—来自日本、越南、俄罗斯的经验
摘要：农地经营权流转是中国新时代背景下实现乡村振兴战略的重要举措。为借鉴国外先进做法, 本文运用文献研究和对比分析法, 研究了日本、越南、俄罗斯3国的农地流转问题, 结合中国农地经营权流转存在的问题, 认为日本、越南、俄罗斯3国在明晰土地产权权益、加强流转机制建设、充分发挥中介组织作用、形成利益保障机制等几个方面可以给中国农地经营权流转提供借鉴。
1、引言
农地经营权流转是中国新时代背景下实现乡村振兴战略的重要举措, 中国正在积极尝试进行农地经营权流转试点方案。党的十九大提出保持土地承包关系稳定并长久不变, 第二轮土地承包到期后再延长30年。中国将继续坚持家庭承包经营制, 土地集体所有、家庭承包经营的农村基本经营制度不会改变。期限的延长有利于农地经营权流转, 但农地经营权流转问题仍旧突出, 如法律层面产权不明晰、流转市场不健全、缺乏市场化中介组织、利益保障机制不完善等。面对这些问题中国吸取了国外的很多经验, 但多集中在欧美国家, 对于亚洲国家、发展中国家及处于社会转型期国家的研究较少。鉴于此, 本文拟通过分析日本、越南、俄罗斯3国农地流转的特点, 总结其在法律层面、市场体制、利益保障机制等方面值得中国学习的做法, 以期为中国出台后续相关政策提供参考。
2、日本、越南、俄罗斯农地流转概况
2.1 日本农地流转概况
日本很早就建立了《自耕农特别措施法》《农地调整法》, 从此以家庭为单位的自耕制度替代了封建地主土地所有制[1]。1961年出台了《农业基本法》, 允许农民将自己土地委托给农业合作社经营[2]。20世纪80年代日本出台法律鼓励其他经济体参加农地经营, 日本的农地由分散经营向集中经营转变[3]。近年来, 日本农地制度的改革主要是通过《农地法》的修改和《农促法》的扩充和完善完成的[4]。
日本农地流转方式灵活、市场完善, 最大限度地承认了农民的农地使用权的私人利益, 其大部分交易以民间交易为主。日本农地流转成功的重要因素之一就是实行土地信托制度, 这一制度充分保障土地集约并发挥信托融资功能[5]。日本农地流转的公众参与程度高, 在农地流转中日本的民间中介组织发挥了重要的作用, 如农业委员会、农业协同组合 (简称农协) 等, 并且对部分民间中介组织政府给予补助, 如合理化法人。日本实行认定农业者制度, 其根本目的在于提高农业经营者的收入水平, 培养掌握现代技术的农业经营接班人[6]。在利益保障机制方面, 日本实行全面的土地补偿制度, 如农业人养老金制度, 还有农民年金制度, 通过经营权转让年金、离农给付金、农地的收购与转让等, 有效地促进了农地合理流转[7]。
2.2 越南农地流转概况
越南土地资源较少, 以小农经济为主、土地归国家所有, 这与中国土地所有制有相似之处, 越南的经验证明, 土地所有制不是阻碍农地流转的因素。越南在20世纪80年代末开始大力实行土地承包制度, 加强土地使用权证发放工作, 80年代末期颁布了《土地法》, 1993年《土地法》规定向个人颁发土地使用权证, 为农民土地权利提供法律支持和保障[8], 90年代中期出台的《越南民法典》详细规定了各个流转合同文本内容。越南农地流转方式灵活, 赋予农地自由交易、转让、出租、继承、赠予和融资权益[9], 但也注重规避风险。如在抵押模式中, 越南农村组织对农户进行事前甄别和筛选, 这在一定程度上降低了贷款的事前风险。越南农地流转市场化的制度亮点在于实行政府—农民—开发商三方协议机制, 让农民个人作为权益主体参与协商[9]。同时, 对农地进行分类, 用不同价格指导农地交易市场, 重视对农户利益保障, 如价格支持、投入品补贴, 优惠信贷和直接补贴[10]。
2.3 俄罗斯农地流转概况
