嘉禾县城乡一体化示范县规划纲要
二○一○年十二月
目 录
第一章 嘉禾城乡一体化的理论基础与现实依据
第一节 城乡一体化：内涵、理论与实践
第二节 嘉禾城乡一体化的现实基础
第三节 嘉禾城乡一体化的阶段判断
第四节 当前嘉禾城乡一体化的融合度分析
第五节 嘉禾城乡一体化的宏观背景和优势劣势
第六节 嘉禾城乡一体化的示范意义
第二章 嘉禾城乡一体化的总体思路
第七节 嘉禾城乡一体化的指导思想与目标体系
第八节 嘉禾城乡一体化的战略定位
第九节 嘉禾城乡一体化的模式设计
第十节 嘉禾城乡一体化的实施阶段
第三章 嘉禾城乡一体化的空间布局与动力机制
第十一节嘉禾城乡一体化的空间布局
第十二节嘉禾城乡一体化的动力机制
第十三节增强城乡一体化的产业融合力
第十四节强化中心镇的城乡发展融合力
第四章 嘉禾城乡一体化的主要任务
第十五节科学做好县域城乡一体化规划
第十六节构建独具特色的一体化产业体系
第十七节夯实城乡一体化的公共基础设施
第十八节形成一体化流动的城乡市场格局
第十九节完善一体化的城乡公共服务体系
第二十节打造一体化发展的资源环境平台
第二十一节完善城乡一体化的社会保障体系
第五章 嘉禾城乡一体化的支撑保障体系
第二十二节嘉禾城乡一体化的制度创新
第二十三节嘉禾城乡一体化推进的行动策略
第二十四节嘉禾城乡一体化的对策建议
城乡一体化是城市化的高级阶段，是党中央提出的战略决策，也是社会形态现代化发展的大趋势，是新型城镇化的重要目标。当城市化达到一定水平时，城市与农村逐步融为一体，最终实现城乡经济、社会、文化、生态的协调发展，使城乡居民能够共享现代文明。因而，城乡一体化是富民强省、全面小康的实现途径，是推进我省“四化两型”建设的重要载体。近年来，嘉禾在实施湘南大开发战略中，县委、县政府自觉、坚定地践行科学发展观，在基础设施建设、基础产业建设、民生事业建设、体制机制建设等多个方面推进城乡统筹，进行了卓有成效的探索，优化了城乡之间的资源配置，为城乡一体化试点奠定了良好的基础。嘉禾的探索初步形成了以特色支柱产业为核心，以小城镇为依托，以民营资本为动力的政府推动型非发达地区城乡一体化模式。因此，开展嘉禾城乡一体化规划的理论研究，对于进一步加快推进嘉禾城乡一体化进程，创建湖南首批城乡一体化发展示范县具有重要价值和显著意义。
第一章 嘉禾城乡一体化的理论基础与现实依据
第一节 城乡一体化：内涵、理论与实践
城乡一体化是个动态的发展过程，不同的发展阶段，城乡一体化的内涵也不同。其范畴涉及社会经济、文化教育、生态环境、空间布局等各个方面，不同的学科对其理解有着不同程度的侧重。
1、城乡一体化的内涵
城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体。经济学认为，城乡经济的二元结构是经济发展过程中的一种必然过程，城乡分离是城市和农村交易效率差异而形成的结果。在一个资源可以自由流动的社会中形成城乡经济的二元结构，从而导致农村的专业化水平、生产率水平、商业化水平和从市场中得到的真实收入能力均较低，但它不会导致资源分配的扭曲，也不会产生其他的内生交易费用，只要社会中的劳动力可以自由迁徙、自由择业等条件，同时产权清晰地界定到个人，并在此基础上通过竞争而形成资源的定价机制，那么，城乡二元结构会随着经济的发展而逐步消失。规划学界从空间的角度对城乡结合部做出统一规划，即对具有一定内在关联的城乡交融地域上各物质与精神要素进行系统安排。生态、环境学界从生态环境的角度，认为城乡一体化是对城乡生态环境的有机结合，保证自然生态过程畅通有序，促进城乡健康、协调发展。
城乡一体化是一种发展战略，也是一种社会形态。其实质是城乡两个不同主体在经济、制度、社会、文化、生态、空间等要素上优化组合、交融协同，实现规划建设、产业园区、基础设施、公共服务、社会保障、生态环境等方面的逐步协调发展。应包括以下四方面内容：①经济的联动，其目的是实现城乡经济的融合。城乡一体化首先是经济发展的一体化，是城市与农村在经济发展方面的相互渗透，资源共享。而城乡经济一体化，主要表现为城乡产业一体化。通过强化城乡产业之间的协作和联系，促进县城重工业尤其是劳动密集型产业向乡镇转移，不断增加农村劳动力就业，实现规模化发展；推进农业产业化，使三大产业在城乡之间进行广泛渗透融合，为城乡一体化发展提供坚强的物质基础，逐步实现共同繁荣。②社会事业和公共服务的趋同，其目的是实现城乡社会的融合。加快缩小城乡之间社会事业和公共服务水平的差距，是扭转城乡发展差距扩大趋势的基础。为促进城乡社会协调发展，必须按照有利于逐步实现基本公共服务均等化的要求，优化整合城乡教育、文化、卫生、体育、就业、社保等各种资源，引导城镇社会事业不断向农村延伸，加快构筑覆盖城乡、惠及全民的教育、医疗、社会保障等公共服务体系，逐步实现城乡社会事业和公共服务的均衡发展。③空间的融合。把城市和农村作为一个有机整体来进行统筹规划，着眼于强化城乡基础设施衔接、互补，着眼于提高土地的集约化利用水平，着眼于降低经济发展成本，着眼于优化城乡互动的产业形态，着眼于构筑可持续承载的生态环境体系，构建城乡融合的发展空间。④制度的一体化。城乡一体化的关键在于体制机制的一体化，只有从体制改革、制度建设上着手，构建城乡平等又有所区别的政策和制度框架，才能从全局上、根本上突破城乡分治的二元结构。建立促进城乡一体化的制度是一项复杂的系统工程，必须加大制度创新和建设力度，力争在户籍制度、土地制度、社会保障制度和财政体制、行政体制、投融资体制等方面加强城乡协调，构建一体化的制度框架。因此，城乡一体化应避免如下认识误区：
一是城乡一体化并不意味着把农村改造为城市，也不是要城乡发展水平一样，而是要正视城乡区别，缩小城乡差距，统筹城乡经济社会发展。二是城乡一体化并不仅仅是意味着经济发展一体化，还包括社会发展一体化、生态环境治理、保护一体化以及管理制度的一体化，特别是就业、文化、教育、医疗、卫生、社会保障等。三是城乡一体化并不意味着简单地将农民收入与城市居民收入拉平，而是要在城乡逐步缩小收入差距，实现同工同酬。四是城乡一体化不是要牺牲城市经济社会发展去发展农村，或是为了农村发展以促使城镇做出让步，而是要继续繁荣城市，让城市具有更大的辐射带动功能，以带动农村快速发展，缩小城乡发展差距，最终达到城乡经济社会发展一体化。
2、城乡一体化的现有理论与实践
在城乡一体化研究中，国外理论比较成熟，典型的有马克思主义城乡融合理论（恩格斯，1847；马克思，1848）、城市规划角度的田园城市理论（霍华德，1898）、城市发展视角的分散造城思想（芒福德，有机秩序理论；恩温，卫星城镇理论；佩利，邻里单位思想；赖特，广亩城市思想；沙里宁，有机疏散理论）、东南亚洲实证研究的Desakota发展模式（麦基，1972）等，这些都在不同程度地将城乡一体化这一理想境界贯穿于理论阐述之中，尤其是麦基的Desakota区域更接近于我国现在的城乡一体化状态。
但真正的城乡一体化概念的“土著品”，源于我国典型的“二元社会”格局，由实际工作者在改革实践中首次提出，并由众多学者逐步阐述而形成的。学界在1980年代末以来形成了研究高潮，其中，孙自铎、周一星、顾朝林、许学强、苗长虹、陈光庭等从城市地理学，刘君德、甄峰等从城市规划学，费孝通、张雨林等从城市社会学，李同升等从城市经济学，杨培峰、杨荣南等从城市系统理论，车生泉等从城乡景观生态视点，石忆邵、中科院国情研究小组、史育龙等从实证角度对城乡一体化进行了系列阐述。为城乡一体化规划提供了坚实的理论基础。
城乡一体化实践最早在我国东南沿海经济发达地区开始，典型的有市场导向型的江浙模式，如浙江义乌；乡镇企业主导型的苏南模式，如江苏江阴；外资导向型的广东模式，如广东顺德等。2007年6月重庆和成都被批准为国家统筹城乡发展综合配套改革试验区以来,成渝地区成为统筹城乡深水区改革试验的先锋和探索者。如重庆市江北区双溪村的“农民转市民”模式、九龙坡区“土地承包权换社保、宅基地换经济适用房或廉租房”模式,成都市“五朵金花”模式、新都县的“花碑新型社区”模式、龙泉驿区“跨区域整合的生态”模式等,都获得了不同条件下城乡统筹一体化发展的经验,取得了初步效果。
第二节 嘉禾城乡一体化的现实基础
近年来，嘉禾县委、县政府面对地少人多的特殊困难，充分发挥地域分布集中的优势，推行城乡一体化战略，通过大力扶持发展传统优势产业，努力扩大招商引资规模和水平，支持返乡创业，加快小城镇建设，城乡一体化在各个方面取得了可喜的成就。
1、城乡一体化的经济基础日益稳固
近年来，嘉禾城乡经济社会得到了快速发展，城乡居民收入有了较大提高，为城乡一体化的推进打下了良好的经济基础。
一是经济总量快速增长经济结构不断优化。自2006年以来，嘉禾城乡经济增长平均保持在12%以上，2010年上半年同比增长更是达到18.5%，在全市排名第六，比全市平均水平高出1.9个百分点。经济结构不断优化，2009年，三次产业比重为16.2∶46.3∶37.5，非公有制经济增加值341573万元，其增加值占全县生产总值的比重达63.3%。第一次产业比重继续下降，第二、三产业比重继续提升，以工业为主导的经济增长模式明显，以民营企业为主的工业化强力推进。
二是产业集聚与升级不断加快。工业园区规模不断扩大，工业集聚发展态势良好，锻造、铸造、五金工具、建材、食品加工等五大传统优势产业不断发展壮大，科技含量迅速提高。现有锻铸造企业500多家，年产铸件50万吨以上，形成了“幸福、湘江、山力、友谊”等知名商标，“湘江牌”更是成为湖南省著名商标。与此同时，利用与广东距离较近的优势，主动承接广东等地加工贸易产业的转移，大力鼓励返乡创业，嘉禾人返乡创办“回流型”企业达1400多家，成为全国返乡创业示范县。在产业转移升级上，先后从珠三角地区引进加工贸易企业80余家，产值达7.6亿元，直接出口企业有2家，年出口量达56万美元，并且产值在不断提高，对GDP的贡献日益增强。传统的铸锻造产业加快了提档升级步伐，不断提高了科技含量和市场竞争力。
三是农业产业化程度明显提高。在工业快速发展的同时，农业产业化也得到充分发展。截止2009年，全县共有10家市级以上农业龙头企业，其中省级一家。形成了以粮食、烤烟、生猪、水果、茶油、优质玉米、订单蔬菜、三位辣椒等八大农业生产基地和行廊茶场高效生态农业示范园，逐步培育了以优质烤烟、瘦肉型生猪生产、食品加工业、珠泉牌“湘嘉鱼”、订单农业等五大农业特色基地，为工业和服务业发展提供了坚实的农业基础，为加快推进城乡一体化奠定了产业基础。
四是财政实力大大提升。嘉禾县委、县政府不断加大对财源建设的扶持和服务力度，通过调整农业产业结构和推行农业产业化经营、加强煤炭生产和销售的管理、大力发展乡镇和民营企业、积极扶持第三产业发展，同时实施“千方百计”工程，狠抓项目建设载体，形成国有、集体、民营经济并驾，农业、工业、商业齐驱，立体、多元、有后劲的县域财源体系，财政实力不断增强，财政收入稳定增长。2009年全县完成财政总收入32001万元，比上年增长25.34%，有效地确保了工资、医疗、教育、社保、农业等重点支出。
2、城乡一体化基础设施逐渐完善
嘉禾县委、县政府城乡一体化起步早，率先在基础设施上进行了布置。城乡之间的时空距离在不断缩短，打破了城乡分离的空间状态，为满足城乡一体化就业、公共服务提供了极大便利。
一是交通一体化成就斐然。嘉禾交通干线及通乡通村公路建设居全省前列。全县公路密度已达到172.9公里/每百平方公里，居全市之首，在全省名列前茅，17个乡镇全部通水泥路，公路通达率达到百分之百，从县城到各乡镇均可半小时到达，行政村通畅率达到95%。与此同时，运输服务水平进一步提高。塘村、龙潭、袁家、行廊客运线路实现公交化；广东线路、郴州线路均开通了晚班车，南下广东北上长沙交通便利。
二是城乡水利设施建设快速推进。目前全县建成上型号水库66座，其中中型3座（泮头、盘江和观音山）、小型水库63座，山平塘10717座、河坝123座、泉井1675个、水轮泵23处72台、机灌1216台、电灌213处5310千瓦、喷灌28处89台，蓄引提总水量为16245万方。全县有效灌溉面积16.74万亩，旱涝保收面积达11.8万亩。城乡饮水一体化正在加速建设和实施，农村自来水建设工程进展顺利，预计五年左右农村基本可以饮用安全自来水。
三是城乡信息一体化稳步推进。目前，全县完成建设通信节点共101个，其中县城16个，县城区覆盖率达100%；覆盖225个行政村，覆盖率达90%。目前固定电话总容量为四万多线，实际用户为三万户，全县90%的行政村通了电话。每个通信节点都具备ADSL宽带能力，全县宽带容量一万四千多个端口，截止到2009年底已有158个行政村通宽带，宽带入村率达65.28%。
四是电网建设成果显著。2008年成功建设了投资5000多万元的月家岭110KV变电站，投资1600多万元的行廊35KV变电站，解决了塘村镇、行廊镇煤炭、锻铸造加工用电瓶颈问题。2009年积极争取投资1.2亿元的马托220KV变电站的建设，优化和完善了嘉禾高、中、低压等级电网，保证了嘉禾电网的供电城乡一体化，结束了嘉禾县拉闸限电的历史，为城乡工业园和居民家庭用电提供了有力保障。
3、新型城镇化建设快速推进
嘉禾在新型城镇化建设中，加快小城镇和中心村建设，新型城镇化建设成就显著。随着城镇化水平的提升，本地非农就业不断扩大，有利于农村居民转入城镇，有利于土地的流转，也有利于促进各种产业规模化、集约化发展，为城乡一体化发展打造了载体和平台。
一是县城中心城区建设加快推进。1949年，嘉禾县城沿用的“四方”古城占地面积仅为0.1832平方公里，人口5100人。1950年1月，嘉禾县人民政府成立后，进行新城区建设，以人民路为中心向四周扩展。此后，嘉禾实施“小城镇、大战略”方略，改造旧城区，开发新城区，至2008年累计完成县城基础设施建设７亿元，新建主干道22．1公里，构成“四纵六横加外环”的便利交通网。县城新区建设步伐加快，新增城区面积1．6平方公里。市容市貌变化显著，城市功能大大增强，目前县城区面积拓展到6．2平方公里，县城居住人口达5．7万人。
二是非农就业不断扩大。随着城镇化战略的推进，乡镇工业的快速发展，承接产业转移的强力推进，全县就业形势喜人，2006-2009年，全县城镇新增就业人数10158人，下岗失业人员再就业2490人，城镇登记失业在4.5%以内，新增农村劳动力转移就业19913人。
三是返乡创业强力推进。至2009年底，全县外出务工返乡创业人数达到了5200人，引进和创办企业5262家，累计创造就业岗位3.17万个。随着工业园区的不断扩大，服务业的不断发展，创造出了诸多的就业岗位，极大改善了本地就业的环境，返乡就业增强了本地的投资、消费、出口能力，扩大了本地就业规模，推进了新型城镇化的快速发展。
四是小城镇发展水平明显提高。嘉禾小城镇集聚，密度大，产业基础好。近年来，县委县政府以小城镇发展推进城乡一体化，小城镇建设步伐加快，中心城镇的辐射作用明显增强。中心镇村扩容提质步伐加快，制约经济社会发展的基础设施瓶颈大大缓解，城乡面貌焕然一新，形成了塘村、坦坪、钟水、袁家、行廊、龙潭、石桥等一批各具特色的小城镇群，这些小城镇的聚集效应日益扩大，工业、边贸、物流、商业等快速发展，全县城镇化率达32．5％。
4、城乡社会保障协调力度不断加大
一是城乡居民收入差距不断缩小。2009年，全县在岗职工年平均劳动报酬达到25227元。城镇居民人均可支配收入12319元，比2008年增加1100元，增长达9.8%；农民人均纯收入4942元，比2008年增加389元，增长8.55%。城乡居民收入的快速增长，缩小了农民与城镇居民的生活差距，大大促进了居民消费的增加，提高了居民的生活质量和水平。
二是社会保障体系日渐完善。当前，全县参加基本养老保险人数达20245人；企业参加基本养老保险的离退休人员达2146人，参加失业保险人数达8332人；职工参加医疗保险人数17355人。城镇和农村居民领取最低生活保障人数分别为7972人和13427人，新农合参保参合率达90%，劳动失业保险扩面增量，社会救助体系日益完善，通过一系列的社会保障动员和工作，全县构建了城乡基本一体化的社会保障体系，为城镇居民与农村居民享受同等的社会保障迈出了重要的一步。
