农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,国家对此一直给予高度重视。2017年,习近平同志提出“乡村振兴战略”,聚焦乡村建设;2018年,国家又组建了“中华人民共和国农业农村部”,足见党和国家领导人对“三农”问题的关注。实施乡村振兴战略是党的十九大做出的重大战略部署,是新时代做好“三农”工作的总抓手。
一、农村土地闲置现状
有专家认为,土地闲置是那些土地没有被利用导致荒废的情况。也有专家认为,土地闲置可以分为农业闲置土地和非农业闲置土地,造成土地闲置问题的原因在于大批农民进城务工,以致土地荒废。
目前,土地闲置问题是一个亟需解决的问题。据统计资料计算,我国有360万个行政村和自然村,农业人口高达7亿人,占比50%左右,每个村平均人口近195人,建制镇(包括乡集镇)近3.2万个。我国年均将有1200万农民要转移到城市,由此每年搁置的耕地大约达200万公顷, 宅基地废弃空置近760万公顷, 其他类型的闲置土地更是数不胜数。
近年来,随着城镇化的加快,进城务工的农民越来越多,土地闲置问题愈加严重。
农村土地闲置会造成以下几方面的不良后果:一是土地利用率不高,土地资源浪费,降低经济效益;二是违背国家发展规划;三是有效耕地面积缩小,阻碍规模化经营;四是导致土壤肥力下降、耕地质量下降,对国家粮食安全造成危险。
日益严重的农村土地闲置问题会对乡村振兴进程造成干扰,对农村治理与发展带来困境。合理利用闲置土地,对农村长远和谐发展具有极其重要的意义。
二、土地闲置的原因分析
第一,农业受自然风险和市场风险影响较大。一方面,农民种植庄稼是靠天吃饭,农业基础设施薄弱、风险高,一旦遇到极端的自然天气很可能导致颗粒无收。另一方面,尽管国家出台了相关扶持政策,但由于大多数地区仍是传统的手工种植,农作物成本高、收益低,很难达到农民对收入的预期。有村民说,“每年对耕种的投入很大,一亩地一年下来的毛利润有时也就1000元左右。”农业的弱质性和落后性严重打击了农民种植的积极性,农民越来越不愿意种植农作物,进而导致土地荒废。
第二,法律意识淡薄,房地产规划和建设问题造成的用地效率低下。一个真实的案例:在某地的城乡接合处,某开发商由于资金不到位等原因,楼房建到一半就不得不停工,导致此处房屋荒废达4年之久。其他地区也经常有所谓“鬼城”的状况出现。这些都会导致大量的土地闲置。
第三,城乡收入差距问题。我国最大的发展不平衡是城乡发展不平衡,最大的发展不充分是城乡发展不充分。改革开放40多年来,农村地区得到了很大发展,但城乡收入差距较大的问题仍然存在,大多数农民进城务工,老人小孩则留在家里,劳动力不足,进而造成土地闲置,而这也存在一定的公共风险。
第四,传统思想观念问题。一方面,由于传统的小农思想,进城务工的农民不愿放弃自己的土地,以便作为将来的保障;另一方面,土地利用程度不高,农民在村里其他地方新建房子后,仍保留着原来的旧房子,从而造成宅基地闲置的状况。
第五,部分公职人员不作为,执法力度不严问题。通过查找有关土地制度的法律文件,我们发现,关于土地闲置的法律仍存在空白。另一方面,部分公职人员监督不到位,甚至出现利用裙带关系将支农扶农资金贪污的现象,长此以往,自然会导致农民耕种积极性不高。
三、新时代解决土地闲置问题的思路
新时代实施“乡村振兴战略”,必须下大力气处理好农村土地闲置问题。有效利用农村土地、盘活农村土地资源是农村振兴、发展的必要途径。解决土地闲置问题,需在以下几个方面做出努力。
