2013年中央一号文件对农村产权制度改革提出明确要求，要求在5年时间内基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。有些地方早就先行先试正在推动农村产权制度改革试点，希望从试点中总结经验教训，笔者2012年秋在一个改革试点调研发现农村产权制度改革改革面临新的形势，总结其实践逻辑颇为重要。
一、上层设计
中部某省份2012年在E市开始试点农村产权制度改革。具体工作中，市综合改革办公室同志认为在08年以来的城乡一体化过程中遭遇到的“难题”是推动他们寻找一种制度变革的动力，这与在产权制度改革宣称要解决的问题“不谋而合”。一是新社区建设中资金没有可持续性，二是E市作为省会城市近郊，未来发展都市农业缺乏资金。
与成都市几乎一致的表述，E市委市政府发出2012年3号文件，把农村产权制度改革的指导思想定为“还权赋能”，“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权，切实推动农村资产资本化、市场化，促进农民生产生活方式转变。”改革的目的是“为更好的发挥市场配置资源的基础性作用，促进城乡生产要素自由流动、平等交换，深入推进城乡一体化”。 “从2012年开始，用2年左右时间，在全市范围内建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。基本完成农村各类产权的确权登记颁（换）证工作，实现农村要素和资源可抵押、可流转，有效解决农业产业化发展及农村新社区建设的资金投入问题。”
二、试点推进
E在三个区各选择一个村作试点，城北区选择在萧山镇东保村，之所以选择这个点是由于“村书记有点狠，有执行力，老百姓不敢闹事，乡镇相信这样的村庄容易推动改革”。东保村是一个传统的农业大村，位于城北区西南15公里处，交通便利，全村辖14个村民小组，12个自然村，996户，4322人，国土面积7.87平方公里，耕地10533亩。
据村徐书记介绍，东保村2009年以来有巨大的变化，一在于书记善于“经营村庄”：一边引入社会资本进入大规模土地流转，建立村级农业公司，发展集体经济，经过几年的运作，2012年村级集体经济收入达到200万元，主要由集体土地出租租金、土地流转租金提成构成；一方面凭借私人关系、感情运作跑到众多项目，短短几年就拿到城乡一体化试点村、新农村示范村等项目，据统计4年来投入资金达到3000万元。
顺着这个形势，2010年东保村成为E市第一个城乡建设用地增减挂钩试点村庄，以“迁村腾地”为抓手，建设新社区，规划将全村除4、5两个小组之外的全部农户迁入新村庄。有了这样的组织和经济基础，地方政府认为比较符合产权制度改革先行先试的要求，改革推行出来阻力小，效果大。
三、发动群众
农村产权制度改革关系到农民实实在在的利益，因此就必然要通过发动群众来呼应改革，改革才能进行下去，这一点成都市是通过建立村庄议事会和各个村民小组产权制度改革理事会来进行的。发动群众并不是普遍的发动盲目的群众，而是有组织的发动群众。地方政府推动产权制度改革，并没有忘记这一点。
市委3号文件指出改革的基本原则是“群众路线”。“坚持农民自愿、民主决策，以实现好、维护好和发账号广大农民根本利益出发点和落脚点，充分调动广大农民的积极性和主动性，发挥农民主体作用，切实保障农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权。”区委具体操作产权制度改革的步骤，要求“成立以小组为基础的产权制度改革理事会，具体负责本自然湾农村产权制度改革确认、确权方案以及矛盾化解等工作。”与成都改革摸索的经验一致，即产权制度改革中确人确地的方案均由小组村民理事会在征询村民意愿、基本达成一致意见的基础上予以确定。
东保村各个村民小组在2012年6月份均成立了村民理事会，由5-7人组成，由群众民主选举产生，既有老党员老干部，又有普通村民，村级许诺若改革完成，给予每一个理事会成员1500元的误工补贴，这一点颇像以往八九十年代小组的分地代表组织。 1962年“三级所有、队为基础”之后的每一次土地分配，均在小组这个层次进行，以往叫做“分地代表”，现在叫做理事会的“理事”。东保村组里选举办法是在民主选举的基础上，从各个主要姓氏各出一个代表，若干个小姓氏出一个代表，共同参与分地。
东保村并非一下子全面铺开改革，而在优先选择四个村民小组试点。调研发动群众状况发现，四个村民小组均召开过一次群众会宣传政策，征求老百姓对确定集体经济成员的意见，但是确人和确地的工作至今尚未实质性进展。一个主要因素是确定集体经济成员在改革实践中非常复杂，因为这涉及到是否分给土地的重要问题，东保村在改革实践中清理出17种“争议人口”，由于婚姻、迁移、政策等多种因素引起，如何处理“争议人口”是焦点问题。对于一个争议人口，有的群众说要分，有的群众则说不要分，况且有17种争议人口之多。
四、陷入僵局及其原因
国庆过后的一个夜晚，村两委干部到1组召开群众大会，听取群众意见，现场一开始就陷入混乱，由于口角纷争，小组长与个别群众发生冲突过后，多数群众就开始退场，群众会告失败。第二天被小组长打伤的男人到村委会告状，声称不处理就上访到区市里，东保村产权制度改革在2012年的实践告一段落。曾经的雄心壮志偃旗息鼓了，产权制度改革遭遇了极大的困难.
