摘要：宅基地利用具有高竞争性低排他性, 其资源属性与“公共池塘资源”类似。一般农村宅基地的财产属性不高, 宅基地的社会属性仍发挥作用。政府保障集体治理空间, 调动集体治理的积极性, 加强集体治理规范建设, 契合“公共事务治理之道”, 能够实现宅基地的制度效率。问题是, 当前一般农村宅基地管理, 过度强化地方政府责任, 与集体治理框架不一致。当宅基地功能被忽视或被乱用, 农民增长的诉求得不到满足, 宅基地政策越多越细, 宅基地问题就越难解。我们应立足宅基地属性, 创新基层治理制度, 提高宅基地管理水平。
一、问题与进路
学科视角下的宅基地资源有四重属性, 分别是自然、经济、社会、制度属性。其中哪类属性占据主导地位, 不仅要看利用活动还要看制度规定。自有“宅基地”概念以来, 相关制度不断变迁, 但宅基地制度目标没变。经济变迁对不同农村宅基地影响不同, 一般农村宅基地的财产属性较弱、社会属性较强。我们应立足宅基地属性, 提高宅基地管理水平, 实现宅基地制度效率。
(一) 问题提出:宅基地制度之争
农村宅基地制度是中国特色土地制度之一, 对于保障“居者有其屋”和维护社会稳定, 发挥着不可替代的基础性作用。宅基地制度近期颇受关注, 既与征地制实践的问题有关, 也与耕地保护红线政策有关。我们根据研究内容的不同, 将宅基地制度研究分为两块:
一块是宅基地的产权视角研究。相关研究认为, 宅基地处分权、收益权的缺失, 是宅基地隐性流转的根源。只有实现两类土地同价同权, 实行宅基地的用益物权改革, 建立竞争有序的土地市场规则, 才能彻底解决宅基地管理问题。 (1) 相反的观点认为, 开禁或变相开禁宅基地交易权利, 只会满足强势利益群体的诉求, 对维护农村社会稳定、推动城乡经济发展, 有百害而无一利。发达地区开禁宅基地交易的教训警示我们, 应重视多数农民居住权益, 完善管理制度而非改革产权制度。 (2)
另一块是宅基地的管理视角研究。相关研究认为, 当前小产权房的屡禁不止、征地冲突的愈演愈烈、城乡建设用地的双扩大, 说明宅基地管理制度有问题。只有修改土地管理法, 强化农民的土地权利, 建立宅基地复合所有制, 才能适应市场经济发展。 (3) 相反的观点认为, 宅基地管理主要是技术而非体制问题, 管理制度改革应与土地公有制相契合。深入清理两类农村宅基地问题, 会发现管理制度改革缺乏现实依据, 决策者应稳步推进改革、完善宅基地管理制度。 (1)
上述研究存在三方面不足:一是应然探讨多于实然分析。不少研究以产权明晰为立论起点, 以充分交易和经济效率为目标, 对宅基地利用问题分析不全面, 价值预设强。二是实证研究与理论分析两张皮。城乡经济发展水平不同, 土地商品化程度有差异, 只探讨商品化程度高的宅基地, 有些片面。三是宏微观分析多中观研究少。宅基地利用问题的出现, 既可能源于产权制度不适应社会现实, 也可能源于管理制度不适应产权现状, (2) 非此即彼考察缺乏中观视野。我们应全面深入分析宅基地利用问题, 立足宅基地属性探讨提高其效率的路径。
(二) 研究路径:宅基地制度效率
伊利·莫尔豪斯认为, 土地的自然属性包括不可移动性、区位肥瘦程度及土地的耐久性。 (3) 不可移动意味着当土地参与利用活动, 附着于土地上的利益不是均衡的。我们根据土地级差收益差异, 将农村分为中西部一般农村、沿海发达和城郊农村。人们是将宅基地当作社会的一部分还是脱嵌于社会的资产, 取决于经济发展带来的土地商品化性质。当宅基地主要服务于农村生产和生活, 宅基地交易价值和比率不清楚, 交易主要不遵从个人利益计算, 宅基地财产属性表现弱, 我们就称其为一般农村宅基地。宅基地财产属性不高, 意味着宅基地不是财产, 我们应依据宅基地具体属性, 结合宅基地的制度结构, 制定契合的资源管理制度, 以实现宅基地的制度效率。
一般农村宅基地制度, 主要解决两大问题, 一是贯彻一户一宅原则, 保障村民居住权益;二是集约利用宅基地, 保障耕地动态平衡。从利用角度看, 占用特定位置的宅基地建房, 意味着他人不能再占该位置, 优越的位置会带来村民间竞争。另外, 村民建房过程对邻居不排他, 若房屋建得过高、房屋间距过窄、肆意占用土地, 会影响通风、排水、采光、过路等, 相邻者就会与建房者起争执。按照既定的村庄规划建房, 扩大宅基地的正外部性, 是居住有序的应有之义。另外, 村民建房要在村社内完成, 集体成员有权获得宅基地, 非集体成员无权占用宅基地。如果不合理分配宅基地, 保障集体成员应有权益, 村民就不会集约利用土地, 甚至可能占用耕地建房。再者, 集体范围的宅基地总量有限, 如果不收回超占和废弃的宅基地, 人口增加将带来宅基地的不断占用, 最终形成“公地悲剧”。依据奥斯特罗姆的定义, 公共池塘资源是由多个个人或企业使用的, 他们的使用不对公共资源系统外的环境产生重大影响, 但在系统内部排斥潜在受益者的成本较高。 (4) 从宅基地制度的双重目标、以集体为宅基地分配单位、利用的高竞争低排他特点, 我们借鉴奥斯特罗姆的类型划分, 将宅基地资源看作“公共池塘资源”。
