——以黄淮海农区小麦生产为例
中国耕地资源高度紧张。根据世界银行的数据，2015年，中国人均耕地面积只有0.087公顷，在全球190多个国家中排名第129位，虽然高于日本的0.033公顷、韩国的0.029公顷，但远低于0.194公顷的世界平均水平。由于中国农村人口数量庞大，农业劳动力人均耕地面积只有0.775公顷，不仅远低于人均耕地较多的欧美国家，还明显低于人均耕地更少的日本（1.743公顷）和韩国（1.029公顷）。另外，农户经营耕地面积小且严重细碎化是中国农业的典型特征。农业农村部的数据显示，至2016年底，在全国2亿多农户中，多达78.6%的农户经营着面积不足10亩的农地。因当初承包时采取了“按人均分、肥瘦搭配”的方式，一户经营的农地又被分割成多块，农地细碎化严重。随着越来越多的农业人口向非农领域转移，农地流转成为中国农业转型发展的必由之路。
然而，由于农村土地制度改革滞后、土地交易市场不健全等因素，很多农户想流转农地却未能实现。笔者对黄淮海农区1026户农户的抽样调查发现：一方面是农地流出难，除148户、占比为14.42%的农户已经把全部农地流转出去和一户没有承包地之外，在剩余的877户农户中，有378户、占比多达43.10%的农户想把家里正在耕种的一部分农地流转出去，但因“没人要”“租金太低”“达不到连片要求”而未能流出；另一方面是农地流入受阻，有332户农户想耕种更多的农地，其中155户甚至愿意花钱承接本集体成员转让的农地产权，却因“租不到”“租金太贵”“没人转让”而未能如愿。可见，当前中国存在明显的农地流转不畅现象。也就是说，一些农户想减小或扩大经营面积却难以流出或流入理想规模的农地。中央电视台《焦点访谈》节目调查发现，由于农地流转不畅及其他原因，即便是在人地关系高度紧张且适宜大型农机具连片作业的黄淮海平原，近年来农地撂荒现象也开始凸显。
理论上看，农地流转是优化人地资源配置、提升农业生产率的重要途径。发达的农地流转市场可以让农村劳动力更好地离开农业并让农地流向效率更高的使用者。制度经济学家诺斯和托马斯早在1973年就曾指出，有效率的农民难以获得更多的土地，无效率的农民难以处置他的某些土地，这种情况通常都会降低农业的总效率。一些学者对中国、印度等发展中国家的研究发现，在达到最优规模之前，让想扩大经营规模者获得更多农地，能提高农业生产率；如果农户想减小经营规模却不能流出农地，他就会惰耕、弃耕，从而造成粮食产量损失。中国的城镇化和农业转型仍在继续。在这一过程中，如果农户无法通过农地流转调整经营规模，就不能“人尽其才、地尽其利”。
追求粮食亩均产量一直是中国农村土地制度和农业政策的一个核心目标。为了详细考察农地流转不畅造成的粮食亩均产量损失，国家社会科学基金重点项目“城镇化进程中农户土地退出及其实现机制研究”课题组于2018年1~3月份对黄淮海农区农户进行了问卷调查。黄淮海农区是中国九大农区之一，包括江苏、安徽北部，河南、河北大部分和山东、天津、北京全部，其主要耕作制度是小麦—玉米轮作，一般在5月底收获小麦，10月初收获玉米。黄淮海地区是全国小麦主产区，小麦产量占全国小麦总产量的一半以上。样本地区玉米的生长周期只有4个多月，而小麦的生长周期长达8个月。农户是否愿意种地对小麦亩均产量的影响更为突出。因此，本文仅以小麦为例，测度农地流转不畅造成的粮食产量损失。
考虑到年轻农民平时进城务工而很少在村，为了减少抽样偏差，课题组特意于春节前后年轻农民返乡期间，在黄淮海农区进行了农户问卷调查。为了得到农户层面的信息，调查问卷由接受过培训的10位调查员入户与户主或家里的主事人一对一访谈完成，并鼓励其他家庭成员就某些问题进行补充和参与讨论。除课题组成员外，调查员主要是中国农业大学经济管理学院、人文与发展学院的博士生、硕士生。本次调查共得到1026个农户样本。由于一些农户已经将全部农地出租出去，也有一些农户未种植小麦，最终2017年收获小麦的样本农户为708个，分布在5省18个县（市、区）。在这些样本农户中，有42户农户在收获小麦后把承包地全部流转出去，故只有666户农户回答了“是否想流出一部分承包地”这一问题，其中，想流出农地的农户250户、占比37.54%；708户农户都回答了“是否想流入一些农地”，其中想流入农地的农户206户、占比29.10%；既不想流出也不想流入农地的农户252户。
