近年来，陇西县以机制创新为动力，以规范管理为手段，以服务三农为目的，在农村新型经营主体培育、农业适度规模经营、农村集体“三资”管理等农经管理工作中取得了显著成效，2012年，被农业部认定为首批全国农村集体“三资”管理示范县。2015年，被确定为全国积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点县。现结合集体资产股份权能改革试点、精准扶贫和精准脱贫工作开展，对加快贫困地区农村产权制度改革工作进行探讨。
一、贫困地区农村产权制度改革的成功案例
当前在全社会关注精准扶贫的形势下，广大农村能否如期实现小康社会目标成为关键所在，而广大农村的难点在于贫困面大、贫困程度深、脱贫难度大的老少边穷地区。
成功案例一：
四川省广元市，近年来却走出了一条卓有成效的脱贫之路。其成效和经验受到肯定，并在2014年四川省精准扶贫会上交流推广。他们的体会是：“要实现贫困山区群众同步小康，关键要让群众转变观念，实事求是；要在农村产权制度改革等重点领域和关键环节实现新突破；要在农村精准扶贫、群众致富奔小康上量身定做，找到好途径。”
广元市主要在以下几个方面进行了大胆创新探索和实践。首先，实施土地确权。实行集体土地所有权、承包权、经营权三权并置，分三权颁三证，打开放活土地经营权的第一道闸门。其次，“七权同确”。在土地确权基础上，将农村集体土地所有权、建设用地使用权、房屋所有权、林权、小型水利工程产权和集体财产权一并纳入确权颁证范畴。再次，市、县、乡三级联手，打破部门壁垒、县乡界限，建立农村产权流转交易综合服务信息平台。实现涉农部门大数据互联互通、共享共用。目前，全市“七权同确”已取得显著成效。还权赋能进一步激活土地经营权等各类沉睡的资源资本要素，创新农业经营机制，有效破解谁来种地、怎么种地的难题，促进了新型农业经营主体的培育和发展，促进了抵（质）押贷款和资源资本要素的合理流动，促进了农业适度规模经营和农民脱贫致富的步伐。
成功案例二：
2014年以来，贵州省六盘水市将“三农”改革发展的重点放在了创新集体资产管理方式，财政资金投入方式上来，从土地流转、发展农业合作社的基础出发，探索农村“资源变股权、资金变股金、农民变股民”的发展模式，大力发展农村贫困地区特色高效农业，实现农民脱贫致富。
资源变股权，让沉睡的资源活起来。采取存量折股、增量配股、土地入股等多种形式，转换为企业、合作社或者其他经济组织的股权，推动农村资产股份化、土地股权化，盘活各种资源要素，形成资源叠加效应。这样一来，仅仅一年的时间，六盘水市就有15.5万亩集体土地，7.4万亩四荒地和6.3万平方米水面转变为村集体持有的股权。
资金变股金，让分散的资金聚起来。六盘水市将财政投入到村的发展类资金，原则上转变为村集体和农民持有的资本金，投入到企业、合作社或其他经济组织，形成村集体和农户持有的股金，村集体和农民按股比分享收益，从而实现资金使用的效益最大化，推动农村加快发展。
农民变股民，让农民群众富起来。把农民从传统农业中解放出来，让资金在市场中流动起来，鼓励农民以土地承包经营权、资金等入股企业、合作社或其他经济组织，按照股份获得收益。同时将财政定向投放到贫困户的帮扶资金，转变为贫困户持股，投入到村集体领办和创办的经济组织获益。2014年，全市56682名贫困人口受益于扶贫资金变作资本金入股，30789人因此脱贫。
“三变”将市场机制和资本运作模式引入农村，促使农村各种资源要素流动起来，把财政扶贫资金整合起来，将农民从传统生产方式中解放出来，制度创新的激活效应集中凸显。如今，伴随农村改革的不断深入推进，六盘水市基本消除了农村资源闲置浪费，激发了农村发展活力，破解了农业产业发展融资难和资金短缺的问题，推动着农民的收入稳步增长。
二、贫困地区农村产权制度改革的主要任务
陇西县为为国扶592个贫困县及六盘山61个集中连片特殊困难地区之一。全县95％的村普遍无经营性资产可量化于成员，这一特点决定了农村产权制度改革有别与中东部发达地区，决定了农村产权制度改革重点要围绕土地做文章。我们认为，以陇西县为代表的中西部贫困地区农村产权制度改革主要任务有六项：