宅基地资源易与公共产品混同。不少研究从土地资源有限性及保障粮食安全的角度, 认为应加强耕地的国家保护。理由是理性个体为了自私利益, 会想尽办法占用公共资源, 由此带来个体间矛盾及耕地资源的破坏。因此, 必须建立强大的中央政府, 实施对宅基地的绝对公共控制。问题是, 既使集中控制、加强监管、惩罚有力, 科层制链条过长本身带来的信息准确性差, 亦使耕地保护导向的宅基地管理效率低。
宅基地同样易与私人产品混同。不少研究认为, 可以将土地资源分为两半, 一半作为耕地资源被强制保护, 一半作为财产资源被自由使用。只有完善用途管制制度、建立土地发展权利, 才可以兼顾土地利用的公平与效率。自然资源产权类型的变迁, 一看资源属性, 二看经济发展。当宅基地作为居住用地利用, 利用过程就天然具有外部性, 宅基地产权属性很难被改变, 建立新市场新制度的交易费用就高。
为深入分析一般农村宅基地现状及问题, 探讨实现宅基地效率的治理方案, 我们于2014年3-7月, 对鄂中、皖北农村进行全面调查。调查采用深度访谈和实地观察收集资料的方法, 访谈对象包括县国土局领导, 乡镇分管领导、主要涉农部门负责人, 在任和离任村干部, 普通村民等。为避免将两类农村宅基地混同讨论, 本研究只探讨一般农村宅基地制度实践, 选取鄂中金村和皖北宿村作考察对象, 聚焦相关制度变迁对宅基地利用的影响。
二、宅基地的嵌入式治理及变迁
根据奥斯特罗姆的多层次分析方法, 我们将宅基地制度分为三个层次, 分别是国家层次、集体层次、农民层次。要对作为公共池塘资源的宅基地进行有效管理, 除了区分“国家层次”和“集体层次”以保障宅基地的供给和利用边界, 更重要的是在供给与占有间形成一致协议。“国家层次”决定正式地权及管理制度, “集体层次”确定社会产权及治理机制。当宅基地产权结构变化不大, 宅基地利用问题的出现主要源于管理制度变迁。
(一) 嵌入式治理制度的形成
依照宅基地资源的产权类型, 宅基地供给单位是有边界的。在由个体构成的集体组织中, 只要集体成员达成社会合约, 就能实现宅基地的利用效率。事实上, 在正式宅基地制度出台前, 农村普遍存在非正式规则。如在传统浙北农村, 房屋间弄堂长期保持2米, 若是违反会遭遇集体谴责;在鲁东农村, 同排老房子地基相对整齐, 村民说建高了会引起邻里矛盾;在赣西北农村, 宗族成员均不会在祠堂所在地基上建房, 说会影响家族兴旺损害自家运势。宅基地非正式使用制度, 依托生态环境和社会环境, 虽不乏封建迷信因素, 却能克服利用外部性。
新中国成立后, 我国曾短暂实行宅基地私有制, 但很快向土地公有制度过渡。1958年颁布《高级农业合作社示范章程》, 宅基地利用被纳入规范管理, 宅基地的处置权受限制, 家庭的生产功能被剥离, 宅基地被作为生活资料。但是, 由于当时的社会生产力水平低, 宅基地非正式规则仍发挥作用。1958年通过的《关于在农村建立人民公社的决议》规定, “农业社的生产资料如农村土地, 生活资料如自留地全部划归人民公社所有”, (1) 超大规模人民公社破坏了集体治理边界, 带来宅基地和农地使用的低效率。1962年出台的《农村人民公社工作条例 (修正草案) 》第45、40条, 从三个方面规定农村宅基地利用:一是确立了“三级所有、生产队为基础”的农地制度, 标志着国家对传统地权边界的认可;二是规定“社员新建房屋的地点, 要由生产队统一规划, 尽可能不占用耕地”, 标志着村社主导的宅基地分配和管理制度确立;三是规定“成员可以耕种由集体分配的自留地, ……自留地生产的农产品, 不征收农业税, 不计统购”, 标志着小农家庭生产功能的部分恢复。1963年出台的《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》第3条规定“社员需要新建房又没有宅基地时, 由本户申请, 经社员大会讨论同意, 由生产队统一规划, 帮助解决, 社员新建宅基住宅占地无论是否耕地, 一律不收地价”, 通过明确宅基地取得方式, 村民居住权益得到保障。