三是城乡就业保障日渐加强。城镇新增就业逐年提升，对下岗就业的支持力度逐年增大，支持能力逐年增强。仅2009年，安排下岗失业人员再就业705人，完成年度任务117.5%，就业困难对象再就业211人，完成年度任务105.5%。城镇“零就业家庭”得到切实有效的就业援助。对农村有就业愿望和劳动能力的“零就业家庭”进行援助和跟踪服务，动态就业援助率达100%。
5、资源环境一体化成效显著
一是环境保护力度日渐增大。为推动传统产业的节能减排，引导产业向低碳方向发展，嘉禾推行节能减排问责制和一票否决制，突出抓好铸锻造重点企业的节能减排工作。严格实行项目准入联审制度和项目建设“三同时”制度，提高项目准入“门槛”。全县建成烟尘控制区面积6平方公里，工业固体废物综合利用率83.18%，“三同时”执行率100%。2009年，污水集中处理率也达到了57.4%。
二是环境治理成效显著。“十一五”期间，全县共依法关停并转高污染、高能耗企业278家，淘汰产能过剩企业125家，从源头上有效遏制了污染源的产生与排放，大大降低了企业能耗，节能减排主要指标全面实现。通过实施资源节约和环境保护技术改造项目，推广应用节能减排新技术、新产品、新材料，推动单位GDP能耗的下降。与此同时，全县共完成退耕还林1.8万亩，封山育林6.7万亩，全县绿化率达38%，成功创建了省级“园林式城市”，超过了世界发达国家平均35.7%的水平。
三是农村生态循环发展态势良好。嘉禾县委县政府把农村沼气建设作为民心工程、致富工程、生态工程，全面推广“一池三改”，着力推广“猪一沼一果”、“猪一沼一稻”、“猪一沼一烟”、“猪一沼一菜”等与养殖场大中型沼气工程与种植业发展，农业水源污染治理紧密结合，形成综合利用沼渣、沼液的循环农业经济发展生态模式，并发展以户用沼气为纽带的生态家园富民示范村8个。通过沼气建设，实现了资源可持续发展、能源循环利用、生产科学发展、农民持续增收，使农民的家居环境得到明显改善，生活质量得到显著的提高。
6、城乡一体化基础工作扎实有力
近年来，嘉禾县委县政府坚持科学发展，大胆先行先试，提出了把嘉禾建设成“江南铸都”和“湘南最富活力的创业基地、通粤达桂联动长株潭的流动旺地、岭南最宜人居的民生福地”的“一都三地”发展战略目标，并且围绕这一目标，加强了城乡一体化的基础工作，推进了县乡公共财政一体化管理改革，明确了县乡财政的公共职能；加强了农村土地流转制度改革，强化了土地使用权管理与服务，促进了土地规模经营；推进了城乡劳动力统筹就业，完善了城乡一体化就业政策，加快了农村劳动力转移就业；推进了城乡社保一体化体系建设，重点加强农村社会保障力度，扩大了农村社会保障范围；推进了农村干部管理一体化，激发了干部群众城乡一体化的热情，促进了城乡一体化工作的顺利开展。嘉禾县委县政府这一系列城乡一体化体制机制的改革大力推进，取得了许多成功的经验，得到了全省相关部门的认可和支持，某些改革为全省乃至全国的城乡一体化提供了经验和模式。
第三节 嘉禾城乡一体化的阶段判断
1、城乡一体化评价指标体系的构建
评价指标体系设置。城乡一体化评价指标体系是由一组既相互联系又相互独立，并能采用量化手段进行量化的指标因子所构成的有机整体，是一个根据城乡关系融合的终极目标为基础而建立起来的反映城乡关系发展程度和水平的指标集合。评价指标体系设计应能够全面、准确、科学地反映城乡一体化的发展状态并进行综合评价和判断，体现城乡相互融合、发展的水平。
本研究中指标体系设计内容和权重均采用德尔菲法,组成7人专家小组进行确定（7名专家分别来自于中国社会科学院、湖南省社会科学院）。指标体系采用背对背方式发表意见,通过7位专家多轮反复征询、归纳、修改，使专家小组的意见趋于集中。其中，一级指标包括城乡经济融合度、城乡人口融合度、城乡生活融合度、城乡社会融合度、城乡空间融合度，而将生态环境指标单独考察并建立生态环境一票否决机制。每个一级指标下面再设置2至4个二级指标，合计15个二级指标。一级指标和二级指标的权重则是由7位专家分别独立打分，再取他们的加权平均值形成最终权重。
城乡一体化发展阶段划分。评价体系指标值总分为100分。根据该体系指标值的设置,本文将一个地区的城乡一体化进程分为五个阶段: (1)初始阶段,城乡一体化综合评分在51-60分之间（低于51分为城乡分离阶段）；(2)起步阶段,综合评分在60～70分之间；(3)提升阶段,综合评分在70～80分之间；(4)基本实现阶段,综合评分在80～90分之间；(5)高度融合阶段,综合评分在90分以上。当一个地区城乡一体化综合评分达到50分以上时,可从理论上初步认定该地区开始进入城乡一体化门槛,60分以上时进入起步阶段，开始由城乡分离走向城乡融合。
2、对嘉禾城乡一体化阶段的评价
我们按照已设置的城乡一体化评价指标体系，对2009年嘉禾县城乡一体化进行了测评。在中国社会科学院和湖南省社会科学院等7位专家的共同参与下，我们最终确定了一级、二级指标的权重。5个一级指标的权重分别为0.298、0.152、0.126、0.241、0.183。综合评价的基本依据是城乡一体化15个具体指标实际值与目标值的差距。差距越小得分越高。目标值是建立在嘉禾县2020年经济社会发展的各项指标的预期值之上的规划指标,实际值则是2009年嘉禾县实际取得的指标数值。但用数学模型进行评分时，需要设立标准值，然后用标准值和实际值相比较。本研究7人专家组一致认为：以高起点的姿态，确定标准值为目标值的100%。不同等级的标准值，可以对同一各地区同一时期的城乡一体化发展程度做出不同的结论。那么，最高等级的一级标准值就是目标值。二级标准值为目标值的90%，三级标准值为目标值的80%。嘉禾城乡一体化评价模型采用了一级标准值法则。
根据上述设置的城乡一体化评价指标体系和评价方法,经计算得出2009年嘉禾城乡一体化综合评分结果为65.42分。由此可知，2009年度嘉禾县处于城乡一体化的第二阶段即起步阶段。嘉禾经过一系列城乡一体化的前期准备工作，城乡一体化已经开始起步。如果到2020年各项经济社会发展目标能够顺利实现,那么2020年嘉禾县城乡一体化实现程度综合得分为80分以上,进入第四阶段,即基本实现阶段。
第四节 当前嘉禾城乡一体化的融合度分析
融合度是指体系诸要素融合的程度，通过融合使其比单一事物更有价值或更具效能。城乡一体化融合度是测量城乡一体化程度的指标，通过融合度分析，可以为城乡一体寻找突破口和重点难点。
1、城乡经济融合度较低，城乡一体化需要破瓶颈
城乡人均国内生产总值。人均国内生产总值是反映一个国家或地区经济发展水平的主要指标，在城乡一体化整个指标体系中是一个根本性、标志性、综合性的指标。从表2可知，目前嘉禾城乡经济融合度得分为61.98，处于城乡经济一体化的起步阶段，表明嘉禾城乡经济融合度才刚处于起步上轨阶段，还须加快发展城乡经济。
霍利斯.钱纳里通过对100多个国家综合分析，得出在常态发展状况的“发展模型”，其中包括了平均城市化水平、与工业化水平等指标，由于该模型中的各项指标是实证综合的结果，其背后存在一定的客观性，故本课题采用了该项模型中的指标体系。
城乡三次产业比重。产业融合是城乡一体化的重要任务，农业增加值在国民生产总值中所占比重是反映国民经济结构的重要指标。在加强农业基础地位的同时，持续降低农业增加值在国民生产总值中所占的比重，是经济结构进行战略性调整的客观要求，也是城乡一体化的内在要求。2009年嘉禾县三次产业结构比为16.2:46.3:37.5，其中非农产业增加值比重为83.8，离比重为90还有一定距离。考虑到嘉禾人地比例，嘉禾的农业生产禀赋低以及工业化的发展速度，嘉禾农业产值在三次产业中所占比重降低到6%为宜，主要为生态、创意、休闲、固碳农业，其绝对值将在现有基础上增加。
农业资本占固定资本比。农业资本占固定资本比例偏低，积累较缓慢。农业资本占固定资本比是反映基础产业资本积累情况的重要指标。2009年，嘉禾农业资本总额为16327万元，占固定资产形成总额234445万元的6.96%。
城乡居民人均可支配收入比。此指标反映城乡居民之间的收入水平的协调性。收入差距是造成城乡居民生活差别的最主要最直接的原因，我国城乡之间存在着一定的收入差距，这种差距，有失社会主义的公平原则，同时也不符合全面小康社会的特征。2009年，嘉禾城镇居民人均可支配收入为12319元，同年全国城镇居民人均可支配收入为17175元，嘉禾城镇居民人均可支配收入离国家平均水平还比较远。嘉禾农民人均纯收入为4942元，而同年全国农民人均纯收入已经突破5000元，嘉禾农民的平均收入水平离全国水平相差不远。嘉禾城乡居民可支配收入之比为3.48:1，根据城乡一体化的均衡发展的要求，城乡居民人均可支配收入比应在2倍之内。
2、城乡人口融合处于初始状态，农村劳动力转移仍须加快
本研究主要选取城镇化率和非农产业从业人员比重作为衡量城乡人口融合度的子指标，从表2可以看出嘉禾城乡人口融合度为59.73分,说明嘉禾城乡人口一体化还处于初始阶段。
城镇化率。2009年嘉禾实现生产总值53.3亿元，人均GDP为17190元（按照6.69的汇率折算为2569.51美元）。根据国际通行的钱纳里“发展模型”推算，嘉禾的城镇化率应该为69.4%。而事实上，2009年嘉禾城镇化率为32.77%，不但低于钱纳里“发展模型”中所确定的通行标准，而且还远远低于46.6%的全国平均水平。由此看出嘉禾的城镇化率与同一收入水平下的常态城镇化相比严重滞后。由此可见，嘉禾的产业需要城乡空间资源优化，通过工业化带动城乡一体化，实现农村城镇化，优化城乡资源配置的空间格局，将成为拉动第三产业发展的内在动力。
非农产业从业人员比重。非农就业比率是指第二、三产业就业人口之和占全社会从业人口的比率，反应的是人口就业结构及其转换的程度。农业劳动力的非农化既可以在城市进行，也可以在农村进行。如果农村非农化形成高潮，就会出现非农就业人口比率大大超过城市人口比率的状况，这种状况通常也表现为城市化滞后。2009年，嘉禾农村劳动力为18.12万人，其中从事农林牧渔业的8.2万人，占45.3%；第二产业劳动力为7.11万人（其中工业为6.23万人），占39.2%；第三产业劳动力为2.81万人，占15.5%。农村非农从业人员合计达到9.04万人，占农村实有劳动力的劳动力总数的54.7%。由此可见，嘉禾非农人口的空间集聚程度滞后已经成为嘉禾经济发展桎梏，加速城乡劳动力资源空间集聚，将成为嘉禾经济发展的内生动力。
3、城乡生活融合度刚起步，发展任重道远
随着近些年经济的快速发展，嘉禾城乡居民生活有了较大改善，2009年嘉禾城乡生活融合度得分为65.39，已经进入了城乡居民生活一体化的起步中期阶段。
城乡居民恩格尔系数比。该指标反映城乡居民的生活水平。根据国际经验，恩格尔系数0.6以上为贫困，0.5-0.6为温饱，0.4-0.5为小康，0.3-0.4为富裕，0.3以下为最富裕。根据国际经验，人均GDP在3000美元左右时，居民消费的恩格尔系数均在0.3上下。2009年，嘉禾城乡居民恩格尔系数分别为0.333和0.467，城乡恩格尔系数比为71.3，说明城乡消费水平差距还比较大，启动农村非食物消费潜力巨大。实现城乡一体化，城乡居民恩格尔系数比将不断上升，高于0.3/0.4的水平。
城乡居民文化娱乐和服务类消费支出的比重。该指标衡量居民家庭生活消费中用于文教娱乐方面的物品与服务支出所占的比重，反映城乡居民精神文化生活的提高程度。按照联合国《国民核算年鉴》可知，人均GDP在3000美元左右的中等发达国家和地区的居民消费结构中，文化娱乐用品及服务支出比重平均值为7.6%；其中亚洲国家的文化娱乐用品及服务支出比重平均值为9.7%。2009年，嘉禾城乡居民文化娱乐和服务类消费支出分别为14.32%和11.7%，城乡居民文化娱乐和服务类消费平均支出达到了13.01，城市高于农村，实现城乡一体化，嘉禾文化娱乐消费支出比重已经实现了跨越。
农村自来水普及率。该指标是推进城乡基础设施建设统筹发展的重要一步，也是改善农民生存生活条件，促进农村经济社会协调发展的重要基础设施。2009年，嘉禾农村自来水普及率约为33%，按照城乡一体化的目标，农村自来水普及率将要到达100%。
4、城乡社会融合度较高，城乡一体化社会基础厚实
目前嘉禾城乡社会事业的城乡一体化走在经济的前面，城乡社会融合度得分达到了73.31，进入了城乡一体化的提升阶段。
新型农村合作医疗覆盖率。该指标体现了打破城乡二元结构及社会公平性，是反映农村社会保障体系健全度的关键指标。新型农村合作医疗有助于减轻农民负担，增加农民实际收入，缩小城乡收入差距，是一项民生工程。2009年，嘉禾新型农村合作医疗覆盖率已经达到了90%，离全覆盖已经指日可待。
城镇参加医疗保险人数比重。该指标反映了体现整个城镇居民社会公平性。它主要是对城镇非从业居民医疗保险做了制度安排。为实现基本建立覆盖城乡全体居民的医疗保障体系的目标而建立的。2009年，嘉禾参加城镇基本医疗保险人数为43296人，达到77.66%，这一比值高于同年全省平均水平（61.35%）16.31个百分点。城乡一体化建设的一个重要内容就是要使城镇居民与农村居民享受同等的医疗保障，完成合作医疗与城镇基本医疗保障的账户合并。
城乡高中入学率。提高居民的受教育水平和劳动者科学文化素质是全面建设小康社会的重要内容。衡量高中教育的普及程度，总体上反映一个地区的人口受教育情况和人口素质。2009年，嘉禾高中入学率为41%，同年全国高中入学率平均为79%，嘉禾离全国平均水平还有较大差距，实现城乡一体化，嘉禾城乡高中入学率应在80%以上。
5.城乡空间融合已起步，城镇建成区有待扩充
城乡空间融合度得分为64.71，可见，嘉禾城乡空间融合也步入了起步阶段。但为了加快城乡空间融合，有必要扩大城镇建成区。
城镇建成区与农村面积比。这一指标体现了城乡空间匹配程度。目前嘉禾城镇建成区面积为7.2平方公里，农村面积为687.9平方公里，两者之比为0.0105：1，预设的目标是城镇建成区面积增长7.8平方公里，增加到15平方公里，两者之比增加到0.02：1。
公路路网密度。嘉禾公路路网密度已经达到省级领先水平。公路路网密度体现了基础设施建设水平，公路路网密度大，无疑能够为城乡一体化提供更好的交通基础支撑。2009年嘉禾公路路网密度为每百平方公里面积公路数达172.9公里，参照全省2008年公路路网密度为87.14来看，远远高于全省平均水平。
建制镇密度。建制镇密度略显稀疏。建制市镇密度体现了城镇布局合理化程度。在我国，建制镇是最低的城市级别，其服务对象主要是其周边的农村地域。因此，城镇的发展速度和规模就受到农村地区农业发展的速度、规模和性质的制约，同时也受到城市扩散、辐射功能的影响，因此建制镇的密度也能够从一个侧面反映一个地区经济发达程度。当前嘉禾建制镇密度为8/17，远远低于东部发达地区，同中国建制镇东密西疏的整体格局相一致。
综合以上五个指标，按照城乡融合度从高到低排序如下：城乡社会融合度＞城乡生活融合度＞城乡空间融合度＞城乡经济融合度＞城乡人口融合度。这说明当前嘉禾城乡社会、城乡生活一体化已经走在前列；而城乡空间、城乡经济一体化处在中游；城乡人口一体化则还比较滞后，还处于初始阶段，这也为以后嘉禾推进城乡一体化提供了清晰的思路和明确的方向。
第五节 嘉禾城乡一体化的宏观背景和优势劣势
1、嘉禾城乡一体化宏观环境
一是后金融危机时代低碳化趋势日益明显。世界进入后金融危机时代后，加速了全球范围新一轮经济结构和产业结构大调整，并随着绿色经济、低碳经济、循环经济等新型经济的快速兴起，各国特别在科技创新、产业结构调整和优化发展上着力，追求生态环保，世界发展低碳化趋势日益增强，对于嘉禾以铸造、锻造为主的产业，低碳发展存在巨大的挑战。嘉禾要加快以新能源、新材料和低碳经济为主的绿色产业革命，强化节能减排，以生态南岭、省级园林式县城、国家卫生城市的品牌效应为突破口，加快培育嘉禾特色饮食文化、休闲生态旅游等新的增长极。
