民为邦本，本固邦宁。以人民为中心，是党始终不渝的价值取向。党的二十大报告指出：“必须坚持在发展中保障和改善民生。”报告还进一步指出：“增进民生福祉，提高人民生活品质”。在党的二十届三中全会中，又将“坚持以人民为中心”作为进一步深化改革必须贯彻的原则之一，将“健全保障和改善民生制度体系”作为重点任务。站稳人民立场，关键在于做好民生工作，积极响应群众呼声，多办一些实事，让群众在改革发展过程中有更多的获得感、幸福感、安全感。

一、农村民生问题概念的提出

问题关乎政策的起点。因此，结合工作实践，提出一个准确、清晰、科学的“农村民生问题”定义是必要且紧迫的。依据这一明确概念和对其内涵与外延的准确认识，设置合理可行的政策目标、形成高效长效的政策措施体系，对于解决现阶段政策设计与政策执行的矛盾有重要意义。

农业农村部高度重视解决各类涉农主体、农民群众的急难愁盼问题。2024年8月以来，农业农村部启动建立“农村民生呼应”工作机制，全面构建部级总揽、广集民声、快速响应、跟踪督办、改进完善的“农村民生呼应”工作体系。截至2025年2月，累计整理8万余条农村民生诉求，并依据工作机制流程推动相关问题核实、研判、解决。这一工作实践及其总结归纳、反思改进，为当前农村民生问题的定义、特征的界定提供了宝贵的经验。

二、民生、农村民生、农村民生问题的定义

民生的定义。现代对民生的权威定义来源于孙中山先生的《三民主义》，其中的描述为：“民生就是人民的生活——社会的生存，国民的生计，群众的生命便是。”《辞海》中解释民生为“人民的生计”，基本与此一致。但上述定义均为高度概括的广义定义，对民生的具体内容、方面、边界说明不足。学术界在已有概念基础上进一步探索，提出几个民生概念的基本要点，包括民众的基本生存和生活状态，民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况等，并覆盖提供公共安全、公平正义等纯公共物品（服务）的社会治理。

党和国家领导人对于民生的认识也是不断发展和完善的。习近平总书记的民生观以马克思主义唯物史观为指导，继承中华优秀传统文化中的民本思想，形成了具有时代特征的民生定义体系。学界普遍认为，习近平民生观中的“民生”具有三层内涵，即基础性民生、发展性民生和制度性民生。基础性民生涵盖人民群众最直接的物质文化需求，包括教育、就业、住房、收入分配、社会保障、医疗卫生等基本生活保障。发展性民生强调在解决基本需求之上，进一步推动人的全面发展。习近平总书记提出“人民群众对美好生活的向往”，将民主、法治、公平、正义、安全、环境等“软成分”纳入民生范畴。制度性民生注重通过制度性安排保障整体民生福祉，构建全民的社会保障体系，推进法治化民生治理。

总体来看，民生这一概念可以从两个角度认识：从人民群众的角度认识，民生是指民众的基本生存条件、生活需求、发展能力和发展权益的综合体现，涵盖物质与精神层面的多层次需求；从政府治理的角度认识，民生是指住房、教育、就业、医疗、养老、环境等不同部门，以兜底保障、机会供给、服务优化、权益维护为层级逐步保障、满足和改善人民群众生存权与发展权的这一动态发展的社会福祉系统。随着社会经济的不断发展，更多的内涵被纳入“民生”概念之中，人民群众美好生活需要的主观成分占比不断提高。

农村民生的定义。农村民生是民生的子集，是“三农”与民生的交集。根据上文中提到的民生定义，可以简单将农村民生定义为“农村民众的生活”，狭义的，即为“农村居民的基本生存生活状态，以及基本的发展机会、发展能力和权益保障状况等”。从政府的角度，农村民生特指农村居民在农村社会结构和资源条件下，为满足生存、发展及提升生活质量所需的政策支持与制度保障，是民生在农业生产、农村地区、农村社会事业范围中的具体化。

农村民生问题的定义。农村民生问题即在发展农村民生、开展农村改革、调整农业政策等过程中遇到阻碍、困难，暴露出不足并形成反作用力的部分。广义上，可定义为“在农民群众的生产生活实践中诞生的，发生在农业领域、农村地区的民生问题”。在“农村民生呼应工作”中，我们将农业农村部门收集的各类民生问题线索分类为农业生产、巩固拓展脱贫攻坚成果、乡村产业、乡村建设、乡村治理、农村改革、其他七大类、108个子类；经初筛分类后，依照偏近民生诉求、要素清晰、线索完整等要求进一步筛选，得到农村民生问题（线索）。随着工作的开展，我们逐渐体会到最初起草的分类方法与实际信息特征不完全匹配。总体上，农村民生问题必须符合线索具体、具有真实性、农民的民生已经或者正在受到侵犯等条件；最好具备一定的普遍性、典型性、苗头性。前者确保该民生问题是可解决的，后者确保该问题的解决是有价值、有效益的。