经过集体化改造, 有的生产队与自然村重叠;有的自然村人数多地方大, 被生产大队或生产小队分割;有的自然村人口少、地域规模较小, 于是几个自然村构成一个生产队。不论哪种类型, 制度建构及共同生产生活实践, 使自主治理单位落在村社一级。皖北宿村地处黄淮海平原, 人地关系自古紧张, 土地耕种价值高。集体一方面按中央政策分配自留地, 一方面实施“宅田合一”的土政策, “宅”即宅基地, “田”即大田地。具体办法是, 生产队将土地划分为几个等级, 将地力差的土地作为宅基地。如果农户有闲钱想多占宅基地, 就要扣除同等面积的自留地。生产队长为了节约用地, 要求新建房屋成一条线。村民为了利用自留地, 注意节约土地建房。
鄂中金村地处江汉平原边缘, 人地关系较为松散。生产队更在乎扩大耕地面积, 对挖潜自留地积极性不高, 自留地主要作为宅基地用。特殊时期如农业学大寨盛行时, 金村积极响应中央精神, 提出“筛子大、扁担长、都要种上革命粮”口号, 积极动员改荒地为旱地和水田, 对农民建房进行主动管理, 要求新建房屋高度一致, 外观及朝向整齐划一, 如果出现超占宅基地情况, 生产队一律无偿收回。1978年出台的《农村人民公社工作条件 (试行草案) 》提出“按照有利生产、方便生活、合乎卫生、尽量不占耕地的原则”, “做出建设居民点的统一规划”。金村更加明确地实施集中居住, 由生产小队与大队进行协商, 统一规划后要求凡搬迁到居民点的村民, 必须按照一户一宅原则退出老宅基地。经过多年引导规范和农民自愿搬迁, 不仅避免了大拆大建的矛盾, 老宅基地大多复垦为耕地, 村庄居住环境得到明显改善。
人民公社制度实践存在不少问题, 但在宅基地管理上是有效率的。生产队被界定为宅基地供给单位, 与一般产权组织有较大不同。个体与集体不是零和博弈关系, 监督和激励无法进行绝对化区分。之所以出现宅基地利用的高效率, 源于宅基地产权与治理单位契合。生产队是个熟人社会, 人们相互知根知底, 在缺乏流动的条件下, 村民会有长远预期。集体与农民的博弈是重复的, 违规占地的监督成本低。同时, 作为国家赋权的组织, 生产队嵌入熟人社会, 要受到非正式关系网络约束, 如果生产队违规分配宅基地, 集体的舆论谴责会加以规范。由此, 当上级政府调动集体治理积极性, 正式地权与社会产权边界的一致, 使得无论集体还是农民均遵守合约。自主治理机制的形成, 带来宅基地利用的高效率。
(二) 嵌入体制的变迁及问题
从事宅基地管理的村社集体并不是处在真空中, 它要受选择规则及乡镇治理制度和任务的影响。1970年代末人民公社制度解体, 土地所有权与使用权相分离。尽管分田到户后的农民仍要缴纳税费, 但“交够国家的、留足集体的、剩下是自己的”, 激励效果要大于交够国家的、剩下的收益生产队均分的体制。小农家庭生产功能的完全恢复, 一方面调动了农户生产的积极性, 一方面带来高涨的宅基地诉求。据相关数据统计, 1978—1979年全国农村建房总计4亿平方米, 相当于之前20年农村建房总面积的1/4, 1980年的建房总面积更是高达5亿平方米。 (1) 宅基地占用面积的飙升, 带来乱占滥用耕地的情况, 及无规划带来的建房纠纷。
宅基地管理有三个层次, 一是控制农村宅基地扩张, 二是构建新型居住秩序, 三是实现宅基地高效利用。它有赖治理单位与产权单位相契合, 产权治理组织的积极性得以调动。但是, 1980年代后宅基地管理制度发生了较大变化。按照1982年的《土地管理法》, 农村土地由五级政府分块管辖, 职能部门要服从同级政府管理。1986年国家土地管理局成立, 各级政府随之成立土地管理部门。尽管乡镇建立专门的管理组织, 日常宅基地管理仍以村社为主。按照1988的《村委会组织法》, 生产小队不再是法定宅基地管理单位, 生产大队成为最基层宅基地管理单位。宅基地审批、规划、管理等权力的相对分散, 要求乡镇政府、建设部门、国土部门与村组织协同。一般情况下, 村组织会赋权给村民小组, 注意维护小组长的权威;小组长主要利益和关系完全在村, 要求他在做决策时遵从公共利益;只要小组长批准宅基地不越界, 尤其是没有触碰到国土管理红线, 上报给村组织和政府的申请, 多会得到批准。对不遵守宅基地规则者, 小组长可利用面子或人情, 通过做工作促成其同意, 对耍蛮斗狠不配合的村民, 小组长会上报给村组织, 由两级干部共同做工作, 若少数村民仍固执己见, 村组织可以利用分配权, 对其后续待办的事务, 进行拖延或不予理睬, 从而迫使其最终同意, 保障宅基地的利用效率。