二是国际国内产业梯度大转移提速。随着产业调整和产业更新的加快，国际国内产业梯度大转移加快推进。从目前情况看，产业梯度转移呈现“移师”大陆、“进军”中西部两大态势。嘉禾作为湘南邻近广东的县城，交通便利，产业集聚程度高，且主导产业铸造、锻造产业与广东联系密切，嘉禾人在外经商办实业的人数众多，嘉禾可以抢占招商引资可先机，利用承接东南沿海产业转移的优势，抓住后发赶超和产业移植发展的大机遇。
三是省委省政府大力推进湘南大开发。2007年5月，省委、省政府强力推进湘南大开发，使嘉禾这块热土更加活跃。省委、省政府要求湘南地区坚持以改革开放和科技进步为动力，着力增强自主创新能力、提升产业结构、转变增长方式、保护生态环境、促进社会和谐，努力建设成为泛珠三角区域经济中重要的有色金属深加工基地、出口加工基地、能源基地、优质农产品基地和旅游休闲基地，不断提高湘南地区的综合经济实力、整体竞争力和可持续发展能力。嘉禾处于郴州、永州的交界处，素有有色金属之乡的美誉，这为嘉禾抓投资、争项目、引资金提供了重要契机。嘉禾要利用省委、省政府赋予“湘南大开发”的先行先试优惠政策，在嘉禾先行先试，为嘉禾科学跨越发展创造实惠的政策资源。
四是省财政直管县体制改革大力推进。湖南省财政直管县体制加快推进后，财政体制改革将有力改变财政蛋糕总量不大，支付能力不强的困局。嘉禾县委、县政府建设“湘南城乡一体化先行区”和打造“三地一都”的发展战略要不断优化各种资源配置，优化时空布局，凸现积聚效应，产生持续发展的内生活力，可以争取省财政的试点支持。嘉禾要高度重视机遇，抢抓机遇，强化后发赶超的责任意识，转变作风求真务实，推进本地公共财政的改革，做出经得起实践、历史和人民检验的城乡一体化实绩。
2、嘉禾城乡一体化的优势
一是得天独厚的区位优势。嘉禾地处大湘南的南部，邻近广东、广西两省，处于郴州、永州两市交界处。地理位置优越，交通便捷，桂嘉高等级公路，嘉新、嘉宁、嘉蓝路连通嘉禾四面八方，穿境而过的京珠复线、厦蓉高速也都进入了施工冲刺阶段。一个崭新的大交通、大物流的综合交通格局正在形成，将成为“八方大贾挟货来”的重要集散地。嘉禾县城距郴州城区仅30分钟车程，高铁距广州、长沙仅1小时车程，县域公路设施发展快，交通便捷，四通八达。公路密度每百平方公里148.6公里，县城到乡镇均可半小时到达，公路通达率100%。此外，嘉禾人口密度达542人/平方公里，便于人口集中推进城镇化和第三产业发展。
二是蕴藏丰富的自然资源。嘉禾境内地下资源丰富，煤炭储量1.435亿吨，占郴州市煤炭总储量的19.4%，是全国100个重点产煤县之一。已探明的矿藏还有锰、铁、铅、锌、铜、汞、耐火黏土、大理石、硅石、冰洲石等矿点75处，其中锰资源量1425万吨、铁资源量1968万吨、铜矿石100万吨。自然资源富集有利于山区经济发展，壮大农村城乡一体化的实力，增强农村城乡一体化的主动性，便于推进城乡经济一体化发展。
三是传统产业优势明显。嘉禾铸锻业历史悠久，技术精湛，素有“铸造之乡”、“锻造之乡”的美誉。从事铸造、锻造的能工巧匠，除在本县兴业外，还到广东、广西、江西等省区创业。广西柳州有嘉禾人开创的“铸造一条街”和“嘉禾锻造街”。广东的韶关、东莞、中山、珠海、番禺等地，嘉禾人办有300多户铸造企业。嘉禾铸造锻造业发起于乡村，容易与乡村融合，促进农民非农就业，其发展为嘉禾民间积累了巨大的财富，也为城乡一体化发展积聚了民间资本。同时，嘉禾煤炭资源储藏丰富，能源产业发展迅速；有色金属种类多含量足，丰富了城乡一体化的资源。与此同时，建材产业、现代物流业和农产品加工业起点高、发展快速，为城乡一体化发展奠定了坚实的产业基础。
四是发展潜力巨大空间广阔。嘉禾近年来经济社会快速发展，县域经济实力显著增强，基础设施明显改善，潜在的资源优势逐步凸显，发展的内在活动不断激发，进入了科学跨越、后发赶超的新阶段。全县回乡创业风起云涌，民营资本集聚和回流成为强大的发展动力。与此同时，委、县政府大力实施“一都三地”发展战略，具备了实现新跨越的坚实基础；县委县政府审时度势，在理顺发展思路，确定发展战略的基础上，通过工业园区建设，为产业聚集与升级奠定了打造了平台，从而为嘉禾的城乡一体化发展奠定了坚实的产业基础。
3、嘉禾城乡一体化存在的制约因素
家家有本难念的经。总体来看，嘉禾城乡一体化已经具有了厚实的基础，经济实力和经济结构良好，产业优势明显，特别是在基础设施、社会保障等方面，走在全市乃至全省的前面。但加速推进嘉禾城乡一体化发展，还存在一些制约因素必须排除。
一是资金短缺制约规模发展。发展工业需要大量资金投入，嘉禾当前的“小打小闹”尽管“不差钱”，而城乡一体化的快速发展需要大量的资金支撑，嘉禾当前没有大型企业，更没有上市企业，要从资本市场直接获取资金将非常困难，而中小民营企业自有资金有限，又由于企业自身的财力、规模、信用等问题，无法从商业银行取得大额资金支持，再加上是小县城，商业银行体系还不发达，银行数量较少。政府的三个融资平台在城乡一体化的资金需求中，存在很大的压力。同时，为企业融资的社会服务体系还不健全，导致企业贷款手续繁杂，也影响了企业银行贷款的积极性。落后的金融产业与蓬勃发展的嘉禾工业极不相称，无论是民间资金的动员还是正规金融的效率提高，都需要金融创新，特别是建立嘉禾“装备制造业”自主创新金融支持体系，已经成为促进嘉禾产业结构升级的重要变量。
二是土地紧张制约城镇和产业扩张。嘉禾全县总面积为699.16平方公里，人口密度达542/平方公里，人均耕地面积仅0.62亩，是全省面积最小、人口密度最大的县份之一。再加上嘉禾多山地，还有农业用地的红线，这种土地资源状况无法满足工业规模扩大和服务业发展所需要的土地需求，会严重影响招商引资的规模和速度，使得其无法吸引大企业的投资，降低其与周边地区土地资源相对宽松的县经济发展竞争力。因此，适度腾出更多的土地用来满足大企业发展需要变得尤为重要。
三是劳动力素质和数量制约产业集聚与升级。铸造业是一种劳动密集型产业，需要较多有一定技术的年轻劳动力，而嘉禾人口只有37万，劳动力才24万多，其中许多劳动力流入沿海地区，县城只有五万多常住人口，县城和中心镇劳动力明显不足，尤其是技术性劳动力更是捉襟见肘。再加上嘉禾周边落后地区也在大力吸引产业转移，要从周边地区吸引劳动力流入压力不小。从长远来看，没有足够多的劳动力回流，或从外地吸引劳动力流入，尤其是素质较高人才的引进，否则将制约招商引资速度和规模，本地的服务业也将受到严重制约，将最终影响整个嘉禾经济发展速度和质量。农业劳动力非农转移的关键是其技术与知识的转换，工业化初期的加工技术与粗犷型的车间管理，可以通过“干中学”积累，但是集约型的工业生产与组织就需要更加专业的技术与知识。而这些知识与技术既不能指望现有的高校提供，也不能指望工厂中的“传帮带”来解决，需要与相关的大专院校和技术学院进行合作，引进和培养技能型人才。
四是技术短缺制约产业竞争实力增强。嘉禾铸造与锻造技术是几百年累积的结果，成为嘉禾工业化的重要资源。但是，随着向装备制造业的发展，其技术水平将成为嘉禾产业发展的桎梏。目前，嘉禾技术的主要来源为：（1）传统技术；（2）聘请技术顾问；（3）合作企业的技术外溢；（4）科研院所的技术合作等。未来铸造业的发展必须依托高科技，只有发展新兴型铸造业才能在激烈的市场竞争者抢占一席之地，而目前嘉禾铸造业科技含量还较低，本地又没有大的龙头企业起带动作用，大多数企业没有科学合理的规划，企业自身产品宣传度不够，品牌产品缺乏，竞争意识较为薄弱，多数企业还依托沿海大公司生存，只起到为大公司加工作用，自有品牌少，科技含量低，生产工艺、技术较为落后。嘉禾所处地理位置不佳，本地又没有大型科研院所，完全靠从外地引进人才具有不小困难，技术更新换代面临巨大压力。建立新型的技术联盟与创新体系成为嘉禾城乡一体化的重要推动力。
五是农业和服务业质量差制约城镇化。嘉禾的城乡一体化以工业化为第一推动力，但是，农业发展也不能够忽视，应该积极发展现代农业，使其成为嘉禾经济发展的新动力。目前，嘉禾传统农业比重较大，现代农业的发展既缺乏土地资源又缺乏技术支撑，导致农业生产力水平低下，农业的集约化与规模化程度不高，对二、三产业发展存在潜在的制约，成为城乡一体化发展的主要障碍。由于嘉禾的人口聚集程度低，导致现代服务业发展严重滞后，服务业的滞后将严重影响一个地区生活质量、外在形象、工业水平以及城市品质。因此，发展现代服务业，是嘉禾未来产业发展的重要任务。由此可见，农村城镇化是推进嘉禾农业集约化经营与服务业发展的重要调节变量，加速农村城镇化必须提上重要议程。
六是资源能源和环境制约可持续发展。由于铸造与锻造产业需要消耗大量能源，如果铸造业的加速大力发展，能源保障将是重大的问题。因为大部分能源是有限的，如果消耗过快，将严重制约经济发展的可持续性。同时，嘉禾的能源产业受资源限制，开采的可持续性存在问题，而且能源产业和铸造锻造产业的环境污染性大，也会给环境保护带来巨大压力，给环境治理带来巨大困难和挑战，增加发展成本，处理不好会得不偿失。
第六节 嘉禾城乡一体化的示范意义
1、为当前转变经济发展方式提供新思路
转变经济发展方式的实质是在促进经济增长的同时，实现结构的优化、经济运行质量和效益的提高以及经济社会自然发展的协调与和谐，本质上要求城乡协调发展。将推进城乡一体化作为重要手段，通过生产要素在时空上的优化配置，促进工农产业协调发展、城乡经济社会协调发展，是当前各地转变经济发展方式一条至关重要的新思路。嘉禾通过发挥传统产业的优势，加速主导产业提质升级，促进县域经济发展方式转变，推进城乡一体化的发展进程。于同样以传统工业为主的县市区，如何在城乡一体化中实现产业经济结构调整和产业升级，都具有重要的典型示范意义。
2、为中部城乡一体化发展探索新路径
当前，我国西部成渝的城乡一体化发展已取得明显成就；东部发达地区的城乡统筹模式日渐成熟并产生重大影响。而中部地区尚未形成较为成熟的模式。湖南作为中部农业大省，应该因地制宜有自己的城乡一体化模式。嘉禾地处湖南南部，地理位置和产业发展有一定的基础，县域范围小，人口密度大，小城镇发展集中，在这样远离大中城市的县域，依靠产业和小城镇推进城乡一体化，不仅创新了城乡一体化的路径，而且对于我国中部地区人多地少的丘陵县市区，如何实现城乡一体化无疑具有典型的意义，可为我国中部地区推进城乡一体化发展探索新路径。
3、为省委、省政府城乡一体化提供决策参考
作为农业大省，湖南要成为经济强省，推进城乡一体化发展的要求十分迫切，但难度也很大，必须慎之又慎。当前，全省推进城乡一体化发展还处于探索阶段，需要理论和实践的支撑。选取具有一定基础、一定特色、具有典型示范作用的县市区进行城乡一体化试点，先行先试，是当前省委、省政府城乡一体化决策的迫切需要。嘉禾的城乡一体化示范，可以探索湘南地区的城乡一体化理论和实践，为省委政府进行城乡一体化决策提供参考，为在湘南地区推进城乡一体化树立典型、提供示范。
4、为湘南城乡一体化实践探索“嘉禾模式”
嘉禾地处郴州、永州两市交接的特殊地域结合部，是湘南地区典型的内陆丘陵县、农业向工业转变县和承接沿海产业转移县。嘉禾的基础设施、主导产业、城镇结构以及体制机制等具有特色，但城乡二元结构矛盾，资源配置、利益调整的矛盾也明显存在。在这样远离中心城市的县域上推动城乡一体化具有鲜明特色，可以形成独具特色的嘉禾模式，为湘南地区推进城乡一体化发展提供发展模式。
第二章 嘉禾城乡一体化的总体思路
第七节 嘉禾城乡一体化的指导思想与目标体系
1、指导思想
嘉禾县城乡一体化的指导思想是：坚持以中国特色社会主义理论为指导，深入贯彻落落实科学发展观，坚持以人为本全面发展原则，以统筹城乡发展为主线，以“四化”（新型工业化、新型城镇化、农业现代化、信息化）为内容，遵循“以城带乡、以工促农、城乡联动、协调发展”的发展战略，全面加快经济发展方式转变，推动“两型”（资源节约型、环境友好型）社会建设，以“产业承接+小城镇集群”为实践模式；以推进产业承接、推进全民创业、推进城镇繁荣和提升公共服务为战略重点；先行先试，群策群力，努力缩小城乡差别，破除城乡经济社会二元结构，逐步建立起城乡一体的产业体系、基础设施体系、市场体系、公共服务和社会管理体系，实现嘉禾县城乡经济社会的全面协调发展，全面提高城乡人民生活水平，力争2020年率先实现城乡一体化发展基本目标。
2、目标体系
以落实嘉禾城乡一体化的战略任务、创新发展模式、优化城镇群空间布局、提升城乡人居环境，以建设嘉禾“一都三地”为目标，将嘉禾建设成为湘南最具活力和竞争力的铸造业城镇群，进而发展成为融合良好生态、便利交通、优质生活、现代产业等元素的一体化特色县级城市区域，力争到2020年城乡一体化水平从目前的起步阶段推进到基本实现阶段。由此，嘉禾县城乡经济、社会、生活、环境等方面发展的具体目标是：
县域经济发展目标：全县人民人均GDP由目前的1.72万元发展到2020的5.6万元；以县城为中心，实现产业进园并推动低碳化的经济转型，促进产业升级调整和合理布局，加快非农业产业发展，使非农产业增加值比重由83.8%上升到90%，农业产业增加值比重降到10%以下，完成传统农业到现代农业的转变，发展生态农业、创意农业与固碳农业；进一步优化产业结构，增加农民在非农产业就业的比重，使非农产业就业比重由目前的54.7上升到90%以上；加快农村居民转移和土地平整，实现土地利用模式的转变，集约城市（镇）、村庄建设，通过城镇更新释放土地潜能，大力提高城镇化率，由目前的33%上升到70%以上。
社会保障和公共服务目标：使新型农村合作医疗实现全覆盖，增加城镇人口，扩大城镇参加基本医疗保险人数，城乡公共服务均等化的体制框架基本形成，城乡基础设施、社会保障、公共卫生、文化教育等领域的差距进一步缩小，构建安全经济、高效便捷、低污染与低能耗的绿色交通系统，区域交通一体化水平显著提高，以县城为中心，大力拓展县乡镇立体化交通，实现所有乡镇半小时以内到达县城，乡（镇）公交出行比例大幅提升，实现大部分乡村出行公交化，使城乡融合度显著提高；大力发展教育，使城乡高中或技校入学率达到90%以上。
人民生活水平目标：进一步增加城乡人均可支配收入，缩小城乡收入差距，使城乡居民人均可支配收入比由目前的3.48降低到2以内；城乡恩格尔系数比由71.3%上升到85以上；加快完善信息化建设步伐，基本上实现户户有彩色电视，90%以上家庭有移动电话，50%以上的家庭有个人电脑；使城乡居民文化娱乐与社会服务消费达总消费支出25%以上；农村自来水普及率达100%。
城乡经济与环境资源协调发展目标：努力改善生态环境和人居环境，建成一批设施完善、环境优美、体现循环经济理念的绿色社区，加快城乡生活垃圾无害化处理和污水集中处理，使其处理率达70%以上；在发展工业的同时，注意保护好环境，大力植树造林，使城乡森林覆盖率达60%以上。
第八节 嘉禾城乡一体化的战略定位
嘉禾城乡一体化的战略定位是：建设湘南城乡一体化的先行区、湖南省城乡一体化示范县。嘉禾要顺应沿海产业内移和湘南大开发大潮，以城镇发展为依托，以先行先试承接产业为主导力量，以基础设施、环境保护、土地利用、公共服务为保障，以中心县城、中心乡镇、中心村为主体平台，通过新型城镇化推进城乡一体化，推动嘉禾实现科学跨越发展，加速嘉禾城乡经济发展和人民生活水平的提高，率先走出一条符合区域实际、具有湘南特点、体现嘉禾特色的城乡一体化发展路径，把嘉禾建设成为湖南重要的装备制造业基地，成为名副其实的“江南铸都”，和“湘南最富活力的创业基地”、“通粤达桂联动长株潭的流动旺地”、“岭南最宜人居的民生福地”。实现城镇农村政策同等、发展同步、成果同享，在湘南率先建成城乡一体化现行县，成为全省城乡一体化的示范县。
第九节 嘉禾城乡一体化的模式设计
根据嘉禾当前的产业和城镇结构以及社会发展自身的特点，通过研究嘉禾经济社会发展的未来趋势，我们认为，嘉禾城乡一体化应该突出嘉禾特色，形成独特的“嘉禾模式”。总体来说，嘉禾模式可以总结为：以“一都三地”为目标，通过传统产业的现代升级，形成具有竞争优势的产业集群，通过承接产业转移提升产业内涵；以特色支柱产业为核心，以小城镇集群为依托，民间资本高度参与的政府推动型非发达地区城乡一体化模式。