农村民生问题的分类。农村民生问题根据其来源基本可以分为两大类，来源于生产的一类、来源于生活的一类。来源不同，问题所表现出的特征也不同。生产一类涉及农田、土壤、水利、农机、农资等内容，以农业农村部门职能为主，权责相对比较集中，但也存在与水利部门、自然资源部门的交叉；此类问题反映时的具体内容和逻辑线索通常比较清晰，根据文字描述基本能作出是否有解决价值的判断。生活一类包括农村和农民两个部分，分别对应经济基础和硬件设施、上层建筑和软件保障两个部分。农村部分涉及农村集体资产、其他固定资产、农村水电路气网等硬件基础设施；农民部分涉及基层治理、民政保障、法治建设、农耕文明等等内容。生活这一分类相对复杂，政府职责实际上以住建部门、司法部门、民政部门等多部门为主，但又与农业农村部门的职责紧密关联；这类问题在表现上也比较混乱，逻辑线索不清，难分是非对错。从工作方面来讲，生产一类的问题比较好把握，生活这一类的比较难把握。

除此之外，农业销售也是问题的一个来源。从经济活动的角度考虑，农户议价、生产决策、渠道选择、风险应对等环节的活跃性不亚于农业生产诸环节的活跃性，所产生出的问题数量上也应该接近。囿于农业农村部历史形成的以农业生产为主责的局限性，现有信息渠道对于涉农主体反映市场、销售流通环节问题收集相对少，仅市场与信息化司的农产品滞销卖难热线电话集中收集销售渠道类问题。考虑到产地收购价、中间商数量与构成、市场需求等因素直接影响到农户收入水平，进而牵动农业供给侧结构性改革，因此需特别关注农业销售类问题。

农村民生问题的基本特征。一是分散性与地域性。受制于中国独特的地理环境与资源分布格局，农村民生问题的表现形态呈现显著的空间异质性。黑龙江、广东、山东、浙江、湖南等省份反映问题较多，但未呈现出明显地域分布规律；粮食主产区与粮食主销区的问题结构明显不同，前者以土地和农业生产领域问题为主，后者土地征占问题反映最突出。

二是具体性与复杂性。农村民生问题涵盖经济、政治、社会、文化、生态等多重维度，且各领域问题相互嵌套、动态演变。具体性是指，由于是农业生产、农村农民生活中催生的，受发生地点、发生时期、个体情况等原因形成了极具个性的具体问题，“一个问题一个模样”。复杂性是指，往往有多个主体参与、横跨较长时间、现有仲裁调解机制难以解决，形成事实情况、政府职责上的双重复杂性。具体而复杂，就是多种现实矛盾共同作用的结果，是对立统一的事实层面表现。又因为共性寓于个性，所以尽管表现上差异很大，却可以通过大量整理抽象出一定的规律。上文中提到筛选分类机制的不适应，恰恰是因为初步分类是以问题表面的外部属性划分的，而在后续解决环节，实际上是要解决问题内在的、背后的具体矛盾。

三是高频性与顽固性。由于城乡发展的不平衡、农村发展的不充分，与公共设施服务保障高度相关的农村民生环节易暴露出问题；近年来围绕这些领域开展的诸多改革举措进一步催化了问题的暴露。问题如移风易俗、农村改厕、乡村道路和高标准农田建设等。另一方面，随着城市扩张、地块整合、土地价值变化等农业农村现代化进程的推进，围绕土地这一决定性要素诞生的纠纷数量持续增长。问题如土地征占、宅基地纠纷、集体经济纠纷等。同时，农民群众也持续反映一批尚未解决的历史遗留问题，形成农村民生问题的“冻土层”。总体上概括，顽固问题存量尚未彻底清除，新发问题尚有增加，导致每个月度、季度收集到的农村民生问题都数量庞大。

四是溢出性与快传性。在传统媒体时代，就存在农户通过报纸、电视等舆论监督渠道反映农村民生问题的情况。如今，随着农村互联网基础设施的普及，农民群体网络接入水平显著提高，形成以制度内渠道为主、以社交平台为补充的双轨表达模式。具体而言，农户倾向于在以下两种情境下转向社交平台：其一，当基层信访、行政投诉等制度化渠道受理延迟或存在缺失时；其二，当制度性反馈未能获得预期回应时。传播途径上，农户主要通过抖音、快手等短视频平台、自媒体或微信等社交平台获取曝光。当问题处置不及时、问题内容涉及敏感议题（土地权益、基层黑恶势力等）时，极易形成舆情问题。自媒体、新闻媒体视频账号通过短视频剪辑强化矛盾焦点，并二次传播扩大受众覆盖面。经由算法推荐与社交传播的协同作用，使问题传播量呈指数级增长，形成舆情事件。最终导致基层政府面临“舆情倒逼治理”的被动局面，显著增加了公共危机处理的行政成本与社会风险。