与金村相隔不远的另一村, 村集体为集约利用土地, 1984年制定建设规划。村组织放权给村民小组, 由小组长召集村民协商, 根据小组的地理环境, 制定出建设规划图样, 再由村组两级协调规划, 报政府部门核实规范。村组两级先实施调地, 预留可分配的宅基地, 再按照规划公平分配, 房屋建设纠纷因此较少。类似的集体规划管理模式, 在皖北农村同样有展现。如在宿村, 分田到户后, 村组出于耕种方便的考虑, 全村统筹设置几个居住点, 然后继续推行“宅田合一”, 即宅基地和耕地分配相挂钩, 凡是村民多占宅基地的, 从其分得的耕地中自动减少多占的部分, 反之亦然。村民为了增加收益, 希望多种些土地, 一般不多占宅基地。
但是, 该时期的乡村组织, 既要完成税费缴纳任务, 自己同样有利益诉求, 它没有动力提高宅基地利用效率。1994年的分税制改革, 造成中西部乡镇的财政困局。据国务院发展研究中心2002年的中部三省调查, 大部分乡镇政府不能足额按时发放财政工资, 许多乡镇半年时间只发过一个月的工资, “吃饭财政”让乡镇政府的运转步履维艰。 (1) 乡镇财政分为三大块, 预算内财政、预算外财政和非预算收入。既然预算内财政无法满足需要, 乡镇就打预算外收入的主意, 收取“三提五统”时增加额度, 利用各种职务的便利搭车收费, 宅基地管理因此出现问题。
金村所在阳镇国土所, 1990年代无力发放基础工资, 要靠收取宅基地费发放。有些政府领导又安插亲戚进来, 国土所最多时有14~15名干部。所长叶某说:那时的工作经费按人头算, 人员工资不归国土所管, 所里要多搞经费就多报干部, 进来的干部没有基础工资, 只能自己想法从下面捞。当时审批一处宅基地, 要收200~300元, 最多时收500元。干部为收钱不仅随意批地, 而且对违规建房听之任之。
农民建房不仅需到国土所审批, 还要接受城建部门的管理。城建所负责的规划和建设, 面临着与国土所类似的问题。同样在阳镇, 1990年代城建人员最多时, 有专职人员14人, 聘用人员20多人, 利用职权收规划费, 在当时当地很是正常。乡镇主要工作是“收粮派款、刮宫引产”, 城建所要围绕乡镇中心工作做好协助。村镇规划因不是中心工作, 没有专门的工作经费而被搁置。
按照村委会组织法要求, 乡村两级不是隶属关系而是指导被指导关系, 村组织没有义务帮助乡镇政府收缴农业税。乡镇政府要动员村组织收缴税费, 必须以利益刺激调动村组织积极性。既有行政体制下村干部无向上晋升的渠道, 直接激励措施是默许村组织以权谋私, 一户多宅、违规建设等频发村组织的滥权现象增多, 成为一般农村的普遍问题。
三、宅基地的分类管理及问题
从逻辑层面分析, 国家管理宅基地牵涉两个因素, 分别是管理意愿和管理能力。前者指国家对宅基地的管理意向及意向强弱, 后者指国家对宅基地的具体管理状况。嵌入型治理模式及其宅基地利用效率出现问题, 源于国家管理宅基地的意向不强。当国家对包括宅基地在内的土地资源越发重视, 依靠乡村两级管理又难以实现目标, 国家即果断上收基层管理权力, 自己走上前台进行土地分类管理。当管理制度偏离宅基地制度目标, 宅基地利用将难实现制度效率。
(一) 保护耕地与宅基地利用
1980年代以来, 宅基地占用土地井喷式扩张, 引发趋紧的宅基地管理制度。如1982年中央提出“珍惜和合理利用每寸土地”的国策, 同年出台的《关于切实解决滥占耕地建房问题的报告》第1-2条要求, “严格控制占用耕地建房, ……坚决刹住干部带头占地建设风”, 1985年出台的《村镇建设管理暂行规定》第5、7条提出:“尚未制定规划和规划未经审批的村镇, 不得随意建设, ……村镇总体规划由所在镇 (乡) 人民政府负责编制, 村的建设规划由所在村民委员会负责编制。”
就调查情况看, 1980年代宅基地面积的增加, 主要与农民的生产生活用地需要, 及学校、卫生室、村委会等公共设施建设有关。在金村, 集体化时期的宅基地包括屋基地和自留地, 分田到户后的宅基地不仅包括屋基地, 还包括禾场、堰塘、园圃、菜园占地, 主要是农民为增加收益, 扩大了宅基地社会功能, 其实, 屋基地面积增加不多。以李某为例, 人民公社时期, 他的主房有60~70平方米, 1985年改建房屋后, 其3间主房共80平方米, 附属房3间共54平方米, 包括猪圈、厨房、杂物间。但是, 加上堰塘、园圃、菜园, 宅基地面积达到2亩多。宅基地利用问题的出现, 表面看来是农民违规占地、滥用耕地, 深层原因是宅基地的管理单位大于产权单位, 管理者回应农民宅基地诉求的动力不足。当大部分乡村没有制定建设规划, 不少村民就自发选址建房, 乱搭乱建带来的外部性, 引发大量的宅基地纠纷。中央不断发文要求制止违建, 只能治标无法疏导诉求, 相关政策落实效果一般。
