农村土地流转是伴随家庭联产承包责任制而产生的一种社会现象。党的十七届三中全会指出要进一步推进农村改革发展，稳定和完善农村基本经营制度，健全严格规范的农村土地管理制度，推动农村现代化建设，实现城乡一体化。在当前农村，如何对现行的土地制度进行进一步的改革和创新，推进农村土地规范有序流转，促进农村规模化经营，实现农村土地的最大价值，转移农村富裕劳动力，增加农民的收入，实现城乡一体化是摆在我们面前的最大课题。
一、土地承包经营权依法流转是推进城乡一体化改革的切入点之一
“农村土地流转”概念是指在土地承包经营权有效存在且不改变土地所有权性质和土地农业用途的前提下,经平等协商,享有土地承包经营权的集体经济组织的农户依法自愿将土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转给受让方并获得收益的行为。本概念来源于我国《农村土地承包经营法》第32条、第33条、第34条的规定,反映了该类农村土地流转的三个法律特征:第一,土地流转的主体是土地承包方,即依法享有土地承包经营权的集体经济组织的农户。土地承包方在自己的土地承包经营权存续期间,有权自主决定该权利是否流转、采用何种方式流转,并有权获得转包金、租金、转让费等流转收益,任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。第二,土地流转的客体是土地承包经营权而不是土地所有权,且流转不得改变土地的农业用途,不得将农用地用于非农建设。第三,土地流转方式多种多样,且土地流转过程必须基于承包方和受让方的平等协商。我国农村土地流转的背景是“城乡一体化改革”的推进。进入20世纪90年代后,我国城乡差距日益拉大,城乡一体化改革启动,并随着统筹城乡综合配套改革试点地区的增加而不断推进。城乡一体化改革只是一种过程和手段,其根本目的则在于实现城乡一体化。在法学视角中,城乡一体化是指通过制度变革的渐进过程,更好地解决农业、农村、农民问题,打破并最终消除城乡二元结构的壁垒,促使城乡均衡发展,使农村与城市获得平等的发展机会,使农民与市民享有平等权利,享受平等的物质文明、政治文明和精神文明。城乡一体化改革是一场重大而深刻的、复杂的、渐进的社会变革。其深刻在于,我国自古就是农业国家,有着几千年的农耕文明,从农耕文明向工业文明转变是一种带有根本性的转变;其复杂在于,城乡一体化改革是一个系统工程,不仅需要财力的支持,而且需要各种政治、经济、法律制度的支持,这些制度中的任何一种制度不到位、不配套、不科学,都会给改革带来阻力,使改革结果充满不确定性;其渐进在于,尽管城乡一体化改革是我国社会发展到一定阶段的必然选择,但这项改革规模之大毕竟前所未有,因而从哪些问题切入并逐步推进改革,就成为改革设计者不得不首先解决的问题。农村土地流转既是城乡一体化改革的切入点之一,其直接意义主要有三:
其一,农村土地流转对于发展农业规模经营具有重要意义。家庭联产承包责任制在特定历史时期,对于改变人民公社体制的弊端,推动农业和农村经济的发展,提高农产品产量,增加农民收入等都发挥了重要作用。进入20世纪90年代后,伴随市场经济的发展,家庭联产承包责任制逐渐显露出一些困境,农业规模经营难以实现即是这些困境之一。因此,寻找新的农业经营方式,推进农业规模经营,成为我国农业和农村经济更好、更快发展的必然选择。农村土地流转的实质是农民土地承包经营权的市场化,即在市场化进程加快的背景下,以不改变农村土地所有权为前提,农民可以根据自己的意愿转让自己的土地承包经营权,从而实现土地资源的优化配置。这既是对土地户均分配所造成的分散化、零碎化等现象的突破,也是农业规模经营、农业结构调整、农业机械化和先进技术应用的基础条件。
其二,农村土地流转对于增加农民收入具有重要意义。一方面,农村土地价值在市场自由交易中实现了增值,在土地增值的带动下,农民基于土地的收益也随之增加。另一方面,农民在土地承包经营权流转出去后,可以向非农产业转移或者进城务工,既可以参与工业化、城市化进程,也可以得到土地收益之外的第二笔收益。可见,农村土地流转使增加农民收入真正落到了实处。