三、农村民生工作面临的困难与思考

农村民生问题的来源、特征、内在联系决定了这类问题解决难度大。尤其是经过现有信息收集机制的逆向筛选，农业农村部所获取的多为基层治理束手无策、多个部门权责交叉、成因历史纠葛复杂的，难上加难的问题。农业农村部部长韩俊同志多次强调，对待此类问题需要主动谋、推动干，从大局出发、抱着把事做成的建设性态度去商量，最终真正办成一批农民群众可感可及的实事。建立部级统揽的“民生呼应工作机制”正是为了高位推动解决基层不能解决、不愿解决的搁置问题，及时了解、响应农民群众的呼声，依靠农民群众对现行工作进行反馈、自查和纠正。

1.造成现阶段工作开展困难的两个主要矛盾。目前导致农村民生呼应工作开展困难的主要矛盾有两个：信息收集方式与农村民生问题特征的矛盾；解决问题过程中各层级各部门利益不一致的矛盾。

信息收集方式与农村民生问题特征的矛盾是首要的。首先需客观认识到，任何渠道收集的信息都存在逆向选择、失真、编造等问题。譬如，通过网上信访、部长信箱等网络渠道收集的信息，天然屏蔽了部分不会使用互联网、不了解部官网问题反馈渠道的农民群众；通过信访来访等渠道反映的问题，通常性质比较恶劣，涉及不公正对待、司法诉讼等，足够驱动农户不厌其烦、不远千里、不惜成本反映问题。这种逆向选择导致了所收集信息与农村民生问题的错位。又譬如，信访类信息中包括不少“谋利型”上访、“要挟型”上访等故意节选、隐瞒、编纂信访内容的情况，进一步减少、挤占农村民生问题反映的空间。目前这一矛盾比较突出，是因为现有信息渠道并非以收集农村民生问题为初衷建立的。信息上报的格式和要素还不一致，传播介质（电话等）也影响着信息的质量。其次需认识到，各个信息收集主体还未对“农村民生”“农村民生问题”的概念形成统一认识。这导致部分主体在获取信息时以专业性工作问题为主，不能有效、主动收集涉农主体、农民群众急难愁盼的民声。

解决问题过程中各层级各部门利益不一致的矛盾是次要的，在相关部门、机构广泛存在。这一矛盾中包括“条条”与“块块”的矛盾和同一部委内部不同层级的矛盾。一是“条条”与“块块”的矛盾。在农村民生问题信息线索中，占主要的是权责构成复杂、涉及多司局部门、处于目前法律法规模糊地带的问题。这类问题农业农村部门难以独立解决，但与农村民生关联较为紧密，能够体现出发展中新变化、新问题、新需要的趋势。在推动问题解决过程中，此类问题通常被搁置。对于地方，由于不具备解决问题的客观条件（责、权、人、财等）和法律法规依据，地方农业农村部门难以处理；由于与其他职能部门存在职能交叉且长期无人管理，地方农业农村部门趋于不处理，以免承担主体责任。二是同一部门内不同层级间的矛盾。“农村民生呼应机制”基本可以分为工作组、司局、省厅、地方四个层级。工作组主责为推动形成农村民生问题发现、解决、回访的闭环机制，核心利益是把工作做好。司局对于属于职能范围内的工作有直接动力推动解决和改进，但受限于人手、工作经历，对于权责模糊的问题偏向于转交；鉴于上交问题可能被视为工作不力，存在将问题反映为不属实、已解决的情况。省厅倾向省内消化矛盾，通过行政指令转嫁治理成本；地方在无硬性压力时仅完成“规定动作”。同时还存在各级主管部门由于缺乏信息难以准确判断，无法切实对问题解决提供指导，更多直接“转送地方妥善处理”的问题。

2.开展农村民生呼应工作的思考

解决农村民生问题，光靠一个部委，恐怕难以实现。需要在更高层面将相关部门主体纳入工作机制，高位推动统一推进。需深入实际了解情况，对地方工作做出科学合理的指导同时提供相应资源、方法推动解决。