（1）改革性质本身的模糊合法性
产权制度改革在市委3号文件哪里只有基本原则，并没有提及具体操作方案。在城北区操作方案中，即有了确权在于确人确地，并认为要按照“增人增地、减人减地”的要求进行确人确地确权，如何“增人增地、减人减地”由村民理事会决定。但是，既有的政策也有合法性：1998年二轮延包政策已经定下30年不变，2002通过的土地承包法规定30年不变是具体地块不变。假若产权制度改革到基层，要重新调地，则就遭遇改革本身的合法性问题。
即使老百姓并不是死认法律，农民认为那么至少也有市委发出的文件确认调整土地的合法性。关键在于没有红头文件，“要老百姓拿出土地来，触动他们切身利益，上级没有红头文件，他们若告，一告一个准”。市委刻意保持模糊，这种模糊的允许地方先行先试的改革已经在当下强调依法治国、强调农民权利的形势下无法进行。
改革的模糊性导致地方政府在遭遇农民上访、土地纠纷时缺乏系统化的应对决策。当预见到改革阻力时，上级政策设计部门没有及时跟进处理政策张力。典型的矛盾是中央政策与产权制度改革的具体实施之间的矛盾。城北区制定的产权制度改革实施方案要求基层按照“增人不增地，减人不减地”的方式进行，但是上层没有确定的政治支持，这导致基层不敢放开手脚。
比如东保村一个妇女上访，要求对把户口留在村庄的外嫁女确定分地权利，她写上访信到省妇联，省妇联把信转到市委，市委解释说对于这样的人口政策支持她分到土地，并没有及时对基层新出现的“争议人口”进行解答。对东保村清理出来的17种争议人口，村里坚持要按照“村规民约”来进行，乡镇也认为要按照“村民自治”的方式，但是这与法律法规相矛盾，政策上没有及时回应这样的矛盾问题。
（2）基层治理的总体危机
每一次分地，都不仅是重新调整人地关系，而且是村庄一个时期治理问题的全面梳理，因此不能期待“一事一议”。搞产权制度改革不仅仅解决如何确人确地的问题，而且要积极回应人民群众的各种诉求。东保村调研发现产权制度改革陷入困境的一个重要原因是乡村治理出了总体性问题，表现在地方势力崛起和村级治理混乱的问题。
一个表现是机动地这一重要的公共资源，已经为恶人、混混占据多年，群众要求产权制度改革可以解决这一问题。东保村是一个原子化村庄，群众并不能团结起来对抗恶人、混混的力量，期待国家政权力量介入恢复公正，但是国家似乎并不介入。据调查，1组有300亩机动地在98年左右开挖为鱼池，承包给十来户村民，后来这些村民陆续不愿意交租金，导致群众意见很大。1组一直以来依靠机动地的承包金来支付公共品供给费用，每年需要2万元左右，而近几年这笔钱只能收取几千元，群众要求收回鱼塘，废除承包合同，重新公平发包。在这种很难过情况下，如果盲目地推行土地确权和土地流转则产权制度改革就相当于固化既有的不公平，多数群众就不会支持产权制度改革。
另外一个问题是基层政权不改革是否能够顺利进行下去寄托在混混这一“威慑力量”“有执行力的人”那里，依靠群众成为一句空话，群众没有国家政权的支持，就难以发动起来。东保村徐书记以前是一个大混混，在80年代严打期间坐过牢，后来作为私人老板到处承包工程，收入一年有几十万元。2009年，他看准了国家自上而下准备向村庄输入项目资源的商机，迅速入党当上村支部书记。他在村庄中居于中心位置，无人挑战他的权力，他依靠铁腕治村，拉拢了村内许多“小混混”。不过他是一个最大的“谋利型经纪”：他一上来就强行推行大规模土地流转并从中收取管理费达到每亩100元，他利用私人关系跑资争项拉到3000余万元投入农村新社区建设，但是没有产生多少效率，建设的大多数房屋卖给城里人作“小产权房”，他依靠这种途径获得巨额的灰色收入。