其三,农村土地流转对于促进农村人口转移具有重要意义。土地经营权的流转也是对农村剩余劳动力向城市转移的刺激和召唤，通过农村土地经营使用权的流转，能帮助进城农民尽快完成身份定位，解决小城镇居民中普遍存在的“亦工亦农”又“不工不农”的现象，促使他们主动融入城市生活，真正实现城镇化。土地流转带来的影响将是人口的流转，当进城农民的生产和生活的重心转向城市以后，他们将告别市民加农民的双重身份，摆脱在城乡间频繁奔波的生活方式。进而，才有条件在根本上解决困扰我国城镇化过程建设的“农民工子女就学”、“进城农民工医疗保障”、“留守老人儿童照顾”等诸多诸多社会问题，逐步消除二元体制，实现城乡一体化，使城镇化走上健康发展的道路。
二、湖南省汉寿县农村土地流转现状和存在的一些深层问题
汉寿县位于湖南省北部，洞庭湖西滨，沅、澧水尾闾，耕地面积81.64万亩，下辖30个乡镇区，566个行政村(居)委会、5280个村民小组，总农业人口65万人。近年来，我县把加快农村土地经营权流转作为促进城乡一体化发展的重要突破口和着力点，在坚持“依法、自愿、有偿”原则的前提下，遵循集中连片、规模经营、规范管理、有序推进的原则，通过组织引导、政策激励、典型带动等措施，推动了土地向特色产业、重点区域集中，为城乡一体化发展增添了新的动力。目前，全县土地流转总面积6.8万亩，占家庭承包耕地总面积的7.2%。其中转包4.2万亩、转让0.6万亩、互换0.5万亩、出租1万亩、其他形式0.5万亩，涉及农户10538户，80%以上签订了规范的流转合同。总体来讲，我县农村土地流转呈现以下几个特点：一是全县农村土地流转数量和规模呈快速增长态势。对比2007年农村土地流转面积增加3.9万亩，增长134.4%。二是流转形式呈多样化趋势。目前，我县农村土地流转方式主要有转包、转让、互换、出租等，分别占流转面积的61.7%、8.8%、7.4%、14.7%、7.4%。三是流转对象日逐多元化。除农户之间流转外，一些种田能人、种田大户、龙头企业、农民专业合作社等规模经营主体作为受让方参与土地流转，并呈逐步增加趋势。
虽然我县农村土地流转在已初具规模，但也暴露出一些土地流转亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面：
1、认识不很到位。目前，农村土地流转尚处于比较初始的阶段。农户之间小范围的转包转让仍占主流。规模集中成片流转土地、从事农业综合开发的龙头企业和专业大户较少；流转模式比较单一，土地流转机制尚未完全形成。导致造就这种情况的一个原因就是部分乡镇领导认识不足，重视不够，缺乏有效的农村土地流转组织、指导和管理手段。部分农户对土地流转认识不足，观念落后，在一定程度上影响着农村土地正常流转。特别是专业大户参与农业综合开发，基本要求是土地连片，而实际操作中遇有少数农户不同意流转，结果造成土地流转无法实施。
2、管理尚欠规范。当前，在一些农村中，农村土地流转多数都是处于一种无序状态。一是农户之间无序自发流转。目前，我县许多土地流转都是农户间私下自由流转，双方大多是用君子协议的方式确立流转关系，少量书面协议条款不规范、不齐全、不具体的情况亦很普遍。这种状况极易引发承包经营权纠纷，而且一旦发生纠纷后往往难于处理.二是行政组织代替承包户流转。主要是农村税费改革前，因负担重，农民外出务工，甚至举家外出务工较为普遍，田土弃耕抛荒现象十分严重，当时上面政策又规定田土不得抛荒，村支两委迫于压力，要么给在家农户做工作多捡点田种，要么干脆自己捡田种，导致田土在没有办理任何手续的情下流转到少数农户手中。还有不少村干部对于荒田，采取连片开发对外发包形式经营，也就是说村干部将农户抛荒弃耕的田收回来，在没经得原承包方同意前提下，大面积发包给他人，由他人开发成渔池或种植杨树,在一定程度上剥夺了承包户的土地承包经营权权利。
3、机制仍然滞后。首先土地流转补偿制度和土地投资补偿制度未建立，流转费用的确定没有可操作的价格标准，容易出现竞相压低流转费用，损害农户利益的行为，同时也有个别农户漫天要价，阻碍流转。其次是没有流转中介组织。土地流转目前尚无正规的流转中介组织，更未形成统一规范的土地流转市场，流转信息传播渠道少而不畅。多数情况是外地业主找当地政府或农业部门帮助寻找、联系流转土地，这种状况，直接导致流出方找不到流入方，只好无偿转包、转让，或者干脆撂荒；而想扩大经营规模的专业大户、产业主，又难以找到有流转意向的对象，延缓了土地流转进程，影响了土地流转的规模和效益。
