干部何以在双轨合作治理中获得信任，共分为三个部分：其一，驻村干部因何而被信任？其二，驻村干部的被信任形态如何？其三，驻村干部何以获得更高水平信任？
第一个部分，在乡村双轨合作治理框架内，驻村干部因何而被信任？
作为一个学术概念，双轨合作治理可以追溯到费孝通先生提出的双轨政治。费孝通认为，传统中国的乡村社会治理依赖于两条相互平行轨道，其一是中央集权的专制轨道，其二是乡村自治的民主轨道，由于“皇权不下乡”“县下无行政”，两条轨道并不相交。
我们在调研中发现，与传统的双轨政治不同的是，在驻村帮扶背景下，作为外源性国家治理力量的驻村干部，把国家权力和国家治理机制带入了乡村社会和乡村治理结构之中，并且与作为内源性乡村自治力量的村干部和村民实现了共同在场，共同参与乡村公共事务治理，形成了双轨合作治理格局，也由此产生了“乡村社会成员—驻村干部”这一具体的施信主体和置信对象结构。
在这个施信主体和置信对象结构中，驻村干部具有身份的双重属性，属性之一是接受国家权力、资源和任务委托的代理人，被乡村社会视为“行动的政府”；属性之二是作为居留在乡村社会网络的嵌入者，被乡村公众视为“城里来的人”，二者分别代表着驻村干部的组织角色和个体角色。
在组织角色层面，驻村干部获得乡村社会成员信任的核心影响因素是其客观绩效，也即驻村干部在多大程度上为乡村社会创造了公共价值。在个体角色层面，驻村干部获得信任的关键路径是其与乡村社会成员的社会交往，也就是在多大强度上同乡村社会建立了情感连接。因此，在双轨合作治理框架内，驻村干部必须通过客观绩效的产出和情感连接的建构，才能获得乡村社会的信任。
第二个部分，在乡村双轨合作治理框架内，驻村干部的被信任形态如何？
就像刚刚讲到的，驻村干部身份属性的二重性，决定了其信任来源的二维性，而两个信任来源维度的差异化表现，就导致了驻村干部受信任形态的结构分化。从调研情况来看，驻村干部的受信任形态主要有四种类型：
第一种是二维充沛型信任，这一类驻村干部具有高水平的客观绩效产出和高强度的社会交往关系，因而能够深度嵌入乡村社会网络，并且实现对内生合作治理主体的有效引领，达成政府机制与社会机制的深度合作。
第二种是绩效依赖型信任，这一类驻村干部在客观绩效方面表现突出，但是或是主观忽视、或是不善于在乡村这样一个熟人社会中建构情感连接。其获得信任的前提和基础是工作绩效的高水平、持续性产出，并且这种产出能够为乡村社会公众所感知，进而通过公共利益的创造与分配来促成政府机制与社会机制的合作。
第三种是情感维系型信任，这一类驻村干部往往缺失后盾单位的力量支撑，无从为乡村注入足量的公共领导力和社会资本，进而难以给驻在村带来可观、可感的改变，但是善于在乡村社会网络中建立广泛存在的、稳态的互动关系，因此能够通过柔性动员来实现政府机制与社会机制的合作。
第四种是二维缺失型信任，这一类驻村干部在客观绩效产出和社会关系维系方面的成效都相对贫乏，事实上游离或悬浮于乡村治理结构之外，这种情况下政府机制和社会机制实质上是相互背离的，二者之间仅存在流于形式的扭曲性合作。
第三个部分，在乡村双轨合作治理框架内，驻村干部何以获得更高水平的信任？
信任是合作治理的首要前提，培塑更高水平的信任关系，使得驻村干部具有更为强劲的取信能力和更为良好的信任环境，最终形成二维充沛型信任，是驻村帮扶制度常态化背景下，实现双轨合作治理的首要关切。回答这个问题，牵涉到的要素多元而复杂，在这里只是提几点可能的路径，供大家参考。
其一，对于获得二维充沛型信任的驻村干部而言，关键是在维系既有社会关系的基础上，获取后盾单位的稳态支持，通过资源的持续性输入和内源性转化，保持稳定的、高水平的绩效产出，规避因绩效水平下滑而带来的信任“反噬”困境。
其二，对于获得绩效依赖型信任的驻村干部而言，首要问题是防范国家治理力量单向挤压或者替代乡村自治力量的问题，在项目建设和资源运作之余，常态化开展屋场恳谈和入户走访，在零距离沟通中压缩与乡村公众的社会距离，重塑驻村干部与乡村公众的交互网络，推动乡村公众的治理主体性得到进一步实现。
其三，对于获得情感维系型信任的驻村干部而言，具有战略意义和操作空间的策略是，运用已经建立起来的社会关系网络，创造性对接驻在村的各类场外精英，激活其回报乡梓的主体意识，将社会关系网络转化为资源获取网络，夯实创造客观绩效的物质基础。
其四，对于处于二维缺失型信任困境之中的驻村干部而言，核心问题是基于自我检视和环境审视，综合评判必要性和可能性，对自己取信于乡村社会的路径进行优先排序，因势利导、因地制宜，在组织角色和个体角色中选择更具性价比的维度作为信任构建的突破点。
作者系湘潭大学公共管理学院院长、教授；来源：《乡村治理评论》2025年1期
(扫一扫，更多精彩内容！)