一是以特色支柱产业为核心，壮大城乡经济。依据嘉禾铸锻造产业200多年的发展历史，借中国铸造协会指定的“中国铸造产业集群试点县”、“江南铸都”的盛誉，继续做大做强传统优势产业，在传统产业繁荣发展的基础上，加大传统产业的提质和升级，促进传统产业的可持续发展和集聚发展，进而依据传统支柱产业，向机械制造、数控机床、五金工具、新能源汽车等高端制造业转变，拓展传统产业的发展空间，突破传统产业发展的资源环境制约。与此同时，充分发挥传统能源产业的集聚和规模功能，带动能源工业的“两型”发展，促进传统能源工业向集约型和环保型发展，充分利用能源不可再生的优势，发展高附加值的能源加工产业。此外，根据特色支柱产业的产业链发展需要，拓展其他产业的发展，带动建材、有色金属、现代农业等其他产业的发展，壮大经济发展实力，为城乡一体化打造强大的经济基础。因此，嘉禾城乡一体化要充分利用铸锻造产业集聚度高能够集散发展的特点，加快发展铸锻造产业，推动铸锻造产业向高端、规模发展，加速其产业结构演变，成为湖南重要的装备制造业基地。以此带动能源、有色金属、建材等主导产业发展，进而带动其他相关产业发展，推进农业现代化和第三产业快速发展，为城乡一体化的经济、基础设施、就业、社会保障等奠定核心的支撑力量，推动城乡一体化的前面发展。
二是以小城镇集群为依托，推进城乡互动与融合。嘉禾城乡一体化要实行“以区联区”，以“一园五区”即嘉禾工业园和行廊、龙潭、塘村、坦坪、袁家等小城镇集群发展为依托，多个中心乡镇集聚力量发展，整体推进工业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中、土地向规模经营集中。进而形成“中心城区——中心乡镇集群——中心村”整体联动的城乡一体化网络，依托各具特色的工业村镇、商贸村镇、加工贸易村镇、农业产业化村镇的基础设施和经济实力，扩大农民的非农就业，促进农民向城镇集中居住，以此带动全县农村农民的城乡一体化发展，带动全县各产业板块整体互动，连成网络化的动力圈，形成整体合力交错推进城乡一体化发展。
三是发动民间资本高度参与，充分发挥市场推动力。嘉禾的特点是民间富裕，民间资本资源十分丰富。要抓住嘉禾“民富”的特点，大力吸引民间资本来嘉禾投资办厂，大力推进返乡创业，借力民间资本推进城乡一体化形成了鲜明的特性。嘉禾现有的500多家铸造锻造企业中，几乎都是民间资本投资创建，在沿海工业转移中，大量“打工仔”返乡创业，现在“打工仔”创办的“回流型”企业已达1400多家，还有许多返乡创业在等待着进入“一园五区”发展，在嘉禾，不是没有项目和投资，而是怎样选择项目和提高投资效率。强大的民间资本参与企业和园区，为嘉禾城乡一体化推进注入了新的活力，成为嘉禾推进城乡一体化特有的优势，也是促进城乡一体化的强大力量，构成了“嘉禾模式”重要的特色。因此，必须继续优化投资环境，加大政策支持和加强基础设施建设，鼓励和吸引民间资本参与城乡一体化建设，利用市场的力量推进城乡一体化进程。
四是政府政策推动，有序推进城乡一体化发展。嘉禾县委、县政府自觉、坚定地践行科学发展观，抢抓湘南大开发机遇，高瞻远瞩，群策群力，对城乡一体化具有强大的推动欲望和形成强大的推动力量，营造了良好的城乡一体化发展政治环境，并且近年来率先在基础设施建设、基础产业建设、民生事业建设、体制机制建设等多个方面进行城乡一体化探索，形成了大量的优惠政策和有效措施，成为嘉禾城乡一体化发展的强大引导力和推动力，也凸显了嘉禾的政府推动特色。政府必须继续推进政府管理的转型，加大服务政府和法治政府建设，完善城乡一体化的规划、政策和法律法规，依法行政，合法有序地推进城乡一体化。
第十节 嘉禾城乡一体化的实施阶段
嘉禾县城乡一体化实施计划自2010年至2020年分三阶段实施。
第一阶段：2010年至2012年，为奠定基础、重点突破阶段。启动城乡一体化的各项建设，做好城乡一体化的前期调研、规划等准备工作，重点在基础设施、产业布局、制度建设等方面着力。力争城乡一体化全面启动，到2012年底，城镇化率达到50%以上，城乡一体完成起步阶段的发展提升阶段迈进，发展水平达到郴州市平均水平。
第二阶段2013至2015年，为巩固基础、整体推进阶段。全面加速推进城乡一体化的各项进程，重点做好城乡一体化的协调工作，抓住重点工程和难点工作进行突破，到2015年底，力争城乡一体化格局基本形成，城乡一体化水平达到70分以上，城镇化率达到60%以上，城乡一体化达到提升阶段的水平，发展水平领先郴州市。
第三阶段，2016年至2020年，为巩固提升、基本实现阶段。这一阶段重点是在各项制度层面的协调，在城乡和谐的水平上提升城乡一体化的水平，形成具有嘉禾特色的城乡一体化新格局，城乡一体化水平达到81分以上，基本实现城乡一体化目标，跻身全省城乡一体化的先进行列，建成全省城乡一体化的示范县。
第三章 嘉禾城乡一体化的空间布局与动力机制
第十一节 嘉禾城乡一体化的空间布局
城乡一体化是经济社会的一体化，也是空间结构和空间发展的一体化，其发展的动力来自县域中各种内在资源的整合与集聚。因此，要坚持全域嘉禾一盘棋的发展理念，突出区域主体功能，优化产业布局，引导资源、人口、公共服务配置趋向科学协调合理。在发展策略上，要按照板块组团、中心率先、东部先行、南部振兴、西北部跟进进行梯次发展，因地制宜地设计推进城乡一体化任务，制定好完成的时间表。
1、嘉禾城乡一体化产业空间布局
产业的空间优化是城乡一体化的前提条件。嘉禾当前产业发展形成了以“一园五区”为载体的工业制造产业，以肖家、石桥、田心为代表的能源产业，以普满、广发、盘江、石羔为代表的现代农业产业。如何在现有的基础上优化产业区域布局，突出产业特色，形成相互协调的产业板块，是城乡一体化的重要内容。
一体两翼的第三产业板块——城关＋石羔、钟水。城关镇是嘉禾的城市中心区，在10.4平方公里的土地上，聚集着42024常居人口，加上流动人口，城关镇常年约有5.5万人口，其城市规模已经能够对周边的若干乡镇的经济和社会发展起到明显的带动作用。石羔和钟水是城关镇的两翼，要切实加快融城步伐，在基础设施建设上主动对接中心城区，在产业结构调整上实现与县城市场需求无缝对接，加大生态保护力度，积极发展生态文化旅游产业，建设优质湘菜基地，率先利用县城的辐射作用，成为城乡一体化建设的排头兵。这一板块主要发展第三产业和服务业，成为嘉禾城乡一体化的服务产业区域。利用本版块地理位置集中，基础好，城乡一体化发展水平高的优势，优化服务结构，加快发展现代商贸业，实现以连锁经营、电子商务和物流配送的商贸格局；打造物流产业集群，建设嘉禾物流中心，带动其他五个物流站快速发展；引导信息服务业发展，拓展信息服务领域，建成合理、高效、综合的信息服务体系；要壮大金融保险服务业，优化信贷结构，推进银企合作；要加大房地产业、旅游业、文体服务业、科技教育服务业的协调发展。同时，要充分发挥第三产业的就业和人气集聚功能，加大服务产业吸引力，吸引农民进城务工，进城居住，推进农村人口向县城聚集，推动农村劳动力加速向城镇转移。
装备制造工业产业板块——车头、袁家、塘村、坦坪。这一板块主要发挥传统锻造、铸造工业优势，在此基础上发展数控机床、工程机械、汽车等零部件等装备制造业，奠定城乡一体化的经济基础，用工业就业推进农民进城和一体化发展。坦坪乡是新兴的冶炼大镇，通过的纵向一体化产业联接方式，将其纳入嘉禾装备制造产业链中，拉伸嘉禾装备制造的产业链条。车头、袁家、塘村是锻铸产业板块，锻铸造产业在嘉禾发展历史悠久，但是传统的工艺和技术需要提升，特别是耗能、污染问题急需解决，因此主要是转型发展，提升产业核心竞争力上下功夫、增实力。特别是作为“铸造业之乡”的车头、袁家两镇，要依托雄厚的工业基础，积极推进转型发展科学跨越，为嘉禾铸造向嘉禾制造发展探出新路，做出实绩，为打造“江南铸都”奠定坚实的基础。塘村镇作为南部振兴的中心镇，具有三县交界的区位优势，在发展锻造产业的同时，要加快边贸市场提质改造力度，提高其商品集散功能；要充分发挥传统锻造业的优势，加快锻造产业提档升级步伐，努力建设全省五金工具出口基地。同时，各城镇要发挥镇区基础设施相对完善的优势，改革户籍制度，加快小城镇提质扩容，积极引导铸造锻造业集群发展，推进农民向镇区集中居住，向产业集中就业，提高农民收入水平，形成一个与县城遥相呼应的现代工业城镇集群。
承接产业转移板块——行廊、龙潭。承接产业转移是嘉禾跨越发展的机遇，行廊、龙潭两镇交通便利，地理优势明显，在承接产业转移中，肩负着振兴东部嘉禾的重任。为此，要重塑嘉禾创业的良好形象，优化产业转移招商服务，特别是要加大对农民工回乡创业的引导，在产业承接中促进城乡的流动和发展，为嘉禾的产业升级和新型产业发展引资引智，为嘉禾工业产业的技术创新开辟路径。行廊镇地处嘉禾县东部，被誉为嘉禾“东大门”，东与桂阳县相邻，南与龙潭镇相连，西面与钟水乡交界，西北与田心乡毗邻，北面与肖家镇、普满乡相接。全镇总面积41.45平方公里，耕地844．2公顷，共2.3万人，其中非农业人口0.6万人。行廊镇有着得天独厚的资源优势和区位优势。境内煤炭资源丰富，年产原煤达三十万吨。桂嘉高等级公路和龙普路穿境而过，境内京珠高速复线正在建设当中，并紧靠武广、京广铁路大动脉，融入长株潭经济一体化和珠三角一个半小时经济圈，周边五公里内有嘉新、嘉蓝、嘉宁等省级公路，通达广西、广东、江西等地，交通区位优势明显。2010年，行廊镇大力实施“两园两区”建设战略，贯耳工业园已完成征地、三杆搬迁等工作，工业园区“三通一平”即将完成，一个高效的现代化综合性产业园已经初具雏形，成为转移企业的栖息地，为珠三角的转移企业提供了发展空间。现代工业企业聚集后形成的高效率，将会成为当地农民就地转移的内在动力，从而带动人口的向中心城镇转移，并腾出了农业用地，为农业的集约化与规模化经营奠定了基础。2015年，行廊镇区常住人口2.5万人，流动人口达1万左右，成为嘉禾东部的中心镇，集聚效应基本形成。龙潭镇是京珠复线、厦蓉高速的交汇镇，要在加快推进新型工业化的同时，大力发展“高路经济”，成为辐射周边县市特优农副产品集散中心和现代物流强镇。
能源资源产业板块——行廊、肖家、石桥、田心。能源资源作为难以再生的自然资源，是嘉禾特色发展的重要基础，也是嘉禾城乡一体化的重要资源。这一板块要加大能源的科学开发和节约开发，特别是要杜绝能源的粗放开采和污染环境。当前，肖家、石桥、田心的能源产业比较成熟，但是，能源产业的资源保护、环境保护问题不容忽视，要坚持开发和保护并举的原则。同时，要充分利用能源产业在山村的特点，加大带动农村发展的力度，要在资源整合，合理利用，质效开发上迈上新台阶，要加大安全生产力度，走出一条以人为，本和谐发展、可持续发展的新路子，在综合利用矿产资源建设“两型”社会上建新功、提质效。
现代农业和生态旅游业板块——普满、广发、盘江、莲荷、泮头、肖家、行廊。现代农业是嘉禾城乡一体化的支撑基础，要加快推进农业发展转型，坚持以农业产业化发展为重点，以农业发展基地为依托，以农产品精深加工为突破，构建基础设施完善、产业特色突出的现代农业产业体系。特别是做大神农烟草品牌，加大农产品加工业发展，结合本县传统工业发展，创新农业产业品牌。同时，要坚持发展和保护并重，为城乡一体化推进提供环境支撑。具体来说，普满、广发、肖家是神农烟草生产基地，要在发展现代农业方面举旗引路。盘江、莲荷、行廊要围绕水冲岭生态农业园、南岭生态保护和工业园区建设创新发展思路，优化产业结构，在培育特色农产品和农副产品精深加工上下苦功，出特色，泮头要着力发展农产品加工业和生态旅游服务业，以加快农业现代化发展推进城乡一体化进程。
2、城乡一体化的形态空间布局
形态空间布局是城乡一体化中城市与乡村之间的分布，直接影响城乡一体化发展的效果。到2020年，嘉禾城乡一体化的形态空间格局设置为城市形态——以中心城镇为核心的小城镇群形态——农村乡镇形态等三个形态。即以县城为中心，以行廊、龙潭、塘村、袁家、坦坪等5个乡镇为小城镇集群，其他乡镇为节点的空间形态。
一是城市形态。嘉禾城乡一体化基本建成时，需要一个功能强大的小城市牵引。为此，要把县城建设成为全域城市，成为功能强大的湘南中型城市。县城要作为城乡一体化的龙头，成为没有农民的完全城市区域。要在“北扩东进，一城两区，带状相连，整体推进”的发展战略下，强化县城市政基础设施建设，加快城市化进程，提升城市化质量。力争到2020年，县城规模面积由现在的10.4平方公里发展到20平方公里，市区常住人口规模要达到30万人以上，将县城建成湘南的座中型城市，在产业集聚、技术扩散与物流集散中处于中心位置。
二是小城镇群形态。以行廊、塘村为中心镇，辐射龙潭、袁家、坦坪、石羔、钟水、车头等乡镇组团发展，成为湘南实力强大的小城镇群。这些镇在县城附近，是县城的卫星城镇，围绕县城分工协调发展。在城镇群内，完全实现城乡一体化，各城镇功能各异、人口集中，常住人口达15万以上，农业人口占10-15%，中心镇要充分发挥对本镇人口的集聚作用，发挥对外来人口的吸引作用，完善基础设施，完善城乡一体化机制，城乡一体化水平低于县城高于其他乡镇。
三是小城镇形态。小城镇形态指肖家镇、石桥镇、田心乡三乡镇，其形态是小城镇形态。之所以没有与前面的小城镇群联在一起，主要是考虑到肖家、石桥、田心乡这三乡镇是能源经济区，没有规划的“一园五区”经济区，其发展产业也没有铸造锻造业灵活，加之发展受环境和资源的制约比较大。因此，城乡一体化推进中，形态变化要慢于“一园五区”中的乡镇。小城镇形态还是以城镇为主，农业产业的从业人数在30%以下。这一地区的城乡一体化发展要在突出特色工业产业的同时，大力保护生态保护，维护环境资源的可持续发展。
四是生态农村形态。生态农村形态是指除县城和小城镇群乡镇和小城镇以外的地区，其区域形态以生态农村为主，以现代农业为主要产业。在适度发展各自的特色工业产业同时，要加快旅游休闲服务产业发展，推动人口向县城、中心镇、小城镇、中心村集中，在农业地、林业地从事现代农业和林业生产的农民，只占乡人口的20%左右。在生态农村形态建设中，要着力“两型”农村建设，大力发展特色农产加工业，利用交通优势，加大农产品的加工出口，为全县城乡一体化提供农产品支撑和生态环境支撑。
3、城乡一体化功能空间布局
县城：人口集聚、商业服务功能区。县城是全县的政治、经济、文化中心，要按照“产业兴旺，商贸活跃，文化繁荣，生态宜居”的目标定位，优化资源配置，加快发展步伐。科学规划城区区域功能定位，牢牢把握县城建设的主攻方向。县城新区是未来的县级行政中心和现代物流中心；县城老城区是全县重要的商贸中心，要充分发挥人气旺盛，商业网点密布的优势，加快发展现代商贸服务业。县城只要是城乡一体化的人口集聚区，2020年，县城常住人口要达到30万左右，成为全域城市，人口聚集嘉禾的一半以上。因此，县城要加大商业服务业的发展，鼓励银行、保险、中介、文化等产业的发展，提高现代服务能力，充分发挥县城对城乡一体化的辐射作用。
园区乡镇和能源乡镇：产业集聚人口就业功能区。其主要功能是提供城乡一体化的产业聚集和工业集中，为农民进城就业提供岗位和增加农民收入。园区乡镇集聚工业园的五区，具有广阔的发展空间，集聚城乡工业产业、引导城乡互动融合发展的重要功能区，要加大开发力度，提升承载效能，争创国家级经济开发区。行廊、龙潭、塘村、袁家、坦坪要发展各自的特色产业，为农民进城提供就业，为农村剩余劳动力就地转移服务。对于肖家、田心、行廊等能源产业区，要加大能源和有色金属的开发力度，发展能源和有色金属的精细加工产业，为优化嘉禾的产业结构优化，传统产业升级和“两型”发展发挥应有的功能。
山区乡镇：农产品供给和生态功能区。主要是普雨、广发、盘江等农业区和生态保护区，这是城乡一体化的生活休闲功能区和环境支撑区。这些地方一方面要发挥现代农业功能，为城乡一体化发展提供生活品，提供旅游休闲基地；另一方面，要发挥生态平衡和保护功能，为城乡一体化发展保护生态环境，提供环境支撑。
第十二节 嘉禾城乡一体化的动力机制
一是基本动力：新型工业化。在嘉禾县城乡一体化发展过程中，企业入园是嘉禾城乡一体化的重要举措，工业园区是嘉禾现代制造业的重要载体，也是城镇化与城乡一体化的内生动力。以铸造锻造产业为主导、能源、有色金属、建材、电子信息等为体系的新型工业化是嘉禾城乡一体化的重要推动力，以新型工业化带动农业现代化发展和现代服务业发展，则成为城乡一体化的坚实基础。在新型工业化过程中，随着资源要素在空间上的重新配置，进而促进城乡体系的不断完善，促使农村的生产方式、生活方式逐渐转变并与城市接轨，最终为城乡一体化提供源源不断地基本动力。此外，延伸到珠三角、长株潭、长三角等经济发达地区的产业链，是嘉禾新型工业化获取技术与信息主要来源，成为嘉禾经济发展的推动力。