4、环境相对较差。一方面，农户就业渠道不多。从我县的情况来看,上规模的农业产业化项目不多，规模也不大，二、三产业不发达，非农就业门路狭窄；另一方面，农村社会保障体系不健全，农民的低保、医保、社保等社会保障水平不高，大多数农户不愿放弃承包地。主要是因为现在耕种土地不但不交农业税，还能得到肥料、种子等国家的补贴。很多农民将土地视为衣食父母，赖以生存的根本，怕交回土地后打工收入不稳定无生活保障，宁愿将土地转包或送给亲朋好友耕种也不愿放弃承包地，在农民的意识里主要还是普遍把土地作为最基本的生活保障来看待，想依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，对于流转土地存在后顾之忧。特别是年龄较不大的农民，尽管已经没有精力和能力经营好承包地，但宁肯粗放经营，也不愿将土地流转出去。这些因素在一定程度上制约着农村土地承包经营权合理流转。
5、流转效益不高。绝大多数农村土地流转主要是农户之间短期互相性的流转，难以形成明显的流转效益，农民难以脱离土地从事其他行业，从事农业的农户也难以从土地中获得更大的收益。一是流转费用低。转包、互换、拣耕与代耕的一般都是无偿的，只有少数搞养殖、种蔬菜等流转的，转入方给了原承包户一定费用。但是出租的费用都比较低。二是流转后的效益不高。大部分土地流转后的主要生产经营项目仍然是种植粮油等常规农作物，规模经营用来发展特色产业的，所占比例很少。
三、对加速土地流转推进城乡一体化的初步探讨
农村土地流转，是一个新的课题，也是城乡统筹发展一项政策性很强的工作，是调整和完善农村生产关系，适应现阶段农村生产力发展水平，实现土地与劳动者有效结合，充分发挥两者潜能，创造更多物质财富的重要手段。建议对加快农村土地流转采取以下措施：
(一)强化管理，促进规范流转
一是要规范土地承包经营权流转程序。坚持承包户申请，选择对象，双方协商，各级组织协调，签订合同，并报乡镇土地承包经营权流转服务中心和村社集体经济组织备案。二是要规范土地流转合同。对现有土地流转的合同特别是口头合同要积极引导土地流转双方签订书面协议。土地承包经营权流转合同要明确规定具体的流转形式、流转数量、质量、年限、用途、流转费与复耕费的标准及支付方式、当事人双方的权利义务、期满后地上附着物的归属、违约责任等，并且各项规定要具有可操作性。委托流转的要有委托书，受托人只能在委托的权利范围内行使权利。对流转过程中形成的合同、决议、委托书等，要整理归档，妥善保管。三是要规范乡村及其干部参与土地流转的行为。乡村及其干部既不得以任何名义强迫承包户流转土地，又要按照有关政策，积极做好土地流转的管理与服务，对土地流转的具体内容进行审查、监督，严格控制农用地转转变为非农业用地，在土地流转过程中确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。四是要健全农村征地制度。一方面要切合本地实际，制定符合农村土地资源优劣的补偿办法和标准，确保被征地农民土地收益最大化。另一方面认真落实征地补偿费用，确保征地补偿安置费用足额到位，专款专用。
(二)完善机制，推动合理流转
1、设立相应的机构，指导土地合理流转
(1)设立土地流转服务中心。在县级设立农村土地流转服务中心，分别与乡 (镇)农经管理职能部门实行网上合署办公；村级建立土地承包经营权流转服务站，落实相对稳定的人员负责此项工作。土地流转服务机构具体组织、协调、指导土地承包经营权流转，开展土地承包经营权流转业务培训、供求信息登记、信息发布、土地评估、法律政策咨询、提供流转合同范本、调解流转纠纷、建立健全土地承包经营权流转档案等，充分发挥服务引导作用，使土地承包经营权从小范围流转扩大到大范围流转，从临时性、个体性流转转变为经常性、整体性流转，以推动合理流转。
