农村土地撂荒问题由来已久，涉及范围广、时间长，不仅造成土地资源流失，影响粮食安全，而且会对“三农”工作基础形成危害。正确认识并解决好这一问题，是实施乡村振兴战略的重要任务。根据自己长期在西部地区农村基层的工作实践、观察和思考，谈一些认识和看法。
一、土地撂荒问题的成因
根据农村工作生活掌握、了解和观察的情况，把形成农村土地撂荒的成因梳理为以下九个方面：
一是自然条件差，土地瘠薄。从地块分布和质量看，一般都是地处偏远的山地、陡坡地，也有远离村庄的梯田，而且土地质量比较低，耕作难度大。
二是土地地块零散。曾经在调研土地确权试点时了解到，一户农民总共8亩多承包地，分布在9处，最大的2亩，最小的不足1亩。这种情况，在山区和人均耕地比较少的地方，是比较普遍的。在土地承包初期，农村劳动力比较充足，应该是适宜的。但发展到现在，却不利于推进农业机械化和适度规模经营。
三是农业受自然环境约束多，灾害发生频率高，劳动强度高，比较效益低。这既是农业自身的特点，也是农民面对多种选择时放弃的直接原因。虽然粮食不能单纯用值多少钱来衡量，但对个体的农民而言，如一个建筑工地的小工，以一天挣100元计，一个月就是3000元，半年就是18000元，远远高于种几亩粮食的收益，这是他们最简单的对比计算方法。
四是土地耕作的基础配套条件滞后。如水利灌溉设施、防灾减灾、道路等硬条件的改善是一个逐步推进的过程，况且许多山地、半山地还是典型的旱作农业，靠天吃饭的特征比较明显。再就是社会化服务等软条件还不够完善，千家万户分散化、需求多样化的实际与相关农业农村服务组织的所能提供的服务之间还有一定的差距。比如农业机械应用程度低，尤其是适应山地、小地块耕作的实用农业机械研发推广还没有跟上。加之农村机械化服务组织还比较滞后。这种状况，无疑增加了耕作的难度，降低了收获的效益。
五是工业化、城镇化发展过程中农村劳动力大规模向城镇聚集。我国工业化、城镇化的快速发展，为亿万农民提供了更多的选择机会，他们从农村走出来，积极投身到工业化、城镇化的行列之中，在为工业的发展、城市的繁荣中努力成就自己，也满足了他们脱贫致富奔小康，过上幸福美好生活的愿望。他们中的一部分已经融入城市，成为城市的主人，有稳定的岗位和收入，有属于自己的住房。但是其中也有相当一部分奔走于城市和农村之间，尤其在小城镇里居多，亦工亦农、亦乡亦城、半工半农是他们的工作生活方式。他们原来的土地部分得到流转或代耕，部分耕种，而部分就成了撂荒地。
六是留守老人、留守妇女无力耕种。前些年有一句戏称，说农村是“386199”，是说农村基本是妇女、儿童和老人，现在农村已经变成基本是老人和妇女了。这种状况下，受劳动能力的制约，老人和妇女只能选择距离村庄比较近、质量相对比较高、易于耕作的土地耕种，其他无力耕种，也没有办法流转的土地只能撂荒。
七是集中于城镇的教育资源吸引力。目前的教育布局看，高中都集中在县城或中心乡镇，初中在乡镇，农村小学的学生人数大幅度下降，许多农村小学也只有几人到十几人不等。很多家长为了让子女得到更好的教育，在乡镇或县城租房，多数选择丈夫务工，妻子照顾子女，或兼打一些临工，基本没有精力和时间耕种，土地只能撂荒。
八是农民的职业荣誉感比较低。长期以来，在人们的思想观念中，当农民、做农业被认为是没有文化、没有出息、没有奔头的代名词，加之自然环境和基础条件的制约，劳动强度大，收入水平低，农民真正成为有吸引力的职业还需要很长的路要走。目前农业生产的主力军仍然是50后、60后一代和一部分70后，大部分80后、90后一代真正安心于农村、痴心于农业、沉心于农民的人还没有形成强大的群体。
九是农村合作组织等新型经营主体缺乏。相对于土地条件好的地区而言，这些地方整体经济发展滞后，农村的产业发展水平低，农民接受新观念、新事物的能力弱，同时受土地耕作条件和质量的限制，对工商资本进入缺乏吸引力。有技术、懂经营、会管理的农民带头人成为最稀缺的资源，本地化的专业合作组织、家庭农场、专业大户发育成熟缓慢，社会化服务的触角延伸不到位，难以把分散经营的农户联合组织起来，不能为小农户提供有效的服务，有效的流转机制还没有形成，导致土地资源难以有效的发挥利用。另外，有相当一部分农民由于受教育程度低，缺乏一技之长，还无法真正在城镇立足扎根，即便土地暂时撂荒，依然作为他们养老的依靠，也不愿意流转出去。
上述九个方面的因素中，有些是客观存在的，如土地瘠薄、地块零散、比较效益低的问题；有些是发展过程中需要深入研究解决的，如农村新型经营主体缺乏、增强农民职业荣誉感等问题；有些是大势所趋，如工业化和城镇化进程中劳动力转移就业，对优质教育资源的追求。对这些问题，既要客观冷静看待，也要积极努力而为。
二、综合施策，有效解决土地撂荒问题