二是主体动力：创业富民制度安排。激发人们创业与投资的关键是对财产权利的保护，市场、企业以及政府的界限清晰。在城乡一体化进程坚持“百姓创家业、能人创实业、干部创事业”的战略，把支撑发展的产业大项目与群众致富的创收小项目结合，使外源式加工企业与内源式成长企业通过产业园区整合，从而激发全民创业热情，鼓舞全民创业信心，培育投资主体，形成全民创业的局面，激发推动城乡一体化的强大的主体力量。
三是引导动力：政府的政策驱动力。尽管经济要素在城乡之间的流动可以推动城乡一体化发展，但也可能导致城乡经济发展的失衡，这就需要政府予以引导和规范。政府在城乡一体化发展中的作用主要体现在政府相关政策安排不仅可以为农业产业化和非农产业发展提供良好的环境，也可以通过城乡经济社会空间布局的完善增强城乡一体化发展的可持续性。就嘉禾而言，嘉禾县委、县政府是推动嘉禾城乡一体化发展的引导力量。但这种核心作用的发挥，还必须通过政府转型来实现。具体来说，就是要实现从发展型政府向服务型政府的转变，就是要通过优化行政管理体制，裁减冗员，构建效能政府；通过转变决策治理机制，公众参与，构建民本政府；通过完善公共财政制度，反哺农村，构建责任政府。
第十三节 增强城乡一体化的产业融合力
增强城乡一体化的产业融合力，是推动嘉禾城乡一体化发展的根本动力。城乡产业的融合发展，能够起到推动城乡经济社会资源有效配置、促进城乡经济社会文化协调发展的作用，因而，努力改变嘉禾目前产业城乡分离的现状，积极推进产业城乡一体和转换升级，是城乡统筹发展的关键所在。为此，要实现产业城乡对接，融合发展、互促互进。要充分发挥“一园五区”城乡形态交错的特色。嘉禾的“一园五区”工业发展具有鲜明的特色和优势，就是其实一个城乡交错融合的空间分布，而且布点在大半个嘉禾县域，人口占几乎一半，这种态势优越于当前市县区工业园集中在县城的做法，有利于工业产业的城乡融合。
1、加速发展工业产业，增强工业融合农村的实力
一是要壮大特色传统产业，促进城乡就业。要构建结构优化，技术先进，清洁安全，附加值高，吸纳就业能力强的现代产业体系。加快产业转型升级步伐，着力培育和提升铸锻造、能源、建材、农产品加工四大优势产业，打造先进的装备制造业基地。在特色产业发展中，既要集聚产业园区发展，又要吸引农民园区就业，还要推进农民园区居住，把产业作为城乡一体化发展的媒介。
二是提质发展锻造铸造产业，提升工业的集聚力。要围绕打造全省五金工具生产出口基地目标，推进锻造业扩产能、上档次、创品牌。重点扶持华光钢锄、湘江工具、中兴工具、银河工具、顺利锻压、周氏工具等企业改造产品结构，提升产品质量，提高市场竞争能力。与此同时，要扶持产业自主创新，推进产业发展转型。大力推广消失模造型、树脂砂造型、数控机床加工等新工艺新技术，强力推进质量技术标准认证（ISQ）体系建设。支持鼓励铸造行业协会或企业个体与科研机构大专院校研发结合，创新发展。全力提升铸造产品科技含量和附加值，推动铸件产品由普通硅铁向铜、铝、钢、合金铸钢等高比强合金铸件和函铸、低压、金属型离心等优质铸件迈进，逐步走向成机组装发展，实现由“嘉禾铸造”到“嘉禾制造”转型跨越，提升工业对人口和资源的集聚力，推进城乡一体化进程。
三是完善现代企业制度,增强企业对劳动力的凝聚力。要完善现代企业制度，增强发展活力。以推进现代企业制度建设为目标，促进传统铸造业家族式、作坊式、粗放式管理向现代企业管理转变。创新企业人力资源管理，坚持以人为本，吸引农民入园入企成为企业发展的主人。为此，要加强工业扶持龙头企业，提升示范效应。重点扶持引导“众合铸业”、“雄建机床”、“雷氏铸造”、“三一重工”、“巨人机床”、“大爱数控”等企业，加强与国有大中型机构制造业合作与交流，靠大联强，跨越发展。实施品牌与资本融合发展战略，推动江南铸业集团上市发展。发挥产业集群集聚发展的整体效应，按照上市公司的标准要求，精心包装策划“江南铸业”集团上市融资。力争用3-5年的时间，把“嘉禾铸业”成功推上深、沪股票市场，成为名动中外的绩优股。
2、推进农业产业现代化，增强农业融合工业的实力
城乡一体化并非城市单方面融合农村，也并非工业单方面融合农业，而是相互的吸引和融合。因此，发展现代农业，提升农业融合工业的主动性非常迫切。嘉禾农业产业化发展具有一定的基础，工业反哺农业的实力也不断增强。
一是增强农业产业的城乡一体化主动性。按照“基础农业基地化，特色农业带状化，规模养殖小区化，高效农业园区化”的发展思路，科学调整农业产业结构和空间布局，壮大粮、烟、猪、果、菜、林、油等七大主导产业和支柱产业,促进农业产业与工业产业的有机对接，加大农业的产业化力度。
二是要抓好重点基地建设。（1）重点抓好 15万亩优质稻米生产基地，形成以普满、广发、坦坪、莲荷、盘江、石桥、钟水、龙潭等乡镇为重要支撑的无公害，环保绿色有机优质稻米生产基地；（2）4万亩“神农叶”优烟生产基地，形成以普满、肖家、龙潭、坦坪、广发、石羔等乡镇为主体构架的现代烟草产业体系，提高烟叶质量，壮大烟叶的产地品牌度；（3）10万亩高产油菜生产基地，以龙潭、普满、石桥、肖家为中心形成年产优质油1.5万吨以上生产能力；（4）10万亩优质饲料生产基地和5万亩生态菜油生产基地，发挥普满、龙潭、行廊、盘江、广发、石羔等乡镇生态基础好的优势，提升农业产业附加值。
三是突出发展特色做大做强品牌。（1）瞄准“八大湘菜基地”品牌，打造沿钟水河8万亩带状优质商品蔬菜长廊；（2）瞄准“三味辣椒”品牌，打造以广发、莲荷、坦坪等乡镇为主体的3万亩优质三味辣椒长廊；（3）做大“嘉津茶油”品牌，打造以普满、龙潭、行廊、石羔、盘江、泮头、广发为支点的8万亩生态油茶林长廊；（4）瞄准“盘多”、“松艳”优质果品牌，打造以塘村、石羔、盘江等乡镇为重点的5万亩特色果林长廊。
四是加快养殖业发展优化产业结构。要倡导生态养殖和高效养殖，推进养殖规模化、专业化，促进养殖规模大户向小区集中，要充分发挥县种猪场和行廊茶场标准化猪场的示范带动作用，扶持和鼓励规模化养殖。
3、加快发展第三产业，架就城乡融合的桥梁
第三产业是就业集中产业和推动城市化发展的产业，嘉禾的快速城战花和产业发展必须有第三产业的支撑。
一是推动现代物流产业战略性崛起。把握好京珠复线、厦蓉高速交汇于嘉禾的历史性机遇，加快建设环形放射状路网和大运量陆路交通系统，充分发挥承合东西、贯通南北的区位优势；瞄准泛珠三角、长株潭、北部湾三个经济增长极构建资源共享、优势互补的大型物流配送中转站，积极开拓第三方物流、第四方物流；围绕县内铸锻产品、煤炭、建材、大宗农副产品外销外运，加快坦塘工业园铸件产品集散中心，车头建材业专业市场，石桥周家、钟水马托农副产品集散中心、龙潭农业生产资料配送中心等专业市场建设。
二是加速发展旅游服务业。充分发挥区位、资源、文化、交通优势。主动融入郴州—永州生态文化旅游板块，全力打造石（羔）、南（岭）、盘（江）生态旅游、红色旅游、宗教文化旅游品牌，支持和鼓励相关乡镇和单位联袂将南岭山和盘江水库湿地申报国家级森林公园和省级水源涵养林自然保护区。加大对酒店餐饮业的改造和建设力度，提升嘉禾特色文化餐饮品味。
三是全力推动服务业创新发展。围绕打造“湘南最富活力的创业基地”、“郴永边际现代物流中心”推进金融创新，拓宽融资渠道，打造诚信嘉禾，促进银企合作；大力引进国际国内金融、证券、保险机构来嘉禾设立分支机构，加快发展社区银行、村镇银行、小额贷款担保公司等地方金融企业，积极创建金融安全区；加强行业管理、拓展服务领域，提高服务水平，着力发展法律、会计、评估、审计、专利代理、人才交流、网络购物、广告策划等信息商务和创意商务，鼓励发展科技研发中心，加强基础研究和应用研究，尽快将科技成果转化为现实生产力。
4、促进三次产业间互动，加快三次产业相互融合
在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，产业是城乡一体化的核心基础和支撑，城乡一体化只有加快三次产业的城乡融合，城乡居民就业和城乡居民的收入增加才能有根本保障。要充分发挥第一产业的基础和服务功能，为第二、三产业提供原材料和人力资源，特别是要提高第一产业的效率，节约劳动力资源；要加大工业产业对农业产业的辐射和带动作用，促进第一次产业的现代化，带动第三产业的发展；要加快第三产业对第一、第二产业的服务跟进速度，提升第一第二产业的规模化和专业水平。与此同时，优化三次产业的城乡空间布局，合理集散三次产业。
一是充分发挥农业融合二三产业的功能。农业是二、三产业发展的基础，同时也是推动二、三产业融合的力量。按照“科技园区、产业基地，推广中心”的现代模式，推进农业“一村一品”、“一乡一业”、“多乡一业”发展，加强农业产业集群集聚发展，提高农业产业化经营水平，可以促进农业和第二产业、第三产业之间的融合。为此，要大力发展精细农业，放大“三味辣椒”、“嘉津茶油”、“神农烟叶”、“生态湘菜”等知名品牌效应，积极引导“公司+农户”连锁抱团发展，着力培育一批年销售额过千万元的农业产业化龙头企业。扶持和鼓励“嘉津茶油”、“三味辣椒”、“骏业生态农庄”、“众鑫实业”等龙头企业扩大经营规模，延长产业链条，开展品牌认证，提升品牌质效。
二是利用文化的渗透作用推进三次产业融合。文化渗透在三次产业之中，文化是三次产业相互融合的粘结剂。利用文化沟通产业发展的作用，可以促进三次产业的融合发展，提升城乡一体化发展的品味。为此，要充分挖崛和开发嘉禾深厚的历史文化资源，利用现代传媒推介和宣传嘉禾地方文化、抢占地方文化产业发展制高点，把嘉禾地域特色文化注入三次产业之中，打造有嘉禾特色的、融合发展的产业体系。
三是推进新型工业化、农业现代化和现代服务业互动。新型工业必然要现代农业支撑和现代服务业“服务”；现代农业要新型工业化支撑和推进，也要现代服务业的“服务”；现代服务植根于新型工业化和农业现代化之间，因此，推进三者之间的互动，是三次产业融合发展的动力。为此，要以项目建设为支撑，推进铸造、锻造、煤炭、建材、现代物流、烤烟、农产品精深加工等七大优势产业的互动，壮大核心企业，推进产业集群，打通产业之间的上下游通道，延伸产业链条促进产业融合，依托科技进步和自主创新，打造嘉禾城乡融合的三次产业体系，努力提升嘉禾特色现代产业体系的核心竞争力。
第十四节 强化中心城镇的城乡发展融合力
强化中心城镇的城乡发展融合力，是激发嘉禾城乡一体化发展动力的又一关键问题。中心镇是县域城镇体系规划中各分区内，在经济、社会和空间发展中发挥中心作用的镇，在城乡体系中，中心镇具有结节效应。作为城镇体系的末梢，一方面，中心镇承接着大中城市和小城镇的辐射；另一方面，中心镇直接面向基层农村，它不仅是农村经济、政治和文化教育中心，也是农村物资和人流的初级集散地。其自身发展对周边村镇可以形成较强的影响力，通过中心镇的示范和辐射带动作用，可促进周边基层村镇的共同发展，形成以中心镇为核心的新村镇结构体系和与之相对应的农村区域社会经济的整体板块。
1、嘉禾城镇城乡融合的发展模式
嘉禾城镇发展已经形成了以县城为中心，以“一园五区”为纽带，城关镇和行廊、龙潭、塘村、袁家、坦坪等五个中心镇为板块的小城镇集群，这些小城镇群集中了嘉禾大部分工业产业和城镇人口。因此，嘉禾小城镇发展的模式为组团联动，对外扩张的开放模式。
一是组团联动。嘉禾以县城为中心，以“一园五区”为纽带小城镇群的产业具有关联性，地域具有板块性，因此，必须组团发展，而不是单兵独进。要以城关镇发展中心和服务中心，五个乡镇为发展节点，整体联动、协调发展，进而推动全县城镇发展的半壁江山。
二是对外整体扩张。嘉禾以县城为中心的小城镇群组团成为整体，首先内部相互扩张，缩小距离，推进相互之间的城镇化；其次是整体向外扩展，联动乡村，以小城镇的产业发展和人口聚集带动乡村、辐射乡村，依靠小城镇的吸引力和凝聚力推动城乡一体化发展。
三是辐射联动。即小城镇自身发展过程中，对本乡镇外在的乡镇形成强大的辐射，产生示范效应，带动周边乡镇联动发展，自身成为发展的中心乡镇。这种辐射联动发展的模式，主要是有特色产业和经济实力强的乡镇发展的模式。如城关镇、龙潭镇等。
2、小城镇发展的城乡互动与融合
小城镇发展不是目的，其目的是城乡互动，实现城乡一体化。因此，小城镇发展要与农村发展形成互动。
一是小城镇带动农村发展。小城镇要以自身的资源、服务优势，带动农村发展，为农村提供流动就业、居住和经商、生活服务，成为农村发展的引擎。农户进入城镇之后，为现代农业的规模化、集约化发展腾出了土地资源以及农业发展的空间，从而奠定了农业经济高效率发展的基础。
二是农村为小城镇发展助力。农村为小城镇提供食品和蔬菜等服务，提升小城镇的发展便利；同时，农村还要为小城镇发展提供劳动力，为扩大小城镇的消费贡献力量，为小城镇的发展提供人力资源。此外，农业人口向小城镇与中心城镇集聚，为小城镇的增添了人气；服务三农的相关人员与企业一般也会在小城镇落户，这是小城镇得以发展的又一原因。
三是城中有乡，乡中有城一体发展。嘉禾城乡一体化的一大特色是小城镇集群推动，因此，城乡一体化不要扭曲为城市化，更不要错误地理解为农民进城。而是要建立一种城中有乡，乡中有城城乡一体化交融的发展模式，城乡互动不是城市吞并农村，而是更好地促进城乡一体化发展。
3、嘉禾小城镇城乡一体化融合的着力点
小城镇属于低密度、分散化、不紧凑的城市化形态，是城市化中一个必要的补充形态，在嘉禾，小城镇发展形成了独具特色和功能不同的小城镇群，因此，把小城镇群作为城乡一体化的主体形态，作为推进城市化的重要途径，具有理论和实践的可行性。但是，当前由于受到发展阶段和体制机制等方面的约束，嘉禾的小城镇群在快速发展进程中面临着诸多矛盾和问题：缺乏统一规划，空间布局不合理；城镇区域不断扩大，耕地严重流失；基础设施建设滞后；经济增长方式粗放，产业竞争力不强；城镇就业和公共服务不完善；资源供需矛盾突出，生态环境问题加剧等诸多问题的困扰，因此，推进城乡一体化，嘉禾要解决好小城镇群的发展问题。
一是强化小城镇的规划设计。嘉禾小城镇发展产业特色鲜明，要按照小城镇的不同特色，赋予其不同的功能定位，加强小城镇的规划编制工作，按照城乡一体化的要求，加快小城镇的区间、产业、人口、就业、保障、服务等的规划，以小城镇为节点，加大中心村和社区的规划，力争小城镇的未来发展能够“一张图纸管到底”。
二是加快小城镇的基础设施建设。小城镇基础设施建设是实现城乡一体化的基础，有强大的基础设施，小城镇才能有产业和人口的承载力。嘉禾城乡一体化基本实现的时期，县城和小城镇的人口承载率要达到85%以上，因此，小城镇的基础设施建设要全县统筹安排，强化小城镇基础设施的一体化特征。
三是推动产业集聚，加强小城镇的集聚力和集约性。小城镇的集聚力强，能够辐射农村吸引农民进入小城镇就业和居住，因此，加强小城镇的集聚力，是推进城乡一体化的重要措施。当然，加大集聚力度不能靠行政手段，而要依靠市场。加强小城镇的集聚力要加大小城镇的就业接纳能力，加大小城镇的吸引力，提升小城镇的社区服务能力，加大人口的集中度。小城镇发展必须集约发展，不能粗放发展浪费资源，这是我国小城镇过去发展的历史教训。因此，要整合小城镇的功能，发展小城镇群，推进小城镇的组团发展和集约发展。
四是加强小城镇群建设。紧紧抓住城镇核心，重点实施“扩城、强镇、建园、优村”措施，建成具有区域特色的小城镇框架体系。扩城，就是加快县城扩容提质步伐，把嘉禾县城建设成为市际区域新兴中心城市;强镇，就是加快以行廊、龙潭、塘村、坦坪、石桥等五个乡镇为重点的小城镇建设；建园，就是加快以“一园五区”为重点的园区开发建设；优村，就是加快建设一批中心村和示范村。
五是推行扩权强镇，改革中心镇行政体制。嘉禾的小城镇发展缓慢，一个重要的原因就是镇政府缺乏决策权与独立的财政，缺少施政和执法能力，权力小、责任大、能力弱是目前中心镇处于管理与发展困境的症结所在。作为全省城乡一体化的示范县，嘉禾率先在湖南实行在国内已经被有些地区实验过的扩权强镇的政策，很有必要。扩权强镇是打破现行中心镇行政体制积弊与束缚的有益尝试，是产生嘉禾城乡一体化内生动力主要条件之一。
