基于“十五五”时期“关键期”与“转型期”叠加的宏观背景，围绕中国农村发展的核心战略方向与实践路径，需要系统梳理“十四五”以来的遗留问题与新生挑战，构建一个融学理思考与政策建议于一体的综合性解决方案。
一、“十四五”时期中国农村发展的阶段性成效
“十四五”规划明确乡村振兴需坚守“两条底线”、推进“三个重点”。从2021-2024年前四年实践来看，上述目标已实现阶段性落地，为“十五五”农村发展奠定坚实基础。
1.两条核心底线全面筑牢，为乡村振兴提供基础保障
国家粮食安全战略底线。口粮绝对安全与谷物基本自给的双重实现粮食安全是国家安全的重要基石，“十四五”前四年中国粮食安全保障能力持续提升。从核心指标看，口粮自给率年均稳定在97%，远超国际公认的“口粮自给率95%”安全线，且出现阶段性供给盈余，实现“口粮绝对安全”；谷物自给率按“流向统计法”测算常年保持95%以上，按“表观测算法”虽略低但仍超90%，符合“谷物基本自给”的国家战略定位。2024年全国粮食产量突破1.4万亿斤台阶，进一步夯实了粮食安全的物质基础。
防止规模性返贫致贫底线。脱贫地区收入增速领先与城乡差距缩小脱贫攻坚成果巩固成效显著，832个原贫困县农村居民人均可支配收入年均增速持续高于城镇居民，推动城乡收入相对水平稳步提升。数据显示，城乡居民收入比从2015年的1:0.67提升至2020年的1:0.735，2024年进一步提高至1:0.758，表明脱贫地区居民收入增长的“追赶效应”明显，有效阻断了规模性返贫致贫风险。
2.三大重点任务稳步推进，乡村振兴动能持续增强
乡村振兴的产业、建设、治理三大重点任务实现阶段性突破。乡村产业发展从“数量扩张”向“质量提升”转型，特色种养、农产品加工、乡村旅游等产业融合模式逐步成熟；乡村建设聚焦“基础设施补短板”，道路、水利、通信等硬件设施与教育、医疗、养老等公共服务向农村延伸覆盖；乡村治理创新“党建引领+村民自治”模式，村级组织治理能力与村民参与度显著提升，三者协同推动乡村振兴从“试点探索”进入“全面推进”阶段。
城乡居民收入与消费差距呈“双缩小”态势，农村消费潜力释放农村居民收入增速连续多年高于城镇居民，2024年城乡居民收入比降至2.34:1；更值得关注的是，城乡消费差距缩小幅度大于收入差距，2024年城乡居民消费支出比为1.79:1，且该差距已连续十多年低于收入差距。这一现象既反映农村居民消费能力的提升，也体现城乡消费市场的“均衡化”趋势，为内需扩大提供重要支撑。
农村基础设施与公共服务持续改善，城乡融合发展迈出实质步伐农村道路硬化率、自来水普及率、电力保障水平等基础设施指标接近城镇水平，教育“均衡分班”、医疗“分级诊疗”等公共服务政策向农村倾斜，城乡要素流动壁垒逐步打破（如土地流转市场化、农民工市民化配套政策），推动城乡融合从“概念层面”转向“实践层面”，形成“以城带乡、以乡补城”的双向互动格局。
二、当前中国农村发展的结构性矛盾与瓶颈制约
尽管“十四五”时期农村发展成效显著，但从“农业农村现代化”与“2035年基本现代化”目标来看，仍存在多维度结构性矛盾，这些矛盾构成当前农村发展的核心瓶颈。
1.农业农村现代化的“双重短板”
农业农村现代化是中国式现代化的“突出短板”，且该短板呈现整体滞后、内部失衡的双重特征。
领域维度，四大系统存在明显短板。从“生产、生活、生态、人的发展”四大系统看，短板集中于：生活系统的农民收入滞后，增速低于经济发展平均水平；生产系统的农业劳动生产率偏低，仅为第二产业的1/8、第三产业的1/4；生态系统的农村环境治理不足，化肥农药减量仍需突破、农村污水治理率不足50%；人的发展系统的农民文化素质适配性差，农民文化素质中，高中及以上学历占比仅为35%，成为制约现代化的“基础性短板”。