从上述的成因看，当前农村土地撂荒问题，是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在农村土地问题上的具体体现。它的形成是长时间的，因素是多重的、复杂的，解决办法不是单一的，也不能一蹴而就。要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，准确领会和吃透实施乡村振兴战略的总体要求、原则和具体任务，按照建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的要求，立足当前，放眼长远，深入调查研究，真正吃透情况，弄清问题症结，紧紧抓住“让什么人种”、“以什么方式种”、“种什么才有效率和效益”等重点，从以下几个方面入手：
1、把培育新型职业农民放在十分重要的位置抓紧抓好，抓出成效。从长远看，实现农民职业化是必然趋势，也是实现乡村振兴的骨干和带动力量。但从当前情况看，年轻一代愿意留在农村，从事农业产业的人真是为数不多，毕竟老一代的农民肯定要逐步退出劳动力行列，这真是一个难点。要看到这项工作的艰巨性和长期性，进一步完善配套政策体系，真正让土地有吸引力，让农民有职业荣誉感，能够真正留住农民。同时要高度重视对现有农民的培训，有针对性的根据产业布局特点，创新培训机制，发挥好新型经营主体和农技服务组织的作用，实现“会种”、“能种”和“种好”的目的。
2、培育农村新型经营主体，增强农村发展内生力量。对西部欠发达地区而言，培育农村新型经营主体是一项紧迫而艰巨的任务。针对这些地区的地理地形特点和土地状况，如何把分散的小农户和现代农业发展有机衔接起来，我认为家庭农场和农民专业合作组织是最适宜、最直接、最有效的连接途径，它们相互了解、熟悉、信任程度高，充分发挥这些经营主体的作用，可以把小农户撂荒的土地通过它们相互认可的方式经营起来，提高土地的利用效率。就当前农村的情况看，无论组建合作社或者家庭农场，懂技术、会管理的产业带头人队伍是最为稀缺的资源，要拓宽视野，制定政策，积极鼓励支持有志于农村发展的各类人才投资建办企业，领办专业合作社，兴办家庭农场等，使它们成为农村发展的建设者、产业兴旺的带头人、农业发展的领跑者。
3、积极稳妥推进农村人口有序转移。在我国工业化、城镇化步伐加快推进的大趋势下，农业转移人口在城镇落户也是不可逆转的趋势。其中一部分人在城镇有稳定的就业岗位和收入，也有属于自己的住房，已经融入城市。其中还有相当一部分人在城镇租住，这种租住的情况有较大差距，在县城尤为突出。我认为要认真研究解决这些人的租房问题。设想这些人如果能够得到配套条件较好、租价适中、居住比较稳定的住房，他们中的相当一部分人就会在城镇稳定下来，成为工业所需要的产业工人，成为城市所需要的第三产业服务者。稍微留心就会发现，在大小城市的住宅小区、餐馆、超市、出租车、快递、外卖行业等等都有来自农村的劳动者。如果把公共租赁住房政策进一步研究拓展，为进城务工者提供租赁住房，就可以为提高农村土地的利用效率提供比较大的空间。
4、科学推动农村产业结构调整。产业兴旺是乡村振兴的基础。要按照高质量发展的要求，坚持质量第一、效益优先，以绿色化、优质化、特色化、品牌化为方向，积极调整农业产业结构。要坚持乡村对保障粮食安全、农产品有效供给的独特价值，在此基础上扩展农业多功能性，培育乡村产业发展新动能、新业态。要坚持科学规划，因地制宜，宜粮则粮，宜林则林，宜果则果，宜草则草。比如，有的撂荒地如果种粮不行，用来种草养畜，可能会是很好的选择；条件适宜的地方发展特色林果，也是实践证明很好的路子。
5、多措并举，土地提高土地利用效率。一要严格依法。土地管理法等法律法规对撂荒土地的处理有明确的规定，基层政府和村级集体组织要组织力量对所在地的撂荒土地进行深入细致的调查摸底，逐村逐户了解情况，分清具体原因，提出整改时限，督促落实。二要分类施治。对撂荒土地要进行具体分类，具体研究，提出切实可行的指导意见。比如，对由于地块过于零散形成的撂荒地如何处理，要进行具体的分析研究，提出切实可行的办法。可以尝试在土地确权过程中，由村级组织牵头，以村民小组为单元，召开村民代表大会讨论，经群众同意，对承包土地由小块变大块，适当提高承包土地的集中度，为农户推进机械化耕作和土地流转创造条件。三要加大投入。持续加大实施坡改梯、土地整理等项目的力度，提高土地质量。逐步改善田间道路等配套条件，增加防灾减灾和水利设施，完善配套水平。四要推动流转。要进一步修订完善有关法律法规，制定适宜面广、可操作性强的政策。比如，可以在县域范围内根据土地等级制定土地流转价格指导意见，对土地的用途按照适宜的原则做出灵活性的规定。推动建立信息化平台，及时发布土地供求信息，促进土地有效流转。
（作者系甘肃省粮食局党组成员、副局长）
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