原题：Land Requisitions and State-Village Power Restructuring in Southern China。
【导读】在中国南方一些地方，征地催生了一批富裕的村庄，但这种现象产生的原因及其对地方治理的影响却被学术界忽略了。这篇论文基于在广州萝岗的访谈资料，讨论征地与国家—村庄权力重构之间的关系，指出征地冲突不像已有文献描述的那么简单。文中讨论了留地安置政策，是最早涉此话题的英文文献之一。
80年代以非农户口作为补偿
广州经济技术开发区管委会设立于1983年。由于享受优惠的财政政策（可以留存很大比例的收入），管委会有很大动力为了开发区建设而大量征地。同时，管委会给基层官员施加压力，要他们积极回应村民需求、最小化村民抵制，以便吸引更多投资者。
在80年代，征地有4类补偿：土地补偿费，青苗补偿费，农田水利费，以及拆迁费。村民只能拿到青苗费和拆迁费。以1988年为例，每亩耕地补偿4万元，村民只拿0.25元，另有1.2万元归村集体，2.55万元归镇政府。
但是，当时失地村民的经济情况说不上不好。一是把补偿款存银行，利息收入不错；二，开发区建设带来就业机会；最重要的是，失地村民可获得非农户口。地方政府征地时获得补偿（如例中的2.55万元），要拿出来购买粮食以解决农转非人口的吃饭问题，还要拿出来发展乡镇企业，为他们解决就业。那时，村民对征地是欢迎的（有的将其喻为中了彩票），而不是抵制的。
自留发展用地作为补偿
到了90年代，把城镇户口作为补偿的一部分不再吸引人。恰逢乡镇企业衰落和外资涌入，村民发现经营乡镇企业不如把企业用地租给外商。同期，城里工人下岗、住房改革等，城镇户口不再保证能获得教育、医疗、就业等社会服务。所以，村民更愿意保留农业户口，因为计划生育政策松一点。
在此背景下，为了平息村民对征地的抵制，开发区管委会实行“自留发展用地”政策，作为补偿的一部分。自留发展用地给了村民获得开发土地利益的机会，但是，作为交换，村民要自行解决医疗、学校等必要的服务；地方政府不再提供就业机会和社会服务，减轻了征地时的财务压力。
集体所有制的重构和国家的退出
作者指出，90年代征地补偿政策的变化重构了农村集体产权。
早期的农地集体所有制是公社-大队-生产队的三级所有制。其中，公社扮演类似于地方政府的角色。80年代中期，公社-大队-生产队变成了镇政府-行政村-村民小组，但经济合作社继续扮演持有和管理集体资产的关键作用。
真正改变了多层权力结构的，是后来实施的自留发展用地政策：镇政府不再直接为失地村民提供就业和社会福利服务，也再无染指征地补偿的理由。从90年代初起，几种征地补偿和自留发展用地都发放到村集体手上。这意味着镇政府放弃了作为集体土地共同所有者的角色，把所有权留给了村委会和村民小组。
概言之，自留发展用地政策的结果是，地方政府从集体所有制中退出，把管理属于集体的土地和其他资产的权力留给了基层草根组织。同时，地方政府减少了它在日常村庄治理上的存在。
村庄自治的发展
所有制重构后，村庄自治得到了发展。除了直接发放给被征地农民的青苗补偿费外，村集体以股份合作社来管理所有补偿费的70%以上和自留发展用地。集体收入的增加，使村集体有了提供各类设施和社会福利服务的能力，兴建了幼儿园、小学、卫生所、养老院、社区娱乐中心等，并组建了治保队。村干部的首要职责从原来的落实国家政策，转为使用从征地补偿和自留发展用地带来的收入，来为村民提供服务。而且，村民自治的发展并不反对征地，因为村民知道，越多土地被征收，他们能获得的商业用地越多。