相较村民自发建设带来的耕地浪费, 地方政府违规批地占地更严重。据不完全统计, 1991—1994年, 地方政府应报国务院审批的占地项目1080件, 实际只上报202件, 不到18.7%。 (1) 1986年出台的《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》, 1986年出台的《土地管理法》, 1997年出台的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》等, 均试图严格建设用地的审批管理, 制止地方越权审批占地行为, 但限于央地间的信息不对称, 及地方的强大经济发展压力, 相关制度的震慑作用有限。据测算, 1984—2001年, 中国城市数量增加1.8倍, 城市人口增加了1.4倍, 但城市建成区面积扩大3倍以上, 粗放占地成为城市扩张的关键。 (2) 为提高耕地保护水平, 提升农地非农化效率, 中央大幅度变改管理制度, 带来宅基地利用方式的变迁。
1998年的《土地管理法》将我国土地分为三类, 分别是农用地、建设用地和未利用地, 宅基地被归为农村建设用地。中央要保障18亿亩耕地红线, 需要国土部门实地测量, 确定耕地和宅基地面积。金村所在阳镇, 2008年进行土地二调, 国土人员为了减少矛盾, 根据宅基地的地方性知识, 将禾场、园圃归并为建设用地, 凡大于400平米的堰塘, 就将其做成水面图斑, 凡小于400平米的堰塘, 就确定其为建设用地。考虑到自留地在房屋周围, 国土人员确定其为宅基地。由此, 不少农户的宅基地有3亩, 多的高达8亩。实际多数农户的居住面积不超过200平米, 其余是具有生产生活功能的附属地。耕地与宅基地统计数字的误差, 主要是一般农村土地市场化程度低, 社会未发育明确土地分类标准。只因统计口径差异, 变成宅基地占地过多, 及数字上的耕地浪费。
出于减少建设占地保护耕地的考虑, 中央制定偏紧的建设用地计划。农民新建住宅要申请宅基地, 需按照土地利用年度计划。尽管国家坚持一户一宅、应保尽保原则, 要求地方政府在年度计划指标中, 优先安排农转用指标给宅基地。然而按照2004年出台的《关于加强农村宅基地管理的意见》, 宅基地指标与城市扩张占地指标使用的是上级分配的同一用地指标, 若分配的宅基地指标过多, 就会影响本地的经济发展。实际上, 由上到下层层克扣指标, 下发到乡镇一级已很少, 乡镇同样要考虑项目落地, 农民建房指标因此稀少。按需分配的宅基地制度, 因指标少影响分配公平。
按照《土地管理法》第44条, “建设占用土地, 涉及农用地转为建设用地的, 应当办理农用地转用审批手续”, 及第62条, “农村村民建住宅, 应当符合乡 (镇) 人民政府审核, 由县级人民政府批准”, 农民建房由县级以上政府批准, 乡镇政府只发挥上传下达功能, 带来两大宅基地管理难题:一是即使乡镇上报农民宅基地要求, 每年一次的农地转用审批手续, 由于程序复杂、时间过长, 农民提出建房申请后, 很难获得及时的批准。当宅基地现实功能迫切, 却遭遇行政程序拖延, 不少农民会“不批就建”。二是村组织完全丧失管理宅基地功能, 对于农民建房申请的宅基地, 即使它判断该诉求不甚合理, 管理责任缺失使其难有动力制止。村组织的不愿协助造成信息不对称, 带来政府管理和审批宅基地盲区。考虑到一般乡镇人手和经费不足, 动态巡查和土地执法存在困难, 不少县国土局设立土地协管员, 一般由村书记或主任兼任, 国土局每年补贴200~300元, 协管员职能是作为线人检举违建。微薄的报酬难以产生正向激励, 协管员一般会尽量少举报以免得罪村民。