20世纪90年代初俄罗斯开启农地私有化改革, 出台了总统令《调整土地关系以及推进俄罗斯的农业改革》, 规定农地可以私有, 可以买卖。1994年通过的《俄罗斯联邦民法典》规定了土地的使用权包括永久使用权、继承权、租赁权等。2002年通过的《俄罗斯联邦农地流转法》为农地交易提供了制度保障。《俄罗斯联邦农地流转法》也标志着俄罗斯农地进入自由流转阶段, 解决了一直以来困扰俄罗斯土地流转的问题。俄罗斯农地流转方式较为灵活, 有租赁、买卖、赠予、继承和抵押等, 其中租赁是最主要的形式[11]。俄罗斯以《俄罗斯联邦农地流转法》为依托建立农地流转市场, 明晰所有权、使用权和收益权, 通过对农地的二次分配提高了农地的规模化经营, 有效地提高了农地使用效率。俄罗斯通过税收优惠支持农业生产, 组建俄罗斯农业银行为农户提供信贷优惠, 并且对最高和最低价格进行限定。俄罗斯还通过社会基本养老保险、强制性养老保险、自愿性补充养老保险, 形成多层次的养老保险制度, 充分保障了农民的利益[12]。
3、日本、越南、俄罗斯及中国农地流转比较
3.1 在法律制度方面
日本的法律体系是非常完善的, 通过《农地法》从整体上对各个地域的土地进行管制, 以《农促法》和《农振法》通过市町村制订计划、通过地域性计划来管制或诱导农地利用, 并以此促进农地权利的转移[13], 日本为了鼓励自立经营和促进协作、保障农民利益、明确农民私有权利, 不断修改和完善农地流转法律。越南法律明确赋予组织和个人依法转让土地使用权获益的权利, 法律认定农地是一种特殊的商品, 允许农民采取多种方式灵活流转, 适应越南国情[14]。俄罗斯农地改革起步较晚, 从总统令到《俄罗斯联邦土地法典》, 法律制度越来越完善, 尤其是完善农地产权权利, 明晰所有权、使用权和收益权, 通过对农地的二次分配提高了农地的规模化经营, 还配以《俄罗斯联邦地籍法》, 加强地籍管理以稳固农地流转。中国农地流转主要依照《物权法》《农村土地承包经营法》《土地管理法》等, 但是这些法律之间有相互冲突之处, 影响农地经营权有效流转, 如《物权法》规定“所有权人对自己的不动产或者动产, 依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。但在《土地管理法》中农地所有权人主体虚位, 导致无法无限制地实现这几个权能。在承包权、经营权分离的背景下, 几大法律中的称呼还是叫土地承包经营权, 法律落后于实践, 同时中国对于经营权下的其他产权也不够明确, 有必要形成单独的农地经营权流转的法律。
3.2 在市场体制方面
日本、越南、俄罗斯流转方式非常灵活, 转让、租赁、抵押、继承都可, 充分保障了农民私权, 尤其是注重农地流转抵押贷款的金融功能。日本以直接向农协系统注入资金的方式对农地抵押融资进行援助, 并在利息、贷款期限等方面给予比民间金融优惠的贷款政策, 而且政府为农协的贷款提供补贴, 并给予税收减免[15]。越南在《土地法》中明确了抵押功能, 其抵押贷款主要采用“农村组织筛选+农地使用权直接抵押”的模式, 实现农地的金融功能[16]。俄罗斯允许产权交易, 农业生产者能以土地作抵押获得信贷, 使土地向大生产者集中盘活土地资源, 实现土地资源的优化配置[17]。中国法律规定, 继承的前提是土地承包经营权是通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的, 并且只在部分试点地区农地经营权可以抵押。2007年中国颁布的《物权法》中, 物权包括所有权、用益物权和担保物权。而土地承包经营抵押权则是担保物权中的一种, 实际操作中限制农地经营权抵押则不利于农地经营权流转, 这也与《物权法》相矛盾。
中介组织可以搜集土地交易市场上的信息并及时发布, 在很大程度上降低了由于信息不对称造成的市场失灵现象, 对农地经营权的流转非常重要[18]。日本的市场化中介组织较为成熟, 日本的《农地利用增进法》明确规定以地域为单位, 组成农地利用改善团体促进农地集中经营和共同基础设施建设, 以农协为主, 通过生产合作组织或委托经营, 帮助农地经营权向“中心户”流转。扶持农协、农业委员会, 扩大农田作业规模, 在农田生产不同环节进行协作或委托作业。日本还有农地保有合理化法人作为流转的中介, 其租入出租的土地再将土地出租给别的租入者, 其租入资金可由农协借贷、利息由政府支付[19]。中国缺乏市场化专业有效的中介组织, 农业合作社在中国发挥比较大的作用, 但其承载整治功能更多, 对于农民利益维护不足。