简单的均值比较发现：（1）与想流出农地的农户相比，想流入农地、扩大经营规模的农户的小麦亩均产量高52.53公斤；（2）与想流出农地的农户相比，既不想流出也不想流入农地的农户的小麦亩均产量高35.58公斤；（3）与既不想流出也不想流入农地的农户相比，想流入农地、扩大经营规模的农户的小麦亩均产量高16.95公斤。前两个产量差异在1%的水平上显著。可见，简单的统计分析表明，想流入农地、扩大经营规模的农户的小麦亩均产量最高，既不想流出也不想流入农地的农户的小麦亩均产量次之，想流出农地、减小经营规模的农户的小麦亩均产量最低。统计结果初步表明，农地流转不畅会影响粮食亩均产量。
更深入地考察农地流转不畅对粮食亩均产量的影响，需要进行更为严谨的计量分析。而且，值得注意的是，务农能力较差因而粮食亩均产量较低的农户可能更愿意流出农地，而粮食生产效率更高的农户可能更愿意流入农地、扩大经营规模。也就是说，粮食产量可能不是结果而是影响农户农地流转意愿的原因。为了规避这种可能存在的两个变量相互影响的问题，本文在选择工具变量的基础上，采用可以解决内生性问题的处理效应模型对农户数据进行了估计和平均处理效应分析。结果发现，如果农户想减小或扩大经营规模，却难以通过流出或流入获得理想规模的农地，以小麦为例，预期会造成12.16%的亩均产量损失。估计结果再次表明，农地流转不畅对粮食产量有很大的负面影响。
为了确认上述估计结果的可靠性，本文在剔除“赔钱”样本后，对小麦种植户数据进行了稳健性检验。考虑到一部分农户不想参与农地流转，可能是因为他们已经通过流出或流入获得了理想规模的农地。因此，在稳健性检验时，本文进一步把既不想流出也不想流入农地的农户分为不曾流出或流入农地的“未流转”农户和已经流出或流入农地的“已流转”农户两类。基于加权最小二乘法的稳健性检验结果表明，与想流出农地的农户相比，想流入农地的农户的小麦亩均产量高10.2%。而且，与想流出农地的农户相比，既不想流出也不想流入农地且未流出或流入农地的农户的小麦亩均产量高5.9%；不想流出或流入农地但已流出或流入农地的农户的小麦亩均产量高8.6%。上述结果都在5%的水平上显著。可见，让农户获得理想规模的土地，确实能够拉平不同农户之间的小麦亩均产量，并明显提高粮食总产量。
总之，农地流转不畅对粮食产量有显著的负面影响。想流出农地的农户的小麦亩均产量显著更低，而想流入农地的农户的小麦亩均产量显著更高。由于农地流转不畅，想减小经营规模的农户不能让渡一部分农地，想扩大经营规模的农户不能获得更多农地，合计造成了12.16%的小麦产量损失。而且稳健性检验发现，农地流转不畅会造成粮食产量损失的结论是稳定可靠的。
上述结论主要有三方面的政策含义。一是深化农村集体产权制度尤其是土地制度改革，赋予农民更多土地财产权利，消除农地流转的体制机制障碍，建立健全农村产权交易市场，切实提高农地的流动性。二是在更大范围内开展进城落户农民自愿有偿转让土地承包经营权改革，创新农地变资产、变资金的制度安排，让想少种地的农户以各种方式减少土地经营规模，引导不想种地的深度兼业农户和离农农户“退地、进城”。三是加快土地整治、农田水利建设，推进农业补贴制度和农村金融保险制度改革，为想种地、会种地的农户经营更多土地、发展现代农业、成长为新型职业农民提供基础设施支撑和财政金融支持。
作者单位：南京林业大学经济管理学院
中国乡村发现网转自：《中国农村经济》2018年第12期 微信公众号（原创）
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