中央为促进土地集约利用, 鼓励农村建设用地整理。村社集体要满足农民建房需求, 需要盘活存量集体建设用地, 对空心化住宅、一户多宅进行调查, 制定合理的村庄整治和建设规划。按照奥斯特罗姆的自主治理方案, 若村社的共享规范及社会资本强大, 能解决制度供给、可信承诺及相互监督问题, (3) 多余宅基地的消化和盘活就会比较容易。问题是, 1990年代以来, 市场经济和大众传媒渗透强烈, 村民职业和收入多元带来交往差异, 村社共同体在内外夹击下约束力变弱, 整治宅基地需要加强赋权和边界保障。而2002年以来的税费改革及乡村体制改革, 精减村干部人数、限制村财资源;加上两工制度瓦解, 林权制度改革, 机动地被收回, 使集体治理能力丧失殆尽, 村组织因此遵从“不得罪逻辑”。
(二) 宅基地的城乡联动
2000年以来, 随着城市化、工业化的快速推进, 大量农民不仅进城务工, 而且自发迁移到城市居住。一方面, 农村人口减少没有带来宅基地减少, 如何整理废弃宅基地增加耕地面积, 弥补城市快速扩张占地问题, 成为城乡建设用地统筹议题。另一方面, 随着农民收入水平提高, 对宅基地要求快速提高, 如何引导农民退出宅基地、合理利用宅基地, 成为当务之急。
依照1998年后的宅基地制度, 农民要新建住宅, 不仅需要宅基地指标, 还需要符合规划要求。鄂中金村所在区县, 政府为引导农民集中居住, 推动宅基地的有序退出, 曾对一般农村发放调查问卷。政府设计了两套方案, 一套是实施村为单位的居住, 即全村人口集中到一个点, 该居住点既可以是小城镇, 又可以是新型农民社区, 一套是实施小组为单位的居住, 全村最终建设多少个居住点, 有赖乡村合作及村民自治决定。两套方案的目标很明显, 第一套是为了更高效地投入公共设施和服务, 第二套主要考虑居住点在耕作半径内。对问卷进行统计发现, 支持第一种方案的人较少, 支持第二种方案的占50%。将支持第二种方案的村民, 依据年龄、职业等分别统计, 60岁以上的在村老人, 对居住的要求不高, 不愿折腾迁移住处。40~60岁的村民坚定支持第二套方案, 主要是他们因能力和机遇限制, 没能在稍早的年龄顺利进城, 对农业的就业和保障功能有认知, 对公共服务和设施的便利存在较高要求。40岁以下的年轻人, 大多有“跳农门”想法, 对第二套方案不认可。从宅基地制度目标看, 呼应40~60岁的农民居住诉求, 能更有效促进土地节约利用。该县依照第二种方案实施, 5年来拆旧建新矛盾一直少, 农民对该类集居模式满意度高。
就调查经验看, 村民自治导向的集中居住模式, 实施成本低、效果好、无后续问题。但是, 要调动集体自主治理的积极性, 激活自治制度, 遵照自治程序, 需要政府尤其是乡镇授权和支持, 但是, 乡镇政府处于多重任务压力下, 没有动力实施宅基地的自主治理。首先, 中央严控农村居住点规模和范围, 要求基层政府按规划审批用地, 逐步引导农民向中心村和小城镇集中。 (1) 如果规划的集中居住点多、占用土地面积大, 不仅会挤占有限指标延缓发展, 而且与节约用地的大方向背离。其次, 一个普通村庄规划的编制, 不包括后续的跟踪修改, 需费用一般为2~5万元。多数村社没有编制的经费, 要以村镇规划主导宅基地管理, 需要乡镇加大规划编制预算。但是, 后税费时期的乡镇政府, 财政拮据状况不仅没有改善, 反而更加严重。乡镇多会选择对中心村进行规划, 非中心村的建设规划被有意搁置。有的县乡为了追求政绩, 好高骛远地编制规划, 大拆大建推“万人社区”, 将建设指标落在乡镇周边村庄, 将基本农田指标落在偏远农村, 非规划区的农民新建、改建因此不合法。
规划不仅要编制, 还要能高效落地。理想方案是, 乡村两级合作调整土地, 再宣传引导农民在规划区内建房。《土地管理法》延续二轮延包政策精神, 规定30年承包期内稳定土地使用权, 村社集体调整农用地的成本增大。若乡镇先征地再规划, 农民要承担征地费用。若乡镇只规划不征地, 村民建房要与人协商。规划建设区因位置优越升值, 若被占地农户漫天要价不妥协, 在规划区建房要多出资金。除此之外, 若县乡不加强基础设施投入, 该成本就会转嫁给规划区的农民。我们调研的鄂中某中心村, 计算“三通一平”和占地费, 购买一个宅基地要10万元, 对家境一般的村民形成排斥。因此, 占用自家的耕地建房, 或者直接在原址改建, 或者私下流转土地建房, 成为不少村民的选择。