“三农”维度，农民现代化成为核心瓶颈。基于“农业现代化、农村现代化、农民现代化、城乡融合”评价体系，农业现代化水平最高，机械化率超75%、良种覆盖率超96%，农村现代化与城乡融合水平居中，而农民现代化水平最低，农民职业技能、数字素养、公共服务享有权等核心指标与2035年目标差距超40%，凸显“人的现代化”是农业农村现代化的关键制约。
空间维度，欠发达地区成为短板中的短板。农业农村现代化呈现“阶梯式失衡”特征：第一阶梯，上海、北京、天津、江苏、浙江等发达地区依托经济基础与政策支持，有望2025-2027年率先实现基本现代化；第二阶梯，中东部大部分地区处于加速追赶阶段；第三阶梯，西部欠发达地区、革命老区、边疆地区面临内生动力不足、外部支持依赖困境，若缺乏中央财政转移支付与外部帮扶，2035年同步实现基本现代化难度极大，成为全国现代化进程的薄弱环节。
2.种粮农民增收的“双重挤压”
农民增收是乡村振兴的核心目标，而种粮农民增收则是难点中的重点，其根源在于比较收益低、成本持续涨的双重挤压。
粮食作物与经济作物的收益差距显著。2019-2021年数据显示，三种粮食（稻谷、小麦、玉米）平均利润率仅为3.85%，而两种油料（大豆、油菜）为10.48%，蔬菜则高达66.5%，粮食作物利润率不足经济作物的1/10，导致农民“种粮意愿弱”。
种粮与外出务工的收入差异悬殊。2023年全国农民工月均收入4780元，按净利润测算，相当于种植82.1亩稻谷、370.5亩小麦、31.0亩玉米的收益；更严峻的是，大豆种植呈现“负收益”，2023年每亩净利润为-182.42元，进一步削弱种粮积极性。
粮食成本攀升、价格低迷的双重压力。近年来，粮食生产成本（化肥、农药、农机燃油、土地流转费）年均涨幅超5%，而粮食价格受国际市场与国内调控影响增长缓慢，2023年三种粮食平均出售价格下降5.72%，2024年小麦、玉米价格进一步下跌，形成“成本涨、价格跌”的倒挂格局，种粮农民增收陷入“无源之水”困境。
3.农村人口结构的“双空心化”
农村人口结构变化是城镇化进程的必然结果，但当前老龄化、空心化的叠加效应，已对农村可持续发展构成严峻挑战。
农村老龄化程度远超城镇，“老年型乡村”特征凸显。2023年乡村60岁及以上人口占比达26.5%，较城镇（17.8%）高8.7个百分点，远超“老龄化社会”（60岁以上占比10%）的标准，进入“深度老龄化”阶段。农村青壮年劳动力外流，2023年农村青壮年外出务工率超60%，导致“留守老人”群体扩大，农村养老、农业生产面临劳动力短缺困境。
村庄空心化呈现“全域蔓延”特征，资源配置效率低下。2024年中国乡村综合调查（覆盖14省市472个样本村）显示，人口净流出的“空心村”占比达91%，其中人口空心化率（外流人口占户籍人口比重）超43.4%的“深度空心村”占48.8%，而人口净流入的“实心村”仅占9%，形成“十村九空”的格局。空心村导致农村宅基地、耕地等资源闲置，学校、卫生院因人口减少而“低效运行”，浪费公共资源。
4.城乡社会保障差距成核心梗阻
2035年实现城乡基本公共服务均等化是中国式现代化的重要目标，但从当前进展看，面临时间紧迫、任务艰巨、难度较大的三重压力，其中城乡社会保障待遇差异是最突出的梗阻。
城乡融合发展目标与当前进度存在差距。基于测算，2030年、2035年、2050年中国常住人口城镇化率需分别达71%、74%、80%，而2024年仅为67%，意味着未来10年需年均提升0.7个百分点；与之配套的城乡公共服务（如教育、医疗、养老）均等化，需在10年内缩小当前30%-50%的差距，时间极为紧迫。