第四章 嘉禾城乡一体化的主要任务
第十五节 科学做好县域城乡一体化规划
坚持先规划后开发的原则，规范开发秩序，控制开发强度。对人口密集、资源环境负荷过重的地区要优化开发。对资源环境承载能力较强，人口集聚的地区要重点开发。对影响全局生态安全的重点生态功能区要限制大规模、高强度的工业化开发。对依法设立的各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域要禁止开发。牢固树立抢抓机遇，项目先行，民生优先，统筹发展的理念。切实增强执行城乡一体化专项规划的坚定性与自觉性，真正做到“一张图纸管到底，一个声音喊到底”。
一是科学规划县域空间。树立全域规划、统筹布局的理念，强化区域功能定位，按照城乡一体化的空间要求，统筹城乡空间结构，定位乡镇小城镇功能，完善交通网络，合理规划城乡基础设施，科学布局三次产业，构建公共服务覆盖便利、生态环境城乡交融的县域空间，为实现城乡发展的互促共进奠定空间基础。与此同时，要统筹规划中心城区、中心乡镇，整合中心村和农村居民点空间规划，构筑以县城为中心，中心乡镇、中心村为依托的功能互补的网络型城乡空间框架。为城乡一体化的辐射、覆盖创造便利的空间条件。
二是完善城乡土地资源规划。土地是城乡一体化的基本资源和依托，充分发挥土地资源对城乡一体化发展的推动作用，可以实现经济社会一体发展和土地资源利用相协调。要加强基本农田保护，加快做好新一轮土地利用总体规划修编工作，挖掘土地潜力，最大化开发土地资源。县、乡镇土地利用总体规划要突出重点产业，优先保证重点项目、重点发展区域和产业建设用地，引导产业集聚，提高单位土地的利用率和产出率。全面启动农村宅基地整治，鼓励农民节约宅基地，引导农村人口向城镇转移和集中。
三是加快村级空间一体化规划修编工作。按照人与环境和谐发展的指导原则，突出地方文化特色统筹区域产业发展的要求，搞好农村村级规划修编工作。有条件的镇要结合城市化和工业化的推进，打破行政界限，按照城镇社区标准建设农民住宅小区。坚持合理布局、适度超前和可持续发展，与城乡一体化配套搞好村庄规划，合理布局中心村，撤并自然村，改造空心村，科学规划农民集中居住点。力争到2012年完成村庄基础设施和整治建设规划的编制工作，村庄布局达到城乡一体化的要求。
第十六节 构建独具特色的一体化产业体系
一是形成一体化的产业格局。以铸造、锻造等特色产业为核心，把铸造产业做成“湖南省铸造产业基地”、“中国铸造产业集群试点县”，在此基础上发展以数控机床、汽车零部件等为代表的先进制造业；加快能源、建材装备制造、电子信息等产业的发展，形成特色突出、相互关联带动促进城乡发展的工业产业体系。立足产业与城镇、园区和基地的有效对接，整合优势资源，打造“一园五区”的特色园区。与此同时，加快现代农业发展进程，科学布局和大力发展水稻、烤烟、油茶、蔬菜、水果、生猪、三味辣椒、特色水果等农业支柱产业，推进农业产业化经营，发展农业深加工产业，构建特色农业经济区域；此外，大力促进为工业和农业服务的现代服务业发展，特别是现代物流业和农贸市场、专业市场的配套发展，发展中介服务和旅游服务；提质金融服务，特别要发展与现代制造业相适应的股权投资基金、融资租赁担保基金、技术进步投资担保基金以及政府可以调控的融资平台，构建促进嘉禾企业自主创新的金融支持体系；加速休闲产业发展，构建完善的第三产业体系。形成以“一园五区”为基础，以铸造锻造产业为龙头，以工带农，特色发展，工农互动，城乡互补、一体化发展的三次产业体系；构建产业联系紧密、空间布局合理、资源深度整合、区域特色明显、城乡产业交融、基础设施共享的产业格局。
二是优化一体化的产业结构。以新型工业化的理念推进工业发展，突出以铸造锻造产业为基础的现代制造产业，做大能源、有色金属、建材和电子信息等优势产业，加强工业园区建设，完善园区的各项服务功能，加强园区在工业化中的重要地位，使其成为现代工业发展的主要载体；大力发展现代农业，以现代农业为基础促进二、三产业提质升级；以现代服务业的发展推动产业融合，切实提高城乡产业关联度、市场集中度和经济融合度。注重以产业组织的优化推动产业结构的改善，建立高效率的产业配置结构、专业化的产业部门结构和集群型的产业区域结构。以新型工业化带动现代服务业，以新型工业化促进农业现代化和农业产业化，实现一、二、三次产业协调发展。力争到2015年，三次产业的比为：15﹕46﹕39；2020年三次产业比为：10﹕45﹕45。
三是促进一体化的产业升级。做好推动产业升级的统筹规划，坚持工业企业、商贸企业和农业企业一起抓，技术升级、产品升级和管理升级一齐推，提升自主创新能力，形成核心竞争优势。以产业集聚和传统产业的改造为重点，加快铸造、锻造与数控机床产业带建设，从“嘉禾铸造”到“嘉禾制造”，最终实现“嘉禾创造”。依托科技创新，实施一园五区的“1＋5”生产力升级布局，提升产业技术含量，创建自主品牌，形成多个经济增长极，带动县域经济一体化发展和技术改造升级，进一步带动其他产业的提质升级，促进城乡产业交叉与融合，加快城乡产业一体化发展和繁荣。
第十七节 夯实城乡一体化的公共基础设施
一是加快城镇基础设施辐射与延伸。完善城区功能，重点抓好中心城区、中心镇、中心村的基础设施建设，完成线管网配套建设、加快城乡供电和通讯管网改造、污水处理厂和垃圾无害化处理厂等建设工程。实施绿化、亮化工程，完成辖区道路绿化、主要干道人口聚集路段路灯安装和沿路大型建筑物灯光亮化等建设工程。拉大城区框架，为产业和人口集聚提供平台，为城镇基础设施向农村辐射与延伸创设条件。
二是加快城乡交通一体化建设。交通是城乡一体化的主动脉。加快交通骨干工程建设步伐，加大县乡道路建设力度，提升交通公共服务水平和能力，尽快形成内外衔接、城乡互通、布局合理、方便快捷的城乡交通网络。以两纵两横的高速公路为主骨架，以通往邻县的县级公路为重点，形成通乡通镇公路、通村公路网络。2020年，全县实现所有镇通一级或二级公路，各行政村和自然村通二级或三级公路。加快农村公交网线、站场建设，强力推进城乡公交一体化，着力抓好长短途客运站工程建设。力争2015年全县建成客运车站18个，建成短途公交线路15条，实现全县公交一体化。
三是加速农村基础设施与城镇的融合。农村基础设施是城乡基础设施一体化的重点和难点，要坚持城乡一体化规划、分类实施、示范带动、分步推进的原则，全面启动村庄基础设施建设，率先产生示范效应，以村容村貌整治为突破口，重点抓好农村水利事业建设，实施饮水安全工程，改善饮水条件。2015年，农村自来水普及率达到90%以上。与此同时，加快城乡电力资讯网络建设，大力改造和拓宽电网、电视、电话、移动通讯和宽带网，加快促进城市基础设施向农村延伸，实现县域供水、供电、供气以及通讯、信息网络一体化，提高城乡基础设施配套能力，加快农村基础设施向城镇靠拢与融合。
第十八节 形成一体化流动的城乡市场格局
一是完善城乡市场体系。统筹规划城乡各类市场，推进市场的体制与机制的城乡对接，加快城乡流通的现代化建设步伐。重点建设贯穿城乡的农产品流通体系、铸造锻造业物流体系、能源物流体系。做大做强农产品物流中心，加快建设一批设施先进、功能完善、交易规范的鲜活农产品二级批发市场。形成以铸造业物流中心为核心，以能源、建材物流、二级农产品批发市场为辐射点，以物流中心、集贸市场、连锁超市、便利店、单体零售经营门店为基础，布局合理、辐射力强的城乡市场体系。
二是培育城乡市场主体。鼓励和帮助农民从事交通运输等产业，进入铸造锻造业等工业物流中心从业，工业市场吸引农村资金和农村人才，引导和鼓励农民发展各类农产品流通合作组织、协会，发展运销大户和农民经纪人队伍，扩大农民非农就业，增加农民收入；同时，鼓励商贸流通企业到农村发展综合性服务网点，建设和改造农资农家店，为城乡要素流动服务。此外，要积极培育一批主业突出、具有市场竞争力的龙头企业。鼓励具有经济优势的龙头企业通过参股、控股、承包、兼并、收购、托管和特许经营等方式，实现规模扩张，做大做强，成为一体化发展中互赢和竞争的城乡市场主体。
三是建立城乡统一的市场信息系统。整合城乡各种信息资源，建设全县产品信息网络中心，使之成为内联千家万户，外接国内、国外市场的信息平台。引导大型龙头企业从事信息服务，促进城乡市场的信息化，加速城乡市场的信息一体化发展。
四是加速市场要素的城乡流动。积极培育和发展直接为三农服务的农村信贷担保组织；运用激励政策与市场机制，引导农业技术人才开展农业项目合作，实验推广新品种、新技术，培养农村实用人才，引导人才、技术流向农村；支持农村土地市场建设，探索以农民的承包土地经营权作为抵押物的金融组织贷款的具体办法，鼓励农民灵活运用承包土地经营权建立土地合作社，促进集体土地使用权合理流转，提高土地利用效益和城乡融合度。
第十九节 完善一体化的城乡公共服务体系
一是推进城乡教育均衡发展。进一步完善高中段教育集聚到县城、农村初中向建制镇集聚、农村小学及幼儿教育向镇和中心村集聚的学校建设布局，解决部分中小学规模偏小，办学条件、教育质量差异较大的问题。实施高标准农村义务教育，积极开展农村名师、名校长工程建设活动，加强城乡教师培训体系建设和城镇学校对农村学校的支持，加速城乡教师的交流流动，实现城乡优质教育资源共享，优势互补，推进农村教育现代化，逐步使农村学生与城镇学生享受同样的教育。
二是加速城乡卫生防御一体化。以提高农村医疗卫生服务能力、完善基本医疗制度、加强公共卫生为重点，全面推进城乡卫生防御一体化，保障城乡居民身体健康。建立健全城乡公共卫生体系，完善突发公共卫生事件应急指挥体系、疾病预防控制和卫生监督执法体系、医疗救治体系、公共卫生监测、预警和报告信息网络体系，提高农村应对突发公共卫生事件的能力；构筑覆盖城乡居民的社区卫生服务网络，建立健全县、镇、村（社区）的卫生服务机构体系；完善新型农村合作医疗制度，基本建立覆盖全县城乡的新型合作医疗体系，切实解决农民因病致贫、因病返贫的问题。
三是加快社区文化体育一体化建设。按照“政府牵头、市场运作、共建共有、共管共享”的原则，在县城总体规划的指导下，科学合理地编制城乡文体设施建设规划方案，研究制定政策措施，有计划、分步骤地推进农村社区文化体育事业发展，积极开展文明县城、文化先进县、文化特色村、文化主题社区、文化示范户等创建活动，加快城乡文化体育一体化进程。
四是加快城乡科技创新步伐。以创建科技强县为目标，优化科技发展环境，加强科技要素资源集聚和技术创新，加快建立以企业为主体的区域科技创新体系和技术创新机制，加快高新技术产业和特色优势产业发展，加快传统产业改造提升和社会领域科技进步。力争2015年高新技术在重点领域形成产业规模和产业优势，高新技术产业增加值占工业增加值比重达到10%以上，高新技术产品出口占外贸出口总额比重达到5%以上。同时，加快农村科技发展步伐，力争2015年农业先进适用技术覆盖率提高到80%左右，优质良种覆盖率达96%以上，提高农技人员和农民素质，镇农技人员基本达到中专以上文化程度。
五是提升城乡信息一体化化水平。依托互联网建立统一的城乡服务平台，整合现有政务、公共服务应用系统和网络，把社会保障、公共卫生、科技教育、文化娱乐等信息系统和网络统一延伸到乡镇、村，使农民和城市居民一样，可以方便地通过互联网络获取信息、发布信息、开展网上交易、享受公共服务，提高农民生活水平和生活质量。推进农村广播电视事业的发展，加快农村有线广播电视入户工程，提高农村的有线电视入户率和普及率。到2015年，基本普及农村有线电视，入户率达到95%，全县有线广播电视系统数字化改造全面完成，基本实现全县广播电视城乡一体化目标。
第二十节 打造一体化发展的资源环境平台
一是城乡统筹开发矿产资源。嘉禾矿产资源十分丰富，矿产资源开发既是经济社会协调发展的问题，也是城乡环境保护的重要问题。要根据城乡发展的需要和保护环境与维护农民利益的需要，科学规划矿产资源的开发与利用，把矿产资源开发与城乡一体化发展结合起来，做到矿产资源开发为城乡一体化服务，城乡一体化发展促进矿产资源规范有序开发，可持续地开发利用有限的矿产资源，最大限度地保护城乡生态环境。
二是统筹治理城乡环境卫生。树立全面、协调、可持续发展观，大力改善城乡生态环境，培育生态文化，逐步实现县域经济社会和人的协调发展。以水污染治理为核心，进一步强化城乡水环境的综合治理。重点抓好集污管网建设，力争污水收集管网服务全县各镇，工业企业污水、城乡生活污水和其它重点污染源必须全部进入污水处理工程管网，加大饮用水源和地下水的保护工作，杜绝水源污染事故的发生，保证城乡用水安全。以城乡环境整治工程为抓手，重点解决工业企业污染、城镇污水集中处理、农村面源污染治理、城乡固体废弃物处理等问题。积极推进农村人居环境管理和环境综合整治工作，提高生活垃圾处理水平和农村废弃物综合利用能力，防止危险废弃物对环境的危害。
三是统筹城乡生态环境保护。严格执行环境准入制度、影响评价制度和“三同时”制度，探索建立环境有偿使用制度。推进生态保护区、生态敏感区、生态脆弱区的建设和保育。加强城乡环境质量监测监控，加大对各类环境违法和生态破坏行为的查处力度。研究制定对生态农业、生态工程、生态旅游项目的补偿机制和补偿标准。统筹推进城乡环卫设施建设与管理，逐步将城区环卫管理模式延伸到农村地区。
第二十一节 完善城乡一体化的社会保障体系
一是建立城乡统一的养老保险体系。要贯通城乡养老保险制度衔接通道，积极创造条件推动城乡养老保险制度并轨工作；按照“一纳入两改变”的要求，完善被征地农民社会保障和安置办法；积极推进新老农保制度创新和衔接协调，全面实现进城务工人员基本养老保险关系在本市范围内无障碍转移接续，切实维护各参保群体的利益。到2020年底全县劳动年龄段以上城乡居民养老覆盖面达到90%以上，基本实现城乡养老一体化。
二是建立城乡一体的失业保险制度。建立健全劳动就业一体化网络体系，全面实现城乡劳动就业一体化。引导农村个体工商户、工商企业从业人员、农业企业经营者、股东或劳动者参加失业保险。逐步建立城乡统一的就业、失业统计制度，统一城乡就业服务内容与标准。整合劳动就业培训资源，构建以职业技术学校、就业培训中心、镇成校为骨干，各类社会力量培训机构、行业主管部门、企事业单位共同参与的完善的城乡劳动力培训体系，向社会全面提供各类上岗培训、在岗培训、转岗培训，对农村劳动力和就业弱势群体实行免费培训。
三是深化城乡一体的医疗保险制度改革。深入推进医疗保障制度改革，加快建立全覆盖、多层次的医疗保障体系。全面实施城镇职工基本医疗保险制度，确保全市所有用人单位和职工按属地管理原则参加基本医疗保险。统筹城乡居民基本医疗保险，实现保障制度、经办管理、缴费和补助标准、待遇水平的“四统一”。规范和完善新型农村合作医疗制度，在基本覆盖全体农村居民的基础上，逐步提高筹资水平和报销比例，增强保障能力。完善城乡社会医疗救助制度，建立以工伤保险为主、意外伤害商业保险为补充的综合保险体系。
四是建立城乡一体化的社会救助体系。进一步完善城乡居民最低生活保障制度，逐步扩大覆盖面和提高享受标准，缩小城乡低保享受标准差距，改善城乡贫困人口生活质量。抓好城乡“三无对象”和农村“五保户”对象集中供养，力争三年全覆盖，逐步将有困难的老年人、残疾人、孤残儿童以及需要救助的特殊困难人群纳入救助范围，保障其基本生活。
第五章 嘉禾城乡一体化的支撑保障体系
第二十二节 嘉禾城乡一体化的制度创新
1、管理制度创新
一是建立城乡一元化管理制度。在县域推进取消农业与非农的户口改革，实行城乡统一的户口登记制度，按照依公民实际居住地登记户口的原则，将公民户口统一登记为“居民户口”。探索建立城乡统一的户口迁移制度，实行以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件的市内户口准入制。实行以身份证为核心凭证的社会管理模式，探索居住证管理制度等辅助政策。消除县域内城乡居民的身份差别，加快县域人口空间流动，引导人口向城镇集中。