村民的抵制
然而，虽然村民能够接受征地，但他们还有一些关切，有抵制。一是土地补偿。土地是分阶段被征走的，过程中村民学会了如何和政府打交道。他们发现，开发区管委会征地后出让，赚了大钱，有能力给村里支付更高补偿。二是，他们的住房不只自己住，还租给外来工，租金是他们收入的重要来源。但是，很多房子没有办宅基地证，还有很多房子盖得很高，超出规定的3.5层。在拆迁时，这些房子的所有权和合法性遭到了质疑。三是，开发自留用地与政府有许多冲突，早期是政府要求村集体支付高昂的配套费，后来是国家收紧了用地指标，自留用地的开发难以获得市政府规划审批。
政府对村民抵制的响应
面对抵制，开发区管委会做出了响应。一是，提高补偿，补偿费从1988年的4万/亩，提高到90年代中期的8万-10万/亩，再到21世纪初的12万-13万/亩。二是，1987年到2000年修建的无证房，按60%补偿。政府还提供优惠购买安置房的机会，价格仅为造价的60%。
同时，自留发展用地政策的实施还带来一系列问题，迫使政府改变治理策略，以缓解潜在的社会动荡。一是失业问题，大多数失地村民缺乏就业能力，很多年轻村民没有工作的意愿。第二，面对大病时，村里医疗服务不足，大病致贫问题大。第三，因为缺乏监管，集体资产的管理和分配存在不少问题，一些村干部行为出格。
对此，从21世纪初起，开发区管委会和镇政府再次关注这些城镇化村庄的日常管理，并在供给基础设施和社会福利上给予更多资金和行政支持。
一是2005年管委会与镇政府合并组建了区政府。二是新的区政府采取各种措施创造就业机会，包括鼓励工厂外包业务给村民，实施“企业家计划”帮助有意经商的村民，以及设立职业培训中心、为求职者提供培训和直接补贴等。三是在新型合作医疗体系下，区政府升级了所有村级诊所，并为村民支付保险费的三分之一。四是对于自留用地开发中碰到的没有农用地转用指标的问题，区政府在能力范围内予以帮助，比如租或买下这部分土地。五是区政府鼓励村民进行三旧改造，和开发商合作在原址上建高层住宅和商业地产。六是区政府积极参与集体股份制改革，增加自己在集体资产管理中的影响。
结论
作者总结指出：在中国南方，土地矛盾不能简单地视为村民抵制剥削成性的地方政府（其城镇化政策以追求经济效率为单一和终极目标）征地的结果。
实施自留发展用地政策以后，地方的土地政治被两种冲突复杂化了。第一类冲突是地方政府和村民之间的冲突。在自留用地政策实施后，村民本质上不反对征地，而是追求更多现金补偿、开发土地的平等权利，以及要求充分获得国家社会福利。第二类是村干部和村民之间的冲突。
面对这两种冲突，地方官员越来越认识到，他们必须抚慰、赋权予村民，以避免发生破坏投资环境的大面积对抗。同时，担心不称职村干部管理不善会使村庄福利体系瘫痪，新的区政府开始寻求恢复在这些村庄中的控制和合法性。而这不是靠传统的强制办法，而是通过股份制改革和提供社会福利等一系列复杂治理策略。
水力乱弹：这篇论文好像无关理论，几乎全是案例呈现，读起来还挺顺畅。对冲突本身、村民抵制的描述很少，只写村民有些抱怨，然后政府就做出应对，没写二者之间的互动，缺少过程。一处疑问：改革开放以后的经济合作社跟之前的合作社，都叫合作社，但是一个性质的吗？两处启发：（1）访谈资料的使用；（2）将征地补偿政策的演变与政府在村庄治理中的角色联系起来讨论，写出了参与-退出-回归的过程，中间夹杂着集体土地所有制的重构。
（作者系香港理工大学教授）
中国乡村发现网转自：China Quarterly
(扫一扫，更多精彩内容！)