城乡社会保障待遇差异显著，均等化难度大。当前城乡居民养老保险基础养老金人均每月不足200元，仅为城镇职工养老保险的1/8；农村居民医疗保险报销比例（约60%）低于城镇居民（约85%）；农村低保标准（年均约6000元）不足城镇（年均约1.2万元）的50%。这种“待遇差”源于财政投入偏向城镇、制度设计分割，短期内实现均等化难度极大。
三、中国农村发展的“两期叠加”特征与关键问题破解
“十五五”时期是中国农村发展的特殊阶段，呈现关键期、转型期的“两期叠加”特征，需聚焦五大关键问题，寻求系统性破解路径。
1.“两期叠加”的理论内涵与阶段特征
“十五五”的“两期叠加”符合“发展阶段理论”中后发国家现代化的阶段性规律，是农村发展从“脱贫兜底”向“共富提质”的关键转折。
关键期，2035年基本现代化的奠基阶段。“十五五”是2035年实现“农村基本具备现代生活条件”“城乡基本公共服务均等化”目标的最后五年窗口期。若此阶段未能夯实农业基础、补齐农民现代化短板、缩小城乡差距，2035年目标将面临落空风险，因此具有决定性奠基意义。
转型期，脱贫攻坚与乡村振兴的政策衔接阶段。2020年脱贫攻坚战胜利后，中央设置2021-2025年五年过渡期，核心目标是防止规模性返贫。2026年过渡期结束后，政策将从“脱贫人口专项帮扶”转向“欠发达地区分层分类帮扶”，从“单点救助”转向“区域发展”，实现政策范式的根本转型。同时，2027年将启动“东部发达地区、中西部大中城市郊区率先基本实现农业农村现代化”试点，进一步推动转型落地。
2.统筹粮食安全与农民增收机制创新
粮食安全与农民增收是农村发展的两大核心目标，但当前政策呈“单独实施”状态，需建立协同机制，实现“保安全”与“促增收”的双赢。
明确协同前提，以粮食安全为底线的产业结构调整。农民增收需通过产业结构优化实现，但必须坚守“耕地红线”“粮食播种面积底线”，严禁将基本农田改种经济作物，确保粮食安全不被突破，这是政策协同的根本前提。
建立种粮农民多元化增收长效机制。从“政策保本”与“经营增效”双维度发力。“政策保本”方面，提高种粮补贴标准，如将耕地地力保护补贴与粮食产量挂钩，完善粮食价格形成机制，扩大最低收购价品种范围。“经营增效”方面，推动粮食产业三产融合，如发展粮食加工、仓储物流、品牌营销，践行“大农业观”“大食物观”，将粮食产业培育为现代化大产业，提升附加值。
强化政策协同的制度保障。在国家层面明确统筹粮食安全与农民增收的战略定位，将种粮农民增收纳入粮食安全考核体系，避免“重安全、轻增收”的单向倾向，形成政策联动、目标协同的制度框架。
3.因地制宜发展多元化现代化大农业
中央强调以发展现代化大农业为主攻方向，但当前学界存在将现代化大农业狭义化为大规模农业的认知偏差，需从广义视角出发，构建适配不同区域的多元化模式。
现代化大农业的广义内涵。大农业观与现代化的有机统一广义的现代化大农业是大农业观与现代化的结合，并非仅指大规模连片种植，其核心是效率提升与质量改善，强调区域适配与业态多元。具体可分为四种类型：
大规模现代化农业模式。适配东北平原、西北绿洲、新疆生产建设兵团等“地广人稀、耕地连片”区域，通过机械化、集约化实现规模效益。
适度规模复合型农业模式。适配中东部平原地区，如华北、长江中下游，通过土地流转与托管服务实现土地规模与服务规模的双重规模化，平衡效率与农民利益。
都市现代化大农业模式。适配都市郊区，如北京、上海郊区，发展设施农业、休闲农业、精品农业，满足城市居民优质化、多样化需求。