1、确权赋能，全面完成集体、农户各类资源性资产、经营性资产确权登记颁证工作；
2、扶持培育新型经营主体，引导农户进行土地流转发展农业适度规模经营；
3、加强经营创新和体制创新，强化农村集体三资规范化管理集体资产运营管理；
4、依托现有土地流转和林地流转服务体系，整合资源职能，组建农村综合产权交易市场；
5、围绕土地等主要资源性资产，发展多种形式的农民股份合作。
6、深化农村金融改革和创新，产权抵押融资，激发各类资源生产要素活力。
三、充分认识贫困地区产权制度改革的困难与问题
（一）现行法律法规政策与农村产权制度改革不相适应
当前最突出的是农村集体经济组织无法人地位；集体经营性建设用地、集体土地不能抵押贷款，大大制约了农民股份合作组织的融资能力；农村集体经济组织运营管理无税收优惠政策和发展扶持政策。
（二）基层干部群众改革创新意识不强
东部发达地区各级干部和群众，与我们西部贫困地区干部群众相比，他们改革创新发展意识强，勇于实践，敢为人先，抢先政策，创造政策，法无禁止皆可为。而我们等靠要惰思想严重，超前意识不强，群众对待集体资产普遍心态是平均分配、分光分净，只关心个人利益、不关心集体利益及发展。
（三）改革领导工作的体制不顺畅
农村产权制度改革涉及方方面面的利益调整，权力调整，结构调整，直接与基层干部群众经济利益相联系。目前，我县等尝试此项改革工作的地区普遍由农牧部门负责实施，从实际推动工作落实来看进展缓慢，创新滞后，改革阻力大，改革效果不显著。
（四）顶层制度设计滞后或跟不上
农村产权制度改革鼓励基层群众的首创精神，鼓励各地根据实际进行大胆创新和实践。但顶层制度和政策框架设计更是必不可少的，否则，基层的创新和热情就会被制度框架所窒息。如我们遇到的股份合作社工商不能登记注册、农村与城市户口不能围绕居住地双向顺畅流动、集体资产股权不能抵押贷款、资产股份合作社税收多而高的问题等等，不是靠基层试点和创新所能解决的。
四、对贫困地区农村产权制度改革的对策建议
（一）切实加强党委、政府的组织和领导
各级党委和政府要进一步解放思想，提高认识，把推进农村集体产权制度改革提高到深化改革、实施一号工程，全面建设小康社会的高度来认识，成立强有力的领导班子，克服一切畏难情绪和工作体制阻碍，来组织领导和推进改革。必须认识到，改革的阻力主要在基层干部，而不是农民（社区居民），因为改革直接影响了干部的地位和权利，打破了部门经济利益和权力垄断。同时，也要破除只有有资产、有钱的村才可进行改革的思想，要明确贫困地区培育农村新型经营主体，引导农户土地流转发展规模经营，加强农村集体三资管理，对各类农村产权确权颁证也是产权制度改革。因此，各级政府和领导高度重视，加强领导，是改革能否取得成功的关键。
（二）制定出台扶持农村集体经济发展、股份合作的政策措施
1、大力盘活和保护农村集体资产。对我县绝大部分贫困村而言，土地资源是其最大的集体资产。要积极盘活土地资产，修改土地法、担保法和物权法，至少省级政府层面，出台具体配套政策，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，抵押，担保。实行与国有土地同等入市、同权同价。在坚持土地集体所有、服从城市建设及土地利用总体规划、执行国家和当地政府产业政策的前提下，可以依法自主开发利用集体土地，采取各种有效形式，实现集体土地收益，发展和壮大集体经济。任何单位和个人都不得违背所有权人的意志而强行改变集体所有性质，不得非法干涉所有权人依法行使权利。
2、依法保障被征地农村集体和农民的权益。根据国务院有关文件精神，坚决纠正滥征滥占耕地、变相倒卖集体土地等违法违规行为。落实被征地农民的社会保障费用，多渠道安置被征地农民，积极推行留地安置，对依法征收集体土地的应按不低于被征地面积5-10％的标准，留给被征地集体经济组织作为建设用地，发展二、三产业，以解决被征地农民就业和长远生计。