(2)建立农村土地承包及纠纷仲裁机构。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》已于2010年1月1日起正式实施。省市县各级尽快研究出台相关《实施办法》，对调解仲裁机构设置、职能职权、保障机制等给予明确界定，确保《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》顺利实施，切实化解农村土地承包纠纷，维护农村社会稳定。
2、培育相关中介，带动土地合理流转
一是通过建立“土地银行”等形式为农民承包地流转提供中介服务。“土地银行”通过建立土地储备库等形式，将所有农户转出的土地集中起来，吸引各类投资主体进行投资。类似中介服务组织还有土地信托服务中心、土地信托服务站、土地流转、协会等各种形式。中介服务组织在农村土地的供给主体和要求主体之间起媒介和桥梁作用。中介组织要努力提升土地的价值评估、土地测量、合同管理以及法律咨询等方面的业务能力，从而形成规模化土地流转市场体系。
二是组建形式不同的土地合作社，发挥农民群众的主体作用 。2007年7月1日《农民专业合作社法》的正式施行，为农民组建土地合作社提供了较大的法律空间。专业合作社的核心是对农户的土地经营权的托管经营和收益。专业合作社的职能包括：一是托管和收购农民流出的承包地、宅基地和农村房产。二是管理农村土地承包人交出的土地、发包人收回土地和承包撂荒地。三是托管农民欲转让又暂时找不到买家的土地。四是开发、出让、经营、收购或托管土地。五是土地经营的收益分配。
(三) 优化环境，确保高效流转
1、切实转变农民就业观念。一方面，要加快建立城乡统一的人力资源市场，引导农民有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工返乡创业。加强农民工权益保护，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、住房租购等与城镇居民享有同等待遇，改善农民工劳动条件，保障生产安全，扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面。诺贝尔经济学奖得主、美国发展经济学家舒尔茨说得好：人力资本投资是农业经济增长的主要源泉。各地应利用农村远程教育等平台，区分不同行业、不同岗位，大力发展“订单”培训，有针对性地对农民开展基本技能、法律法规、安全生产等知识的培训，提高外出务工人员的综合素质、拓宽就业领域、提高就业层次，促进劳务经济的良性循环。另一方面，要深入推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。推动流动人口服务和管理体制创新，鼓励农业人口自主创业。加强青少年的教育，尽量予以他们与城市青少年相同的教育，这是他们拥有相同未来的基础，高考分数线问题等都是在城乡一体化过程中需要改革的。
2、制定土地流转优惠政策。要从资金(含信贷资金)投入、技术支持、信息服务、税费减免、创造非农就业机会、农业劳动力转移等方面给予扶持。如组建农业生产贷款担保公司，积极开拓新的贷款方式或贷款安全防范手段与措施，缓解农业生产贷款难；积极发展农业生产保险，规避农业生产风险；各级财政加大资金投入，改善农业生产基础条件，特别是改善道路、水系等，也可以给予流出农户保障方面和流入业主贷款利息、参保保费、新技术引进应用等一定补贴；不断扩大农村医保、低保、社保等社会保障制度，并提高其保障水平，解除流出农民的后顾之忧；将农业项目建设、补贴等惠农政策与土地承包经营权流转结合起来，最大限度地发挥惠农政策的作用。
3、发挥农业产业集聚效应。土地流转既关系到农民群众的切身利益，又关系到农村经济的快速持久发展，必须科学规划，引导土地高效流转。一是要搞好调查，摸清家底，掌握农村土地承包经营权流转现状、分析存在的问题，总结经验，增添切实可行的工作措施；二是要根据本地农业结构调整的要求，围绕培育适宜本县的主导产业和优势项目，精心制定土地生产经营规划，有目的地筛选出适宜我县的生产经营项目，采取优惠政策，吸引不同行业、不同部门、不同地区、不同所有制单位和个人前来组织实施。三是要积极引导承包户在平等、自愿、互利、有偿的基础上，采取转包、转让、入股、出租、拍卖、互换、抵押等流转形式，把土地流转集中到本地优势生产经营项目上来，形成产业化经营，逐步实现农业生产、产品加工、产品销售一条龙经营，以提高土地流转的综合效益。