当政府主导的建设规划模式, 因规划编制和实施成本高, 加大普通农民的建房负担, 如何输入资源弥补该类支出, 便成为政府的主要考虑目标。1998年以来的土地管理制度, 将用途管制作为主要管理模式。在该模式下, 地方需要保护的耕地面积, 不低于上级下发的保护指标, 地方发展需要的建设用地指标, 不得突破上级分配的指令指标。一方面, 中央既难以了解地方需求, 又要保障耕地面积红线, 就严格控制建设用地规模;另一方面, 地方政府有强烈的发展冲动, 指标不足可能影响地方经济, 中央无意打压地方的行政热情。既然宅基地属于建设用地, 城市占用的是建设用地, 建立城乡统一的建设用地市场, 实现农村宅基地腾退与城市用地增减平衡, 就成为中央变迁宅基地制度的主要目标。从早期出台的占补平衡政策, 中央严格控制地方建设规模, 到中期出台土地置换、指标折抵政策, 中央尝试平衡发展和保护的关系, 到2006年出台增减挂钩政策, 中央积极对准城市发展需要, 建立城乡建设用地指标交易市场, (1) 宅基地的建设用地分类越发重要, 加大宅基地整治成为统筹重中之重。
增减挂钩政策的初衷是, 通过城市向农村购买建设用地指标, 解决农民集中居住面临的公共设施和服务资金投入不足问题, 再以土地指标的平衡助推城市扩张。要使同等财力投入下的拆旧建新项目实施成本变低, 就要将宅基地面积大的一般农村作为对象。一般说来, 拆除农民老房子的时间越快, 集中居住区的占地面积越小, 越能节余指标和财政投入。因此, 县级主导乡镇实施的增减挂钩政策, 规划的集中居住区不仅倾向规模大, 而且倾向建设高层住宅提高容积率。制度性大拆大建因城市购买指标, 避免了前述中心村镇建设的资金短缺问题, 过度集中居住却带来新的问题。首先, 建新区大多越过耕作半径, 集中居住带来农业生产不便, 农民举家外出打工引发的空心化, 及搭棚子种地带来的违规占用耕地, 给后续的政府管理带来挑战。其次, 为尽快退出老宅基地获得建设用地指标, 多数政府选择统规统建而非统规自建, 当农民不是主动而是被迫实施搬迁, 拆旧过程会带来农民反抗引致冲突。 (2)
四、回归宅基地制度效率的展望
主流研究基于发达农村宅基地问题, 建议改革产权制度显化财产价值, 改革土地管理制度提高交易效率。 (3) 问题是, 财产关系的形成是客观经济现象, 一般农村宅基地财产属性长期偏弱, 作为上层建筑的财产权优先于财产, 会带来土地产权冲突降低制度效率。宅基地制度首要目标是保障居住权, 制度效率并非普适的经济效率。我们应立足宅基地的属性, 探索实现制度效率的机制。
(一) 立足宅基地资源属性
土地增值主要有三类, 分别是投资性增值、辐射性增值、供求性增值。 (4) 分田到户后, 宽松的政策环境及小农村社体制, 带来乡村工业的如火如荼发展。后因乡村企业的自身缺陷、大城市偏向的发展战略, 及全国统一市场的形成, 1990年代末乡村企业纷纷倒闭, 一般农村土地投资性增值、辐射性增值机会不再。一般农村普遍出现的宅基地交易, 既源于集体拥有的实地被占完, 又源于集体没有整治动力。不过, 城市经济发展带来大量农民外出, 使农村宅基地市场总体供过于求, 宅基地交易因此数量较少价格偏低。
在鄂中金村, 1990年代即有“搭地卖房”现象出现, 购买者多来自偏远农村, 如四川、鄂西、陕西等地。买者出资2000~3000元, 卖者搭上自家几亩土地。2013年我们调查发现, “搭地卖房”现象依然存在, 平均交易价格6~8万元。实际的交易价格, 由老房子低廉的建筑材料价格, 加上耕地面积乘以亩产收益。无独有偶, 在皖北宿村, 村民均有宅基地是集体的, 集体土地不能外流的共识, 房屋买卖交易的是建筑, 而非房屋占用的宅基地。当地房屋包括东屋、西屋、门楼等, 建好的毛坯房一般需要25万元, 实施房屋装修后的保守价为30万元。分田到户至今, 全村有20~30例的房屋买卖, 交易价格参照房屋的建筑成本, 减去使用的建筑折旧费。
当宅基地自身交易价格不高, 村民从使用价值角度理解, 宅基地被当作潜在的耕地。常见现象是, 当村民移居到新址建房, 他们多半会拆掉老房子, 将老屋材料直接卖掉, 或者用于新房的建设。当农业生产的市场收益增大, 农民就复垦宅基地为耕地, 然后在上面种植收益高的作物, 或在老宅基地上种经济林, 或种棉花、蔬菜供己使用, 或任之闲置。前述金村和宿村规划及引导模式的成功, 根源是宅基地的使用价值低于农用地, 村民有积极性拆旧建新获得更多生产收益。
要注意增减挂钩政策带来的宅基地升值。中央为控制地方建设规模, 下达的建设用地指标总体偏紧, 造成城市扩张占地指标稀缺。中央出台政策为地方发展开绿灯, 允许城市政府向农村购买建设用地指标, 地方就通过增减挂钩的政策管道, 复垦一般农村宅基地以获得指标。它打破了级差地租空间规律, 带来宅基地的指标性增值。据陈锡文的分析, 我国农村土地有60多亿亩, 乡村建设用地有2.77亿亩, 按照现在的城镇化速度, 未来只有5%土地被城市化。 (1) 当不超过5%的城郊村因城市扩张, 带来辐射性增值和投资性增值, 一般农村中就会有不超过5%的宅基地, 因增减挂钩带来指标供求性升值, 大部分一般农村宅基地, 由于土地不可移动属性, 无论实地还是指标, 均难有升值的机会。
