——以成都市郫都区为例
宅基地制度是国家保障农民住房权利的福利性安排，是农村基础性的经济制度。2018年中央一号文件提出探索宅基地“三权分置”的重大命题，这对盘活农村闲置资源，促进农村发展要素聚集，推进乡村振兴具有十分重要的意义。但是，宅基地“三权分置”改革作为农村生产关系重构、发展空间重构、资产权能重构、产权体系重构和用地模式重构的有效途径，还需要夯实工作基础，完善配套机制，明确实现路径。本文通过梳理郫都区宅基地制度改革的具体经验，为宅基地“三权分置”改革提供操作层面上的参考。
一、夯实改革基础
1．确权颁证，重构权利关系
2008年起，郫都区开展“确铁权、颁铁证”工作，全区宅基地确权颁证88097户、面积54450亩，做到了应确尽确。全区户均确权面积为411m2，人均137 m2。确权宅基地包括院坝、林盘和房屋，其中人均35 m2作为批准拨用宅基地，超出部分作为其他集体建设用地进行颁证。实际上将川西林盘作为宅基地确权，为拆院并院指标节余预留了空间。宅基地确权登记发证完善了农村集体土地产权制度，为开展宅基地使用权和农民住房财产权抵押、担保、有条件转让等提供了基础和保障，有利于重塑城乡土地权利关系。
2.集中建房，重构发展空间
2005年5月，郫都区在全国第一批开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩（集中建房）的试点。2008年，成都市出台农村村民集中建房政策（俗称“小挂”）,即通过成都市国土资源局立项，开展村级建设用地整理，以村为实施主体、以企业参与为主要形式，宅基地复垦后产生的建设用地指标用于再建新区集中建房，节余部分预留5%用于村庄产业发展，剩余部分可在同一乡镇范围内调整使用。郫都区共获批立项农民集中建房整理项目29个、面积10193亩，占全区宅基地的9.7%。已验收16个、面积2177亩，节余建设用地指标1374亩;搬迁农户7930户，共23214人,建成安置点71个。目前，全区还有46个行政村人均宅基地面积大于120 m2，按成都市人均综合用地70 m2的标准审批集中建房，可统筹利用宅基地面积8000余亩。“小挂”模式更加灵活，更具适应性，激发了村集体经济组织的积极性，为产业发展腾挪出空间，为产业集中提供了条件。
3.经济调节，重构资产权能
根据农村土地制度改革三项试点的政策设计，宅基地制度改革包括有偿使用、有偿腾退等经济调节手段。对因历史原因形成超标准占用和使用宅基地等情况，由农村集体经济组织主导实行有偿使用制度；对已保障住有所居的农户自愿腾退宅基地的，由集体经济组织给予经济补偿。郫都区宅基地有偿使用以2017年12月31日为基准日，以每人宅基地30 m2、附属设施面积110 m2为基数，按5～10元/平方米﹒年的参考标准收取有偿使用费。三道堰青杠树村按6元/平方米﹒年的标准， 2017年收取有偿使用费27万余元。此外，依托水源保护项目， 5个镇自愿有偿腾退宅基地730户、727宗，面积571亩。有偿使用和有偿腾退，是以市场思维调剂土地资源的制度创新，为实施宅基地“三权分置”提供后备资源和必要条件，有利于倒逼建设用地节约集约利用。
4.流量管理，重构用地模式
2018年中央1号文件赋予县级人民政府对建设用地实行流量管理、动态使用的权利。郫都区探索突破增减挂钩建新区与拆旧区严格对应的限制，实行建新区不固定，以信息系统对宅基地节余指标进行台账式管理，节余指标可报征为国有，也可以按规划以农村集体经营性建设用地的形式入市。目前，郫都区农村土地制度改革管理系统正在开发之中，预计下半年建成运行。以信息化手段为依托、以宅基地腾退为来源、以流量管理为手段、以集体建设用地入市为出口的用地模式的构建，将完全打通农村闲置宅基地的利用通道，从经济上夯实农民集体的宅基地所有权，物化农户的宅基地资格权。
二、完善配套机制
一是搭建交易平台。2017年12月，郫都区在原郫都农村产权交易服务中心的基础上挂牌成立成都农交所郫都农村产权交易有限公司。区国土资源局指导其承担农村住房和宅基地使用权流转交易、中介服务。截至目前，交易服务平台（中心和公司）已累计成交各类农村产权交易 7500余宗，成交总额约14亿元，流转各类土地上万亩。
二是完善基准地价。2018年4月，郫都区在已有的集体建设用地基准地价成果基础上，补充完善了覆盖14个街道的宅基地基准地价成果。宅基地基准地价分为3级，分别针对不同的流转方式和位置区域，为宅基地使用权流转提供了价格参考，为集体收取宅基地收益金提供客观依据。
三是配套开展不动产登记。为配合推进宅基地“三权分置”的开展，郫都区积极研究农房及其宅基地使用权出租、抵押、有条件转让的不动产登记问题。明确了使用权出租的，可办理备案登记；使用权抵押的，可办理他项权利登记；使用权有条件转让的，可办理不动产登记。不动产登记是权属确认的法定形式，关乎“三权分置”的实现，关系到权利人的利益，需要作为改革重点研究完善。