二是清理城乡二元的关联性政策。及时全面清理以农业和非农业户口为依据制订的各类政策文件，适应城乡一体化发展要求进行修改和完善。探索实行按居住地划分的人口统计制度，进一步简化户口办理程序。规范土地承包、计划生育、社会保障、劳动就业、资产收益等关联性政策，逐步解决依附在二元户籍制度上的城乡差别和政策限制。
三是理顺县乡行政管理体制。进一步理顺县与乡镇、街道的管理关系，加快管理重心下移、管理权限下放，形成城市工作、农村工作相互对接、良性互动的管理格局。完善县级部门统筹城乡发展职能，重点强化涉农职能设置。研究扩大乡镇管理权限问题，条件成熟是实施撤镇建街、撤村建居工作，逐步将中心乡镇和中心村纳入城区一体化管理体系。稳步推进中心镇行政管理体制改革，对有一定人口规模和经济实力的中心镇赋予部分县级经济社会管理权限。推进乡镇及事业站所改革，加快其社会管理和公共服务职能与县级部门对接。
2、土地制度创新
一是加速土地流转制度创新。土地是城乡一体化的空间支撑，对于土地资源短缺的嘉禾尤为如此。为此，要在严格耕地保护、维护农民利益的原则下，推进土地流转创新。鼓励农户将集体土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、社会保障和城镇住房，积极稳妥地开展以土地承包经营权置换保障、以宅基地永久使用权置换城镇房产试点工作。要充分发挥农民的自主决策和主体创新功能，建立健全农村土地流转服务中心和城乡统一的建设用地市场，实现土地资源资产化、资产资本化、资本股份化，增加农民财产性收益。统筹安排城乡土地资源，开展城乡建设用地增减挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口定居规模挂钩试点，推动农村建设用地向城镇集中。允许农村建设用地跨乡镇置换，充分取得土地级差效益，拓展城乡一体化的发展空间。
二是加快土地综合整治步伐。统一编制全县国土综合整治规划，充分发挥规划的引领和整体控制作用。选择一批条件较好的行政村，以道路整理、村庄整理和耕地整理为重点，以综合规划、整合投入、集合要素为途径，拓展土地整治内涵，提升综合整治水平，缓解工业化进程中的用地紧张趋势，以达到增强综合生产能力、优化城乡用地结构、改善农村人居环境、发展现代农业生产、不断增加农民收入的目的。坚持节约集约原则，完善土地利用总体规划，优化土地利用空间，改善土地利用结构，实现保障发展、保护资源、保持生态的和谐统一。
三是加快土地资源管理改革。建立全县土地资源统筹管理协调机构，统筹全县土地资源的使用管理，防止土地资源开发利用中的寻租与纠纷。健全农村宅基地管理办法，规范审批程序，实行严格的宅基地审批制度，促进农村宅基地规范化、程序化、科学化管理。推进农村宅基地治理，大力开展空闲土地治理工作，加大空闲宅基地、废弃工矿用地的整治力度，提高土地资源的利用率。探索农村集体建设用地使用权流转机制创新，进一步盘活农村集体建设用地，为农业生产规模化经营、农民向城区集中创造条件。
3、财政金融制度创新
一是建立与城乡一体化相适应的公共财政体系。科学界定乡镇事权、财权，合理划分县乡财政收支范围，确保乡镇财权与事权相统一，进一步增强县、乡镇两级的公共服务能力。规范财政转移支付制度，优化县本财政支出结构，加大对公共服务领域的投入。推进财税体制创新，加快县本财政专项资金整合。重点加大对义务教育、合作医疗、养老保障、基础设施建设等领域的投入。采取财政贴息、适当补助、税费减免等手段，引导社会资金投向公共产品和公共服务。
二是建立现代城乡金融服务体系。支持和鼓励各类金融机构到农村设立分支机构，拓展各种业务，积极培育竞争适度、开放有序、多元化、多层次的农村金融市场体系。加快实现农村合作金融机构、农业银行和邮政储蓄银行、村镇银行以及小额贷款公司对乡镇的全覆盖。试点农村合作金融改革，推进民间金融的安全和发展。加强农村信用环境建设，积极发展社会信用中介服务体系，完善中小企业和农户信用评级体系和信用担保体系。
三是创新适应城乡的金融产品。建立健全农村信用担保体系，鼓励发展农村信贷担保机构，扩大农村有效担保物范围，凡不违反法律规定、财产权益清晰、风险能够有效控制的各类动产和不动产，都可以试点用于贷款担保。开发适合“三农”特点和需求的金融产品和服务，制定农村金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款的促进措施，切实增加对农有效信贷投放。
四是构建嘉禾自主创新的金融支持体系。企业发展嘉禾的城乡一体化的重要推动力，一个自主创新的金融支持体系是嘉禾企业发展的重要保证。以政府为主导，创立嘉禾装备产业发展基金，引导产业的发展，创立技术进步投资担保基金，以促进企业的技术进步；同时，鼓励各种创投基金、天使基金、创投信托、风险租赁等新型金融合约在嘉禾的发展，应该特别鼓励融资租赁在嘉禾铸造企业发展中的运用，使嘉禾的铸造产业、制造产业获得源源不断的资金与技术支持。
4、人才保障制度创新
一是建立健全城乡人才市场。人才支撑与服务体系是城乡一体化的重要内容，要建立健全城乡一体化的人才资源配置机制，着力推进人才培育一体化、使用基层化、人才选拔区别化和人才交流双向化，健全相对完备的城乡一体化人才支撑与服务体系。统筹城乡人才资源配置，促进城乡人才互动。通过各种教育培训为城乡一体化发展培养一大批高素质人才。贯彻落实“大学生村官”计划，加大农村实用人才的培养、选派、任用力度。打破人才工作城乡二元分割、实现城乡人才事业协调发展为出发点和落脚点。
二是统筹城乡人才教育培养。要通过整合城乡教育培训资源，充分发挥好县内外培训基地的作用，大规模、大力度地开展城乡人才培训。尤其要注意抓好乡镇（村）干部、农村实用人才和专业技术人才的培养培训。同时，统筹城乡人才公共服务，搭建人才共享平台，强化城乡人才信息服务，完善城乡人才市场服务功能，力求在人才信息、人才培训、人才招聘、人才就业指导等公共资源运用上做到信息与服务共享。同时，要与省内外大专院校合作培养技能型人才和管理人才，促进嘉禾人才的提质升级。
三是建立人才开发城乡统筹新机制。建立统筹城乡人才开发的政策体系，完善城乡人才引进政策、评价政策和激励机制，打破城乡人才二元结构，实现城乡人才开发政策一体化，形成城乡之间平等竞争、共同发展的体制机制。各级党委组织部门要加强统筹协调和宏观指导，人事部门要做好具体实施工作，相关部门要按照职责分工，切实履行职责，加强协调配合，形成上下高度重视人才工作、各类人才充分施展才能的良好局面。
5、科学技术制度创新
一是以科技促进现代农业发展。全力实施科技富民计划。进一步加强农业科技成果的开发引进和示范推广，组织实施若干科技富民计划项目，提高农村居民科技意识和自我发展能力；通过“送科技下乡”等活动，扶植一批农业专业合作社，推广一批农业实用技术，着力提高科技对于现代农业发展的贡献率；结合农业生产和农民需求，深入开展农业实用技术培训工作，积极培养“有文化、懂技术、善经营”的新型农民，以此引领现代农业发展。
二是实施全县工业企业自主创新计划。继续强化精品名牌战略，用足、用活政策，积极支持现有企业项目进入国家、部、省支持企业自主创新、发展循环经济、农业产业化、湘南地区开发等项目笼子，争取贷款贴息、以奖代补、财政参股和财政引导资金等政策支持。努力构建以企业为主体、市场为导向、科技园区为载体、多元投入为支撑、产学研相结合的产业自主科技创新体系，不断强化原始创新，加强集成创新，鼓励引进消化创新。
三是强化企业技改主体作用。推动企业与科研院所、研发机构的合作，促进科技成果转化。积极发展高新技术产业，不断加大高科技企业对经济增长拉动的比重，支持铸造、锻造、数控机床、建材、食品加工、冶金化工、电力能源等支柱产业的科技创新、品牌创建。重点抓好工业园区循环经济项目和清洁生产项目。积极创造条件，推进有条件的企业股改上市，扩大融资空间，增强发展后劲。
四是加大研发经费投入力度。加大科技经费支持，促进企业科技改造和研发。2020年，全县研发投入占地区生产总值的比例提高到2.2%以上，财政科技投入占地方财政支出的比重提高到3%左右。应用科技成果转化率达到70%，高新技术产业增加值占工业增加值比重达到60%左右。
第二十三节 嘉禾城乡一体化推进的行动策略
1、民主推进——以人为本夯实民众基础
民众是水，可以载舟也可以覆舟。城乡一体化发展既是时代的要求，也是一项深入民心的民生工程，因此，党委和政府推进城乡一体化要坚持以人为本的行动策略，夯实民众基础。否则，就有可能重复当前某些地方城乡一体化过程中的失误甚至失败。为此，必须认真做好“民”字做文章。
（1）尊民意，争取民众理解
尊重民众意愿，是城乡一体化成功的关键。因此，党委政府推进城乡一体化建设中，要对民众的意愿进行广泛充分的调研，了解民众需求，掌握民众心理，想民众之所想，做民众之所愿。要利用媒体、发动干部向民众广泛宣传城乡一体化的战略意义，多做民众工作，集中民众智慧，解决民众难题，满足民众意愿。如果不切实际地并村、并镇区划调整、合并，使得“政区城镇化”远快于“土地城镇化”，“土地城镇化”又远快于“实体城镇化”和“人口城镇化”。就会遭到民众的反对甚至抵制。
（2）护民利，争取民众满意
保护民众利益，是城乡一体化得到民众拥护的关键。城乡一体化推进过程中，牵涉许多与民众利益切实相关的问题，必须对利益进行重新调整和分配。特别是土地拆迁、土地整理等等，是民众的切身利益和长远利益，容易引起群众的不满。政府要切实以民众利益为重，切实保护民众的利益，更不要与民众争利益，造成干群关系的紧张态势。现阶段土地问题已成为城乡一体化的核心利益问题。某些地方的城乡统筹规划已经被异化为“建设用地指标转移规划”，从乡村建设用地挖潜来保障城市建设用地的供给，将其工作重点放在如何从乡村“挤压”出建设用地，却忽视了对乡村地区长远合理发展的整体考虑，更忽视了对农民根本利益的保障。引起了民众对城乡一体化的强烈抵制。嘉禾要未雨绸缪，及早防范。
（3）顺民心，争取民众拥护
当前，一些地方在城镇化过程中，推行“以宅基地换房”制度，由于各方的利益边界机制得不到妥善解决，不仅没有带来城乡的和谐发展，反而造成很多新问题，某种程度上激化了社会矛盾；有的地区“以宅基地换房”的过程中普遍存在着“取大给小”的情况，违背民众意愿，招致农民满腹怨言。顺民心是城乡一体化得到民众支持拥护的重要条件。因此，嘉禾城乡一体化推进中，要顺乎民心，不要做违背民众要求的事情，政府要取信于民，不能失信于民。要顺民心，就要理性民主决策，要建立服务政府和打造阳光政府。
（4）用民力，不干涉市场
民众是城乡一体化的主体力量，城乡一体化没有民众的推动力，永远不能前进。因此，政府要充分发挥民众的自主性，充分利用民众的力量推进城乡一体化。特别是嘉禾，民间资本丰富，要充分发挥民间资本的作用，利用丰富的民间资本开发和发展。与此同时，城市发展有自身的规律性，是由城市的职能决定的。城市规模不是想多大就多大，城市规模不在于大小，而在于它的功能和质量，与自身的经济发展速度和水平相适应的城市发展速度和城市规模才是健康、可持续的。因此，政府要按照市场规律办事，不能违背市场经济规律，干预市场自由发展。
（5）谋民生，保障安居乐业
城乡一体化要以民生为重，在推进城乡一体化进程中，不仅要为民众的当前利益着想，更要为民众的长远生存打算，改善民生是最大的政治责任。因此，要完善各种民生体制机制，着重可持续发展，建设好民生工程，着力提升人民群众幸福度。要把改善民生作为创先争优活动的重要任务，全面落实富民惠民政策，推进为民办实事工作，让人民群众共享发展成果。
2、安全推进——完善安全生产体制机制
树立“以人为本”的安全生产理念，贯彻“安全第一，预防为主，综合治理”的方针，完善安全生产体制，切实落实责任制，加大安全生产投入，加强安全生产教育和培训，切实搞好重点行业和领域安全专项整治工作，加强学校和人员密集场所安全防范。广泛开展安全生产教育，增强全社会安全生产意识。
一是建立安全管理长效机制。实行安全生产“一票否决制”和安全隐患失察责任追究制。依法打击煤矿和其它采掘行业的非法生产行为，加强交通运输和公共场所的安全管理，实现安全生产制度化、安全管理规范化、安全设施现代化。
二是加强隐患排查。始终把排查治理隐患作为当前安全生产工作的重要任务，落实责任，强化措施，根据辖区实际情况广泛组织民警开展全方位、高密度的清查行动，对辖区内所有企业、场所、工地部位进行拉网式全面清查，不留死角，坚决把各类安全隐患消除在萌芽状态，同时全面督促跟踪安全隐患整改进程，确保隐患整改到位，有效杜绝各类生产事故的滋生蔓延。
三是强化安全生产设施建设。加快建好安全生产信息和应急救援指挥中心的指挥大楼和应急救援队伍训练基地，强化救援设施及装备，完善安全信息和指挥中心指挥系统；建立全县安全生产信息系统,实现政务信息公开化初步构建全县安监系统局域网，实现远程监控、资源共享。
四是严格安全生产制度。制定《嘉禾县安全生产应急救援管理办法》，完善《嘉禾县安全生产事故灾难应急预案》和各个专项安全生产事故灾难应急预案。建立健全安全生产治理工作制度，全面深入排查治理各生产经营单位及其基础设备、技术装备、作业环境、防控手段等方面存在的隐患。对检查发现的隐患，能立即整改的要立即整改；不能立即整改的，要限期整改、落实监控措施；做到排查不留死角、整治不留后患。
五是建立健全生产安全应急救援体系。建设全县安全生产综合应急救援基地，加快建成应急救援指挥中心、安全生产应急救援训练中心和应急救援物资储备中心。明确应急救援指挥中心规格、增加编制，扩大在协调指挥职能方面的授权,形成全县安全生产应急救援指挥组织网络体系。
六是加大安全生产宣传教育。以日常“四防”宣传为平台，结合《消防法》、《企业安全生产须知》等法律法规，积极组织民警深入辖区企业车间、行业场所，向群众宣讲防火、防盗、防人身安全等方面基本知识及紧急情况逃生自救的技巧常识，引导辖区群众强化自身安全防范意识，提醒群众自觉遵守规章秩序，唤醒群众自觉加入防火防爆防生产事故行列。
七是要坚持标本兼治，深入整顿和规范市场秩序。加快社会信用体系建设。完善市场安全管理制度，强化市场安全监管。依法打击制假售假、虚假广告、商业欺诈、传销和变相传销、偷逃骗税、走私贩私等违法活动。大力开展食品安全专项整治，全面整顿药品市场秩序，保障人民群众饮食和用药安全。六是积极防灾减灾。提升气象装备的现代化水平，扩充完善现代化气象服务体系。建设气象服务中心、气象灾害预警中心。完善城乡防洪工程，加快调洪水库建设，疏浚河道，落实病险水库除险保安。建立和完善山洪预警避灾系统。到2020年，各类事故总死亡人数比2010年下降15%以上，亿元生产总值（GDP）生产安全事故死亡率比2010年下降40％以上；工作场所主要危害因素检测合格率达到90%以上。
3、和谐推进——强化社会治安综合治理
一是建立严格的领导责任机制。实施“一把手”工程,层层落实领导责任,形成党委、政府、职能部门共同参与,社会各方整体联动的大调解工作格局。
二是建立健全科学有效的诉求表达机制。协调各种利益关系，完善领导接待群众来访制度、律师参与信访接待制度、领导干部下访服务制度,以及党政领导干部和党代表、人大代表、政协委员联系群众制度，建立高效规范的调处程序。
三是建立健全舆情汇集和分析机制。建立排查调处工作报告制度。
四是建立健全多渠道矛盾纠纷调处机制。健全群体性事件预警和应急处置机制，着力形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制,提高处置群体性事件能力。
五是全力以赴做好维稳工作。认真做好信访接待工作，耐心细致做好上访人员接访答复处理，化解优抚对象集体上访或越级上访，做好隐患排查，把问题解决在基层。主动配合有关部门妥善处置复退军人群体性上访事件，在坚守政策底线的前提下积极帮助优抚对象解决困难，并做好政策宣传解释和思想教育工作，维护社会大局稳定。
第二十四节 嘉禾城乡一体化的对策建议
1、构建强有力强力的领导组织体制