当一般农村宅基地财产属性长期偏弱, 交易效率不应作为宅基地利用目标, 改革宅基地管理和产权制度会带来低效率。鉴于一般农村宅基地社会属性变化慢, 宅基地仍然发挥保障居住和服务农业功能, 我们应遵照制度提高宅基地使用效率。
(二) 提高宅基地制度效率
呼应宅基地社会属性引出的产权类型, 需完善操作规则和集体选择规则, 发挥村民自治的活力、保障集体治理的边界。我们调查发现, 凡是村民自治搞得好的地方, 宅基地的制度效率就实现得好。以鄂中金村为例, 改革开放后, 村干部不仅积极管理宅基地, 而且按照村民自治制度规范用权。村组织通过与村民沟通征求意见, 获得多数人理解凝聚集体共识后, 通过理事会来腾退闲置的宅基地, 理事会由小组长和有公心的老人组成。对于为了一己之私不愿意配合的村民, 村干部和理事会从各方面做工作, 唤起成员集体意识引导长远预期, 尽量回收宅基地再规划满足居住诉求。从村民的角度看, 自己主要利益和关系在村, 不将闲置宅基地交给集体, 会遭遇集体舆论的压力, 未来生活和交往可能被孤立;加之, 空宅基地不值钱, 同意退出宅基地, 未来自己要用地, 可再向集体申请, 村民因此一般会配合。
村社集体治理积极性的调动不一定带来宅基地利用效率。如果村干部的权力过大, 假公济私管理宅基地, 不遵从村民自治规范, 缺位和越位管理宅基地, 就可能引致村民不满, 使宅基地利用不可持续。村民与村干部共处同一集体, 容易发现村干部的以权谋私。如果政府因地制宜完善自治制度, 以行政权保障自治制度运行, 群众行使监督权即可规范权力。政府应要求规划的制定必须获得多数村民同意, 村民代表会议不通过的宅基地决议不予执行;村庄规划通过后要有公示期征求意见, 对各类意见乡村两级要及时反馈;政府要加强程序建设和行政监管力度, 保障村民选举权约束派性行为, 使不合民意者无法上台执政等。只要村治权力被关进制度笼子, 体制授权与社会授权相统一, 村庄规划就可做到接地气, 实现与城乡规划的有机衔接。
其实, 多数一般农村宅基地利用问题, 根源是村干部的积极性不高。农民家庭收入增长带来居住要求的提高, 农业的辅助家计功能仍不可忽视。理想的方案是, 将集中居住区置于耕作半径内, 加强居住区规划及基础设施建设, 以村民自治推动宅基地退出。但是, 规划+引导的集体治理, 与政府管理思路不契合。如果政府既不依据农民的诉求编制规划, 又通过行政手段推动宅基地退出, 农民就不会自发退出多余宅基地。即使村组织积极做工作, 效果多半差强人意。何况, 变迁后的宅基地制度, 无论审批还是管理权, 村组织都不是责任主体, 且政府对集体自治不够信任, 采取措施限制自治权力。当宅基地集体治理出现矛盾, 政府却选择袖手旁观或者和稀泥。那么, 村干部做得越多, 得罪的人越多, 越妨碍正常生活, 就越没有治理动力。
从土地集体所有及村民自治角度讲, 既然国家赋予集体自主治理权力, 那么, 只要集体不乱占、破坏耕地, 不违背土地用途管制制度, 就有权对宅基地进行治理。政府为了自身利益代替集体管理, 不仅成本高且易引发操作性矛盾。如果政府通过行政手段及制度建设, 保障村民自治空间强化程序监管, 制定土地政策时坚持村庄主位, 政府的资源输入就能带来宅基地利用效率。
五、结语
既有研究关注宅基地产权与管理的关系, 分析多立足于发达农村的宅基地经验。本研究结合中西部一般农村调查经验, 分析宅基地资源产权与管理关系, 是对该研究议题的拓展。作为一项经验研究, 本研究将制度变迁与宅基地现状结合, 考察不同制度设置下的宅基地利用效率。
一般农村宅基地制度变迁, 朝着过度强化地方政府责任, 制定一竿子到底的政策方向用力, 当宅基地政策越多越细, 宅基地问题就越难解。宅基地的低竞争、高排他及利用的外部性, 要求政府保障集体治理空间, 加强集体治理规范建设, 调动集体治理的积极性, 以契合“公共事务治理之道”, 最终实现宅基地的制度效率。
中国乡村发现网转自：四川大学学报(哲学社会科学版)2018年03期
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