3、制定出台集体股份合作税收优惠政策。根据东部发达地区改革后股份合作社税收情况，登记为企业法人后面临着税费负担过重的问题，不仅要缴纳房产税、营业税、所得税等多达12项税费，综合税负超过30%，在办理集体资产权属变更登记时还要缴纳超过资产总额13%的变更费用。对于改革后的农村集体经济组织而言，是一个较重的负担，一些地方，为减轻税负：一是运行而工商不登记；二是领取政府颁发的组织证明书，在省内就可以市场主体身份从事经营活动。作为农民自己管理运行的新型集体经济组织，受各种因素的制约，其运行发展十分困难，建议从国家层面出台税收优惠政策，免除其在改革中因权利人名称变更登记、资产产权变更登记等发生的相关税费，暂免征收企业所得税，对改革后农民按资产量化份额获得的分红收益免征个人所得税。
4、制定农村集体经济组织登记条例。农村集体经济组织与企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人属于完全不同的组织类型，需要通过立法创设其法人地位。近10年多中东部发达地区集体股份合作制改革的实践和运行为立法已进行了有益的实践和尝试，广东省2006年7月颁布了省长令《广东省农村集体经济组织管理规定》，浙江省人大2009年11月已在全国率先出台了《村经济合作社组织条例》，对法人地位予以确认。建议国务院出台《农村集体经济组织登记条例》，尽快解决村（社区）股份合作社登记注册问题。
（三）适应农村经济发展要求，建立农村综合产权交易市场
要贯彻落实国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见的实施意见，成立事业法人性质的县级农村综合产权交易中心，组建县级农村综合产权交易市场，乡镇依托土地流转服务站设立农村综合产权交易服务站，进行非营利性的产权交易服务和管理工作。为农村各类产权流转交易提供平台，并通过交易平台真正激发农村各类资源要素的活力，推进农村改革和发展，推进农民收入的稳定增长，推进贫困地区与全国人民一道同步迈入小康社会。
（四）确权赋能，加快农村各类产权确权登记颁证步伐
以我县承担和实施的资产股份权能改革、集体经营性建设用地入市改革、新型城镇化建设改革、两权抵押融资贷款等国家级改革试点为契机和动力，克服各种体制性、政策性障碍，加快完成农村集体土地所有权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、农户宅基地使用权、农户房屋所有权、林权、水域滩涂养殖使用权、小型水利设施使用权等各类农村产权确权登记颁证工作，为农村产权流转交易奠定基础。
（五）大力扶持培育新型农业经营主体，着力构建复合型现代农业经营体系。
将大力扶持培育新型农业经营主体与农村产权制度改革强力同步推进，着力构建以家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系，积极探索公益服务强动力、经营服务增效益、广大农民得实惠的利益共享机制和实现机制。从而推进贫困地区现代农业加快发展。
（六）学习借鉴贵州“三变”改革经验，统筹整合财政涉农资金深入推进多种形式股份合作。
认真学习领会甘肃省农牧厅财政厅《关于借鉴贵州省六盘水市经验深入推进多种形式股份合作工作的指导意见》（甘农牧发〔2016〕167号）精神，对各级财政投入到农村的财政涉农资金进行统筹整合，允许将财政资金形成的资产以折股量化的方式转交农民专业合作社持有和管护，支持其发展。村集体经济组织、农民及经营主体相互之间，以“三变改革+”模式（即“三变改革+特色产业、休闲旅游、集体经济、特色小镇、转移就业、生态移民、商贸服务、特色文化、农村电商等”）为基本经营模式，以参股、控股或独立经营为投资方式，以依法签订的合同或者协议为纽带，在经营主体、村集体经济组织、农民之间，形成“利益共享、风险可控”的股份合作机制。通过股份合作，拓展强村富民之路，在不断壮大集体经济实力的同时，有效增加农民财产性收入。
作者：甘肃省陇西县农村合作经济经营管理站站长
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