三、探索实现路径
从改革试点的经验来看，探索宅基地“三权分置”的实现路径，要以农村产权制度改革为基础，以闲置农房和宅基地盘活为手段，在保证农民“安居”的基础上，实现农民“乐业”，系统解决农村空心化、产业边缘化、土地细碎化的问题。
1.以土地整治、股权量化为基础，落实集体所有权
从理论出发,集体土地需在原有的土地所有权理论基础上进行重构,需将土地所有权的占有、使用、收益、处分四项权能重置为设立权、使用权、发展权、收益权、监督权和回归权。在改革过程中，要把落实、优化、完善集体所有权作为根本任务，一体解决农村宅基地所有权虚置的问题。郫都区的做法是以集体产权制度改革为先导，引导集体经济组织成立股份经济合作社（或资产公司），全体集体经济组织成员为股东，实行股权封闭化管理，股份不得转让，可以继承。同时，在土地整治的基础上，将土地等集体资产量化到股份，完成农村集体经济组织的实体化改造，为落实村庄用地规划利用权、集体土地收回权、使用监督权、收益分配权等所有者权能提供组织保障。例如，郫都区战旗村以2011年4月20日为节点，将集体所有资产，包括资金、房产、土地、无形资产、债权、一草一木都纳入到村集体资产管理公司，股份由该村当时在册的1704名村民共同持有。集体资产股权化理顺了村两委、村级集体经济组织与村民的经济关系，强化了村集体对集体土地的统一管控利用，为土改三项试点奠定了坚实基础。
2.以额定面积、相对固化为基础，保障农户资格权
宅基地资格权是农户基于其集体成员身份享有的宅基地分配、使用权，是享有取得权利的资格。其权利内涵包含了农户对宅基地的分配权、使用权、流转权、收益权，这就在《物权法》规定的占有权、使用权的基础上进行了拓展，再造了产权关系。宅基地资格权不能转让，可以退出，但在过渡阶段应允许赎回。郫都以农村集体经济组织成员身份确定为基础，以人均综合用地70m2为标准，实行集体成员相对固化、宅基地分配“生不添、死不减”的管理方式，保障了集体经济组织和土地分配制度在一定时间内的稳定性。
3.以激活要素、拓展权能为基础，放活宅基地使用权
在城乡统筹发展、乡村旅游趋热的大背景下，宅基地的保障功能日渐弱化，要素功能显著增强。为适应这一变化，亟需明确宅基地使用权放活的路径。
一是激活宅基地要素功能。进一步放活宅基地作为乡村文化载体、民间围合空间、乡土社会关系、民族生态系统、传统建筑承载的要素作用，使这一沉睡的最为广袤的存量资源变为农村发展的聚宝盆，聚集人才、文化、艺术、资金和各种创造元素，助力乡村振兴。
二是完善宅基地使用权权能。从国有土地来看，使用权已逐步扩大，趋近于所有权权能，逐步包括了占有、使用、收益和部分处分的权能。要以人地关系为主线，探索实现农村宅基地使用权出租、抵押、入股、继承、转让、互换、赠与、联建联营、委托经营、有偿退出的具体机制。
三是加快推进法律修改完善。《土地管理法》仅两条涉及宅基地，《物权法》有8条关于宅基地的原则规定。建议完善相关条款，或制定《宅基地法》、《宅基地管理条例》，以解决以下问题。1）转让：按照“三权分置”的精神，考虑到农房的所有权大于宅基地的使用权，应以保障农房的财产权为基础，实行地随房走。具体做法是，转让农房的所有权和一定年期的宅基地使用权，宅基地使用权到期后继续有偿使用。这一办法可以突破政策限制，充分体现农房的财产价值；2）继承：宅基地使用权转让后，其受让人可以在转让合同规定的有效年期内有相对的处置权，其宅基地使用权在理论上可以继承。因此，借鉴“新市民”概念，通过宅基地使用权继承，培育“新村民”，可以引导农村大学生返乡创业，也可以吸引城市优秀人才更有预期地到农村居住、创业，参与乡村再造；3）抵押：《物权法》184条规定宅基地使用权不得抵押。国发〔2015〕45号文件对抵押权的实现未能突破同一集体经济组织的限制。三权分置背景下，宅基地使用权作为一种用益物权，应当允许单独进行抵押融资，以放活其权能。
郫都区主要通过转让、出租、抵押三种方式来实现宅基地使用权放活。转让范围限定在城镇规划区范围外以保障户有所居的农村村民集中居住点，转让年期为30年，资格权人须向集体缴纳收益金，受让人应向政府缴纳相当于契税的调节金；出租和抵押未限定范围。目前，郫都区正按照“土地+智慧+文创+资金”的模式，引导各类要素下乡进村，依托宅基地发展乡村民宿、种业硅谷、休闲康养、艺术文创等产业。
宅基地承载着中国传统农业社会的乡土文化，是人口流动背景下保持社会稳定法宝。要以重塑城乡土地权利关系为基础，以超越农村土地静态管理局限为突破，通过宅基地“三权分置”内在机制的完善，继续在有偿使用、有偿腾退、适度流转之间架构起自由转换、相对平衡的制度通道，全面释放宅基地要素活力，加快推进城乡统筹发展，助力实现乡村振兴。
中国乡村发现网转自：《土地科学动态》2018年第三期 微信公众号（原创）
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