特色型现代化大农业模式。适配山区、丘陵地区，如西南山区，依托生态优势发展特色种养、林下经济、生态农业，实现生态保护与经济增收的双赢。
4.构建适应农村老龄化的养老服务体系
农村老龄化加剧是长期趋势，需从硬件改造与体系构建双管齐下，重点发展居家养老，破解资源错配困境。
农村基础设施与公共设施的适老化改造。基于老年友好型社区理论，对农村道路（增设扶手）、住房（防滑改造）、公共服务设施（如村卫生室增设老年病房）进行适配性改造，建设“老年友好型村庄”，降低老年人生活风险。
构建以居家养老为核心的农村养老服务体系。当前农村养老存在资源错配，机构养老床位闲置与居家养老需求旺盛形成矛盾。需从三方面发力，其一，服务下沉。依托村集体经济组织，建立“村级养老服务站”，提供助餐、助医、助洁等居家上门服务。其二，资源整合。将闲置的村小、村部等改造为“日间照料中心”，避免机构养老资源浪费。其三，家庭支持。完善“子女赡养+政府补贴”的协同机制，鼓励子女承担养老责任，同时给予赡养补贴，减轻家庭负担。
5.推进农村低效闲置资源再开发
城镇化推进导致农村“三权”（土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权）与人口分离，低效闲置资源增多，需通过“三权”有序退出实现资源优化配置。
农村低效闲置资源的现状与影响。截至2024年底，全国农村集体经济组织成员9.3亿人，乡村常住人口仅4.65亿，意味着4.65亿城镇常住人口在农村拥有“三权”。“三权”不退出导致一户多块地，耕地碎片化制约规模化经营；宅基地闲置浪费土地资源；集体收益分配“大锅饭”降低农民增收动力。
“三权”有序退出的路径设计。其一，自愿有偿退出。在尊重农民意愿的前提下，允许进城落户农民有偿退出“三权”，退出收益归农民所有，避免“强制退出”。其二，市场化流转。建立农村产权交易市场，推动“三权”规范流转，如耕地向新型经营主体流转、宅基地向本村村民流转，提升资源利用效率。其三，政策保障。完善“三权”退出后的社会保障衔接，如将退出收益部分用于补缴养老保险，解除农民后顾之忧。
6.健全欠发达地区分层分类帮扶机制
2035年欠发达地区同步实现基本现代化是底线目标，需通过分层分类帮扶破解区域性滞后难题，避免“一刀切”政策。
帮扶目标的递进。从“防返贫”到“同步现代化”脱贫攻坚战（2020年前）目标是“消除绝对贫困”，过渡期（2021-2025年）目标是“防规模性返贫”，“十五五”时期目标需升级为“确保欠发达地区2035年同步基本现代化”，实现帮扶目标的递进式提升。
分层分类帮扶的实施路径。第一，分层：按欠发达程度划分帮扶层级。将欠发达地区分为“深度欠发达（如西部边疆地区）”“中度欠发达（如中部革命老区）”“轻度欠发达（如东部山区）”，对应不同的财政转移支付强度。第二，分类：按区域特征划分帮扶类型。根据“区位条件（平原/山区）”“发展阶段（农业主导/工业起步）”“资源禀赋（生态型/资源型）”分类，如对生态型欠发达地区，重点发展生态产业（如生态旅游、绿色农业），避免“工业优先”的粗放模式。第三，差别化政策支持。对深度欠发达地区，强化外部帮扶与基础设施投入；对轻度欠发达地区，侧重产业培育与内生动力激发，实现“精准滴灌”而非“大水漫灌”。
作者系中国农村发展学会会长，中国社会科学院学部委员；本文根据作者在中国农村发展学会年会（2025）暨中国农村发展高层论坛上主旨演讲的录音整理；来源:《中国乡村发现》2025年3期首发
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