基层政权把产权改革放入东保村，是因为该村书记够狠有执行力，因为把政策实施委托给他所代表的暴力力量，这引起了农民群众的畏惧，而不敢站出来说直话。1组产权制度改革理事会老党员余顺生说“土改有土改政策有王法，而我们现在没有约束，能分不能分要讲原则，上面要支持正义主持公道，不然哪个出来说呢？要受锤子（拳头），下面不愿意得罪人，现在干部不愿意搞…起码要有一个工作队介入，因为工作队不同于村里的干部，工作队做完工作可以走，而我们还要长期生活在一起，一块住，得罪人不好，这涉及到子孙。”
五、政策建议
E市东保村作为产权制度改革试点，试图探索出一条产权制度改革顺利推进的道路，实践上改革遭遇困境。其中原因不仅在制度设计，还在于乡村治理的总体性问题。以下从制度设计和基层组织建设两个角度提出政策建议。
（1）产权制度改革要适应农村发展阶段，要与既有政策话语形成衔接，保持重大改革的严肃性。
新一轮产权制度改革就是新一轮土改，这一轮土改的核心概念是“明晰产权、市场流转”，这与大多数村民其实是无关的。农民正在发生快速的分化，一部分农民已经脱离农村，依靠务工经商卫生，而大部分农民仍然保持着半工半耕的家计模式，即中老年人在家里务农，而年轻子女在外务工经商，两种经济共同支撑起体面而有尊严的家庭经济生活。
承包地的确权，因此存在一部分群众从出现众多的无地人口出发要求调整土地，一部分群众要求保持二轮延包30年不变的既有格局。前者具有道义上的正当性，后者则有法律的合法性。笔者认为应保持二轮延包30年不变和土地承包法确定的内容不宜变动，否则破坏了土地制度法律的严肃性，导致村庄的价值极大混乱。同时承诺无地人口在30年承包期之后就可以重新分配土地，防止土地分配严重不平均。
土地产权制度是农村经济的基础制度，轻易的一再变革造成农村土地制度的混乱，不利于农村政治社会和谐。政治社会的稳定依赖基本经济制度稳定，农村产权制度如果按照理念的不断更新而不断地从“改革”走向“改革”，改革成为合法性本身，那么就不利于政治社会稳定。目前的集体所有、农户均分承包的家庭承包制度是有利于三农发展的优越制度，应当继续坚持。
（2）产权制度改革要依靠基层组织，充分发挥群众的积极性，基层政权依靠大多数群众而不是选择少数混混来推进。
依靠群众就要回应多数群众的诉求。在东保村，调研发现多数群众要求“产权制度改革”要推进，得首先恢复公正的机动地这一集体资源的承包格局，即把被侵占的集体机动地收回来。基层政权并不回应这一迫切的问题，而是仅仅考虑政策如何执行下去。基层政权如果不回应群众提出的问题，那么就也不会有群众多数的配合。同样如果国家不在政治上给有正义感的老党员以支持，则他们就会如同一般群众一样成为沉默的大多数，既有的不公正就会持续下去，并在产权制度改革中固化。
基层组织体系是现代国家政权建设推行的依靠，土改以来依靠“贫下中农”为主体的基层组织体系正在发生危险的变化，在东保村所在乡镇表现为灰色力量大量进入基层组织，充任村干部，对上对接基层政权，对下面对农民群众，农民与国家从此横亘一个危险的中间层。他们进入基层组织，目的是为了从集体资源、从国家项目资源中获得巨额利润。
传统的村干部不能摆平村庄的钉子户，也不能适应自上而下的国家政策执行的要求，基层政权于是就支持新的有灰色气质的混混上台，虽然短期内可以依靠他们的暴力气质推进各类政策，但是长期以来基层政权合法性就会流失，群众认为基层政权与黑社会混在一起，不会有公平公道。产权制度改革涉及到群众的切身利益，如果基层政权依靠混混这一边缘力量来推行改革，则改革必将遭到多数群众的抵制。多数群众没有公开的抵抗，也会出现频发的日常抵抗，阻碍“不公正”的改革进行。
（作者简介：夏日，男，（1992—），湖北黄石人，中南民族大学民族和社会学院。研究方向：农村社会学）
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