一是组建高规格的领导机构。建议成立由县委主要领导任一把手的城乡一体化发展领导小组，全面协调指挥统筹城乡发展的各项工作。领导小组下设若干组，每个组由一名县领导挂帅，由相关部门牵头负责，建立分工负责制，确保政策措施逐一分解，落实到位。在城乡一体化领导小组的推动下，抓紧制定和落实具体的推进方案，包括行政区划调整、基础设施建设、社会保障体系与环境建设、城乡公共财政的建立、“三集中（工业向园区或开发区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中）”推进方案与配套措施、城乡公共服务资源的合理配置与布局方案、工业反哺农业措施等，并明确每项工作的责任部门、时限和要求等。各部门各负其责，又相互协调。各乡镇必须建立相应领导机构，把城乡一体化工作放在突出位置,切实加强对城乡一体化工作的领导。在全县建立和形成横向到部门、纵向到乡镇的城乡一体化发展三级工作网络。与其同时，也要向省有关部门争取给予“土地先占后补，资金先亏后赢，机制先试后改”的相关政策支持，赋予综合配套改革试验权，尤其是给予土地试验权。县和乡镇领导小组要定期召开协调会，了解一体化发展进度与动态，研究解决存在问题，并向省有关部门及时上报情况，争取省有关部门的进一步支持。
二是实行县四大班子领导包片联系制度。每位县领导均要建立相应联系点，强化对于城乡一体化发展工作的指导。县四大班子要对于城乡一体化发展进行定期检查和专项督查，及时发现、处理和纠正嘉禾县城乡一体化发展中存在的问题。建立城乡一体化发展领导小组例会制度，把推进城乡一体化发展作为对乡镇和部门考核的重要内容，落实工作责任，明确分阶段工作目标，建立目标责任制，形成“主要领导亲自抓，分管领导具体抓，政府各部门齐抓共管、社会各界积极参与”的良好工作局面。各部门、各单位要服从服务于城乡一体化工作大局，强化领导机制、责任机制、工作机制和协调机制，形成齐心协力、共同推进城乡一体化发展的工作格局。
三是积极探索适应城乡一体化发展的基层组织建设新机制。按照城乡一体化的要求选好配强干部，可考虑从乡镇、机关选派一些工作能力强的同志到村任职，招聘一批大学生村官到村工作并充实乡村干部后备队伍，提高农村干部的专业化水平。通过各种培训活动提高推进城乡一体化发展的能力。在党组织建立与设置上，可以考虑改革过去以村民小组设置党小组的固定模式，按照地域、产业、交叉三种方式灵活建立党小组，发挥不同类型党小组的作用和党员特长。每个党小组分别联系不同类型的农户若干户，带动农民群众致富增收。针对嘉禾县城乡一体化发展实际，建立完善城乡组织建设互助机制，在组织资源、工作经验、干部人才上增强交流，通过机关党建与农村党建互推、互助、共进，实现党建工作城乡一体化，不断强化乡镇（街道）干部和村（居）干部城乡一体化发展的意识。提高推动城乡一体化发展的能力和水平可以考虑加大乡镇与街道、农村与城市社区干部间的交流，鼓励村党支部书记兼任居委会党组织书记，为适应城乡一体化发展建立一支战斗力强的干部队伍。进一步完善农村党员干部管理体制，强化农村党员干部教育、管理、考核、激励等机制，提高农村党员干部的工作积极性和创造性。加强党风廉政建设，坚持教育、制度、监督、纠风、惩治相结合，以良好的党风、政风和干部作风推进城乡一体化建设。
四是加强与发达地区的干部交流挂职。要锻炼和培养一批熟悉城乡一体化发展的领导干部，选派本县干部去东南沿海地区和城乡一体化先进地区挂职锻炼，学习外地城乡一体化的先进经验，提高干部城乡一体化的领导水平；同时，还可以吸引东南沿海和城乡一体化先进地区的干部来嘉禾挂职，直接引进外地的先进做法和高素质人才，借力提升嘉禾的城乡一体化领导能力。
五是建立科学合理的考核机制与考核办法。制定以城乡一体化工作为主体内容的目标管理和绩效考核办法，强化激励约束功能，按照突出重点和兼顾面上相结合、定性考核和定量考核相结合的原则，对各乡镇和各部门推进城乡一体化工作进行考核，形成分工协作、责任明确、科学合理的绩效考核工作机制，确保工作落实、责任落实。在针对乡镇一体化发展进行考核时，建议依照乡镇的区位、资源、产业结构，建议将乡镇区分为工业发展型乡镇、综合发展型乡镇和生态发展型乡镇，对于三类乡镇考核时区别对待，考核重点可以有所不同。
2、建立健全的资金投入保障机制
一是积极争取各种项目和资金支持，增加城乡一体化建设的项目和资金来源。近年来在中央和湖南省持续加大对于三农投入力度的情况下，嘉禾县如能借助于“城乡一体化发展示范县”的机遇，积极向上级部门争取各种项目支持和资金支持，将可以缓解城乡一体化发展的资金压力。嘉禾县应结合相关政策导向，按照城乡一体化发展的客观要求，积极筹划，努力争取各类项目资金，并且集中用于重点项目、重点区域建设，缓解投入不足困难，增加城乡一体化建设的资金来源。
二是有效整合各种涉农和城乡一体化发展的项目和资金。整合各种项目资金、提高资金的使用效果是当前推进城乡一体化发展的迫切需要。各级政府近年来对于三农投入的资金总量不小，但由于分散使用致使投入效果不佳。整合资金和项目有利于统筹规范政府资金投向，合理有效配置公共财政资源；有利于集中力量办大事，推动城乡一体化协调发展。必须破除部门所有、部门支配的观念，做到城乡一体化项目申报、审批、实施的集中统一。在资金整合过程中，要以县为主，按照“资金性质不变,使用方向不变，来源渠道不变，管理形式不变，统一规划，优势互补，各司其职，各负其责，各记其功”的原则，建立部门协调配合，良性互动的工作机制，整合各级政府、各部门、各渠道安排的相关项目资金，把若干子项目整合成城乡一体化发展这个大项目，把相互关联的多种渠道资金集中捆绑使用，形成一定的项目资金规模和集约效应，避免撒“胡椒面“现象，促使项目资金效益最大化，充分发挥各项资金对于城乡一体化发展的推动作用，形成新农村建设资金项目科学、安排规范、使用高效、运行安全的使用管理机制。
三是积极推进土地流转和村庄整治盘活土地资源。在工业化和城镇化进程中，大量农业土地将转化为城市城镇建设用地，并由此带来数额不菲的级差地租。嘉禾县人口密度大，土地资源紧缺，在嘉禾县城乡一体化发展过程中，如能通过土地流转和村庄优化重新布局。不仅可以集约利用土地，盘活土地资本，充分开发利用好土地资源，也可以为农民进城奠定较好的经济基础。即便按照增地率6%来计算，嘉禾县也可以节约出1.2万土地指标用于工商业发展，从而一举解决土地指标不足和资金投入不足对于嘉禾县城乡一体化的相关限制。课题组认为在当前情况下，嘉禾县当前应选择若干个条件较为成熟的试点，积极实施若干个新农村建设整村推进项目，这样既可以改善农村居民生活，也可以通过市场化运作，“以地生财”，为城乡一体化建设募集更多资金。借鉴国内比较成功的“宅基地换房”、“宅基地入股”模式，不但可以为嘉禾的工业园区获得建设用地，而且也为城镇发展聚集人气。
四是积极搭建融资平台，构建企业自主创新的金融支持体系。以国有资产为载体，建立统一、高效的政府运作机制，采取优惠政策，营造良好、宽松的投资环境，多种方式融资和吸引国内外资金，推进园区建设和城乡一体化发展。放宽民间资本进入城乡基础设施、公用事业领域的各种限制，引导不同经济成分和各类投资主体参与城乡一体化建设。努力形成政府推动、多元投资、市场运作的资本运营机制。积极构建银企合作平台，打造城乡一体化发展的项目融资平台、土地融资平台和招商融资平台，拓宽城乡一体化发展的投资领域。以政府为主导，创立嘉禾现代装备产业发展基金，引导产业发展，创立技术进步投资担保基金，以促进企业的技术进步；同时，应该鼓励各种创投基金、天使基金、创投信托、风险租赁等新型金融合约的发展
五是建立政府主导的多元化投入机制和资本运营机制。城乡一体化发展，仅靠政府现有财力是远远不够的。因此，要积极创新资金使用运行新机制，将各项资金统筹整合、相互配套，突出重点、打捆使用，提高项目资金使用效率，充分发挥嘉禾县民间资本相对丰裕的优势。在城镇基础设施建设方面，积极引导社会资金，采用PPP、BOT等模式，实行开发承包投入，走出一条共建共赢,独具特色的城镇基础设施建设路子。支持商业银行、国家政策性银行、农村信用社和村镇银行增加对于农业和农村发展的投入。在政策允许的范围内，充分合理运用“一事一议”政策，广泛调动起农民群众参与城乡一体化发展和新农村建设的积极性，积极听取农民群众的意见建议，解决好农民自身可以解决的问题。
3、进一步强化招商引资巧借外力
很多地方的发展成功经验表明，推进城乡经济发展一体化的关键在于加快经济发展，加快经济发展需要项目支撑。项目从哪里来？一是靠民间投资，一是靠招商引资，只有加强招商引资，才能奠定城乡一体化发展的经济基础和物质基础。就嘉禾县而言，近年来社会经济发展较快，招商引资功不可没。因此，必须紧紧围绕推进城乡经济一体化发展这一主线，加大招商引资力度，创新招商引资思路，推动城乡经济一体化发展。
一方面，领导必须亲自抓招商。实践表明，“大官招大商”是招商引资工作中行之有效的办法。对于那些关系到嘉禾县经济社会发展大局，具有强大带动力的项目，主要领导更要亲自抓，这样才能促进这些项目尽快落地，尽快投产，尽快见效。县四大班子领导也要积极主动地参与到招商工作中来，战斗在招商引资第一线。县委县政府相关工作可考虑实行“AB”岗制，一位领导同志外出招商，其他领导同志要主动将分管的相关工作主动接过来，确保相关工作不因招商引资而受到影响。进一步研究嘉禾的产业格局，理顺嘉禾发展制造业的思路，通过引进关键项目促进铸造、锻造产业链的延伸，为嘉禾成为湖南装备制造业基地奠定基础。
另一方面，要强化专业招商。县直各部门和各乡镇成立的专业招商队伍，要切实发挥好招商引资的主力军作用。实践证明，招商引资成效如何与招商队伍素质有关。各级各单位要花大气力培养、聘请一批能吃苦、善交流、有毅力、讲诚信的招商人才，做到生活上关心、政治上支持，使其能够切实发挥作用。同时，各单位一把手也要将招商引资工作列入自己的重要日常工作中来。唯其如此，才能实现科学招商，才能开创招商工作的新局面。此外，还要发挥区域产业优势，以产业招商、以商招商的办法，创新招商模式，不断吸引国内外资金流入，加速嘉禾县城乡一体化发展。
4、强化城乡一体化的法治保障
法律是社会发展的规则和稳定器，依法行政，建设法治政府是省委、省政府的目标和要求，嘉禾推进城乡一体化发展也不例外。必须依法行政，强化城乡一体化的法治保障。
一是进一步做好依法行政基础工作。通过不断的法制教育和普法教育，使广大公民自觉遵纪守法。围绕保障和改善民生工作中心，切实做好那些与群众生活紧密相关的法制宣传教育活动。积极开展农产品质量安全、农村产权制度改革、农村集体资产处置等方面的法律咨询服务，促进自觉学法守法用法社会氛围的形成。依法行使知情权、参与权、表达权、监督权等民主权利，从而营造和保障推进城乡一体化的良好法治环境。
二是完善城乡一体化的地方性法规。城乡一体化是一个系统工程，也是一项长期艰巨的任务。要根据嘉禾实际和具体需要，清理那些与城乡一体化发展的相关规范性文件。严格规范性文件制定程序及备案制度，及时纠正违法或不当的规范性文件。充分听取广大人民群众的意见和建议，并借助于互联网注意听取那些外出人口对于相关法规和规范性文件的看法，制定完善有关规章制度，建立并形成具有嘉禾特色、适应城乡一体化发展的地方性法规制度体系。通过加强和改进地方立法工作，完善户籍管理、公共财政、教育卫生、劳动就业、收入分配、社会保障、司法救济等机制体制，保障市场主体的起点平等、过程平等、机会平等，消除城乡一体化的体制机制障碍。
三是继续提高依法行政能力。健全领导干部、公务员、行政执法人员法律知识考查、考试和考核制度；建立健全行政执法资格制度，所有行政执法人员上岗前必须经过法律知识考试，考试合格取得行政执法资格后方可上岗执法；对在职行政执法人员定期进行考试、考核，凡考试、考核不合格的，取消行政执法资格、调离行政执法岗位，严禁无行政执法资格的人员从事行政执法工作，提高城乡一体化的执法能力。与其同时，要进一步完善和认真贯彻落实《政府信息公开条例》和《政务信息公开办法》，进一步拓展行政权利公开内容及范围，努力保障公众的知情权和监督权。深化行政审批制度改革，落实权力公开透明运行机制，规范行政审批行为，完善行政监督体制，使各级政府在推进“城乡一体化”的实践中发挥积极的服务职能。通过强化司法机关的公正司法、社会预警体系和应急机制、社会矛盾表达和调处机制，保障城乡一体化的顺利推进，保障公平的市场竞争秩序，保障安全的社会生活秩序，维护稳定的政治局面。
四是不断推进行政执法制度改革。认真落实重大决策集体讨论、行政决策监督和责任追究等制度，进一步落实完善以行政执法责任制为核心行政执法制度，进一步拓展行政权利公开内容和公开范围，努力规范具体行政行为，认真开展权力公开透明运行工作，努力做到在保证本部门无超越法定权限、程序设定行政处罚、行政强制等情况发生的同时，保障公众的知情权和监督权。强化行政执法监督，落实行政执法评议考核制度和行政执法案件评查制度，配合新闻媒体切实做好对重大违法行为的追踪与报道，依法从快办理群众投诉举报事项,做到“有诉必查、查必到底”。进一步落实行政处罚栽量公开制度，努力规范行政处罚自由裁量行为。认真做好行政复议工作，切实加强与上级行政复议机关的联系与交流，努力畅通行政复议渠道。协调行政执法中出现的矛盾与问题，及时纠正不当的行政行为和违法执法行为，有效防范行政复议案件的发生。建立完善行政执法数据库和行政执法依据动态调整机制，分解和界定行政执法部门内部执法机构和执法岗位的职权和责任，依法制定行政执法工作程序，具体规范行政执法环节和步骤，明确行政执法事项办理流程和期限。
五是推行扩权强镇，改革中心镇行政体制。依法下放部分行政审批权和执法权给中心镇；赋予中心镇一定的规划建设管理权；实施鼓励中心镇发展的财政政策；加大对试点镇的投入，着力增强产业集聚能力；加大用地支持力度；深化人事制度改革；加快建立统筹城乡的就业和社会保障制度；推进户籍制度改革。
5、推行民主决策保障决策的科学性
一是完善基层民主决策制度建设。强化公民对于公共事务的参与、重视公民社会的发育和官民合作体制的构建不仅应是城乡一体化发展的重要环节，也是嘉禾县城乡一体化发展的重要机制保障。就当前来说，不仅需要继续完善城市居民自治和村民自治，提高自治组织人员素质和领导水平，提高公民的自治能力和决策水平。继续完善城乡公共服务和社会管理相关方式，逐步建立起民主荐事、民主决策、民主监督、民主评议的管理机制，实现城乡人民群众对于城乡一体化发展的全面参与。
二是健全完善重大决策听证和公示制度。在城乡一体化发展中，政府必须切实维护公平正义，必须杜绝行政不作为、乱作为，才能切实增强各项工作的社会公信力，使政府的决策部署得到最广大人民群众的真心拥护和支持。对于涉及群众切身利益、重大公共利益的规范性文件，调整服务价格等重大公共决策，要及时向社会进行公布，政府要采取座谈会、协商会等方式广泛听取公众意见。时机成熟时，县委常委会、县政府常务会议和县人大常委会在对重大问题和人民群众普遍关心的问题进行表决时，可以考虑邀请党员代表、人大代表和政协委员代表列席会议并参与讨论，并将意见采纳情况及其理由要以适当方式向社会公布，从而赋予决策体制外的党员群众以知情权和参与权。要实行重大行政决策专家咨询论证制度，充分吸取专家的专业意见，提高决策的可行性和科学性。
三要建立决策专家咨询制度。城乡一体化发展是一个动态过程，不同时期有不同的问题和要求，要进行长期的实践探索，因此，城乡一体化决策必须尊重客观规律，加强理论的指导。因此，在作出决策时，仅仅依靠少数几个领导的聪明与经验已远远不够，必须依靠“智囊团”的力量，充分利用“外脑”，广泛集中各部门、各领域专家学者的聪明，常向科学家、专家们虚心请教，广泛听取他们的意见和建议，以确保决策的及时性、科学性、正确性。
四是完善决策的风险评估机制。城乡一体化的一举一动关乎民众的利益，因此，在城乡一体化决策过程中，凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，要进行以社会稳定、环境、经济等方面的内容为重点的风险评估，对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判，确定风险等级并制定相应的化解处置预案。要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得作出决策。同时，要进行决策的合法性审查，在决策前，作出决策的单位和政府法制部门负责对决策内容作出是否合法的评判，严格把好合法性审查关，杜绝违法的决策出台。