(一)加快土地流转,继续推进“三权分置”
所有权、经营权、承包权既存在整体效用,又有各自的功能,从当前实际出发,放活农地经营权是农村土地规模化经营、现代化运营的关键。农民作为承包者将土地经营权流转出去,自己赚取租金收益,这样不仅可以解放“人”与“地”之间的束缚,也在一定程度上优化了农村土地资源的配置,使得地尽其用。
积极落实国家要求,大力实行土地所有权、承包权、经营权“三权分置”制度,加快土地流转,将农村闲置的土地资源盘活,符合新时代农村现代化建设要求,是实施“乡村振兴战略”的推动力。
(二)紧抓区划调整契机,加强农村基础设施建设
一方面,我们必须加强农村的基础设施建设投入,加强农业现代化建设,发展机械化农业,利用物联网、“互联网+”等技术,建设现代农业产业体系、生产体系、经营体系,发展信息化农业,增加其技术含量,从而吸引更多更优质的人力资本进入农村、扎根农村、发展农村。
另一方面,当地政府要注重从城乡统筹思维向城乡融合思维的转变,着眼于城乡融合,围绕“融合”二字下功夫,打破传统的城乡发展模式。要抓住区域调整一体化的有利契机,解决城乡互联互通问题,促进城乡融合发展。要进一步完善产权制度和要素市场化配置,适时指导种植思路,掌握市场信息,对周边市区和县区输出优质农产品,从而增强农地利用效率,减少农地闲置,真正实现农业就地增值、农民就近增收。
(三)村企合作进行闲置土地开发,发展特色小镇
政府要通过公共资源配置均衡机制,积极撬动社会资本参与农村闲置土地开发,以灵活的机制推动公共资源要素更加公平、合理、高效的配置,因此我们要鼓励企业在符合国家法律政策的情况下,积极参与农村闲置农地、宅基地的开发,包括发展PPP项目、指导性开发、建造特色基础设施等。
农村要因地制宜,积极发掘其特有的资源优势,促进一二三产业融合发展,建立健全现代农业社会化服务体系。以发展特色小镇为契机,以乡风文明、特色资源(包括旅游资源、产业资源等)、历史文化等进行凝聚,从而吸引更多资本的流入。这样,不仅能增加农民的收入,也能使得闲置的土地资源得到更高效的利用。
(四)财政支持农村绿色生态建设,避免垃圾占用耕地
鉴于目前我国农村多数地区生活垃圾仍处于无序抛洒状态,财政可以向此方面倾斜,即构建以绿色生态为导向的财政支持模式。要划转部分财政支农资金聚焦于农村环境综合整治行动,加强土地集约化利用,最终解决耕地垃圾占用的土地闲置问题。
同时,设立农村生活垃圾专门管理机构,负责农村生活垃圾的收集处置管理。目前我国城市生活垃圾收集处置管理,主要由城市管理局或市容管理局等部门负责,而农村生活垃圾还没有专门的职能机构进行管理。
(五)加强法制建设,强化政府监管职能
保护耕地是国家保障粮食安全的战略行为,理应由国家承担保护耕地的必要成本。有关部门要明确闲置土地认定标准,加强执法力度,提高公民的守法意识,对于因经营能力或其他方面因素造成的土地闲置,要给予一定的惩罚,如依法征收土地闲置费,并适时处置闲置土地。
一方面组织有关部门调查土地利用情况,明晰土地闲置情况,帮助科学规划,使土地得到更有效的利用;另一方面,乡村振兴资金不仅要保障充足,更要使用有效,探索建立涉农资金统筹整合长效机制,确保有限资金集中投向农村重点领域。更重要的是,政府要开通“阳光信息监督平台”,加强对部分公职人员挪用资金、贪污腐败等情况的监督,同时在符合法律的情况下,将财政资金的落实情况定期公开,让权力在阳光下运行。
【作者单位:中国财政科学研究院;来源:《中国乡村发现》2021年1期(此为原稿,与书刊有出入)】
(扫一扫,更多精彩内容!)