解决农村民生问题，需建立直达基层、主动收集、贴近民生的信息来源渠道。通过这样的方式获取线索完整、问题具体的一手信息，减少问题核实的时效性损失，加快响应速度。同时避免创立新渠道“换汤不换药”，继续成为信访类、涉法涉诉等信息的载体，干扰判断和决策。

解决农村民生问题，核心在于通过解决具有典型性代表性苗头性的问题，带动解决同一类型问题、积极响应新变化新趋向。此类问题往往不在常规行政工作范围内，是部门间制度性推诿的主要对象，应当建立一种常态化机制予以处理。

四、优化农村民生问题解决的对策

根据农村民生问题定义、分类与基本特征，结合目前农村民生呼应工作所遇到的两个主要矛盾，立足系统思维、问题导向，重点破解三大核心问题。

首先，破解部门协同难题。农村民生问题构成复杂，解决过程中存在权责交叉、资源分散的阻碍，需通过高位统筹机制畅通解决环节。应建立跨部门跨层级协同平台，统筹农业农村、自然资源、民政、工商税务等部门资源，以“清单化”明确责任分工，避免落实过程低效。完善考核激励机制，合理调配政策、资金、人员等资源，激励地方解决农村民生问题。引导企业、社会组织、高校、农村新型经营主体等资源参与农村民生项目，汇集社会力量，推动问题解决。

第二，补齐信息治理短板。农村地区信息收集渠道相对单一、闭塞，存在“反馈滞后—问题积累—舆情形成”的链条，亟待构建问题发现机制。应依托数字化手段优化政务服务平台、网络问政平台等现有信息收集渠道，加载语音、短视频、图文识别等功能，提升问题收集效率。同时，利用大数据技术对高频问题、新发问题、区域性问题进行统计分析和趋势预测。

第三，聚焦典型问题攻坚。农村民生问题中具有典型性、苗头性的问题发展迅速，缺乏常态化解决路径，易引发舆情，需通过试点探索具体解决方案，总结可复制经验。应结合不同地区问题反映频次、问题类别情况，开展“揭榜挂帅”式攻坚，围绕本省本地区频发的核心问题开展调研攻关，并将成熟经验纳入政策工具箱，形成典型模式。

五、改进农村民生问题工作的建议

针对信息收集的问题，需要优化信息采集与响应体系，提升“呼”的能力。一是进一步整合现有渠道，通过智能手段收集、分类信息。依托现有政务平台、网络问政平台，增设“农村民生呼应”模块，并通过大数据、人工智能手段识别问题类别、标记问题要点、概括问题内容，一并派发给相关部门、司局单位并建立台账记录。参考舆情监测模式建立社交媒体平台监测系统，通过关键词自动抓取农村民生问题，并分析研判其动态趋势。二是强化基层信息员队伍建设。充分利用基层选调生、大学生村官、挂职干部、村“两委”等人员，逐步建立“民生信息员”岗位，负责主动收集线索并加以整合分类，对工作重点问题进行走访和深入调查，形成具体、深入、全面的线索反馈。开展信息员培训，进一步明确农村民生问题的边界与重点，提升问题识别、整理、上报能力。

针对响应解决的问题，需建立常态化问题攻坚机制，强化“应”的能力。一是建立跨部门联席会议制度。在中央、省、市级层面分别成立“农村民生问题专项工作小组”，由分管领导牵头，整合农业农村、自然资源、民政、住建、卫健等部门资源，根据初期整理、解决的跨部门、跨司局、跨地区典型问题，形成农村民生问题职责分工，明确不同问题的牵头单位与参与单位，压实工作责任。定期组织联席会议，针对跨领域问题（如土地、宅基地、农村养老、专项资金等）制定统一政策，避免多头管理导致推诿。二是形成考核监督闭环。定期公开农村民生问题清单与整改进程，接受社会监督。尝试将解决成效纳入地方政府、有关部门绩效考核。三是形成问题解决案例库并开发“智能问诊系统”。对高频、跨部门问题开展专项攻关试点，探索创新解决方案。整理归纳重点问题（如土地纠纷、农资质量）的典型案例，形成“农村民生问题案例库”和“智能问诊系统”，基于历史数据和以往做法生成解决方案建议，提高问题解决效率。四是推动政策动态更新调整。密切关注政策法规发布后的农村民生问题动态，了解涉农主体、农民群众等参与者对政策出台、执行的态度与反馈，针对暴露的问题和漏洞及时修订政策制度。

整体上，通过高位推动、制度设计、数智赋能、资源下放、农民参与等方式，由被动应对转向主动治理，打破传统行政部门壁垒，最终实现及时、有效、深度解决农村民生问题的系统。

作者单位：农业农村部农村社会事业发展中心；来源：《中国乡村发现》2025年4期