3.3 在利益保障机制方面
日本、越南、俄罗斯3国在利益保障机制方面也比较全面。越南以价格支持、投入品补贴、优惠信贷和直接补贴等方式对农业大力支持, 尤其是信贷方面, 规定了“三农”领域的贷款比重, 并且鼓励商业银行对于“三农”领域优先放贷。日本、俄罗斯除了税收优惠、信贷优惠, 非常注重农民的养老问题。日本除了对农业有大量的财政补贴之外, 还有专门针对农业人口的养老金制度, 主要分为3个层次, 即国民年金制度、国民养老金基金制度、农民养老金基金, 以满足不同层次农民的需要[20], 并且对社会保障基金形成强有力的监管。设置认定农业者制度、农地保有合理化法人, 培育农业接班人, 充分保障农民利益。俄罗斯实行多层次养老保险制度, 如社会基本养老保险、强制性养老保险、自愿性补充养老保险, 农地流转后不论是谁必须给出让土地使用权的农户必要的经济补偿, 补偿金额均必须进入退休农民的养老账户[12]。中国主要是通过税收优惠、信贷、资金扶持等方式保障农民利益, 但中国对于农村养老问题重视不足, 中国农村养老主要依赖于家庭养老而没有实现社会化, 这是导致部分地区农地荒置、土地利用效率不高的原因之一。除此之外日本还加强对农民素质教育, 进行农业技术普及, 通过课程、讲座、活动、实验等形式给不同层次、不同需求的农民提供培训[21], 提升农民的综合素养, 而中国则关注农地经营权流转过程, 对于流转后农民素质培养认识不足。
4、现阶段中国农地经营权流转的问题
4.1 土地产权不明晰
中国土地所有权是农民集体所有, 但是所有权的设定概念模糊、所有权主体虚置。在实践中很多地方集体所有权代表为集体经济组织, 但农村集体经济组织法人主体地位虚置而使农民平等参与市场经营活动权益缺失[22], 土地所有权的明晰是农地经营权流转的前提。在社会主义市场经济体制下, 中国农地使用方式的多样化, 形成不同性质和内容的经济关系, 都存在一方当事人对另一方农地的利用行为, 但其权利义务都不尽相同[23], 仅用农地承包权、农地经营权来概括这些经济关系是不完善的。现今农地经营权流转主要依照《农村土地承包法》, 对土地承包经营权流转做出规定。在农地“三权分置”的背景下, 如果没有单独设立的土地经营权流转法律, 农地产权可能受到多重强势权利主体的侵犯, 使得农地产权制度的排他性不强, 进而导致农民利益严重受损和农地资源的低效配置[24]。
4.2 流转市场不健全, 缺乏市场化中介组织
中国的《农村土地承包法》规定农地流转主要方式包括转包、转让、出租等7种, 但对抵押、继承、代耕的方式规定较为模糊。2015年中国仅允许一些试点地区进行农地经营权抵押贷款试点工作, 稳妥推进农地经营权抵押贷款是实现金融支持现代农业发展的有效途径[25], 而限制抵押融资是以现代化技术高效经营的障碍。除了抵押之外, 继承的条件是只有在土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得, 而代耕在实际操作中很多地方农户之间已经形成, 但缺乏具体的规定容易引发纠纷。同时, 中国在流转过程中的监督机制也较不完善, 如绍兴的“土地信托”模式, 在土地流转中存在一定程度的自发性和随意性, 操作合同、程序管理存在很多问题[26]。
在农地流转中, 土地承包经营权的估值需要依靠有专业资质的中介组织进行, 中介组织可以规范流转合同、准确分析市场固有不确定因素, 从而达到尽可能规避风险的目的[27]。中国农地流转主要依靠的中介组织是农业合作社, 农业合作社是一种独特的互助性经济组织, 在农地流转中发挥作用明显。除了经济功能外, 农业合作社还承载着社会功能乃至政治功能, 如维护农村地区社会稳定、促进基层民主建设等[28]。中国农业合作社发展以政府为主要推动力, 其政治功能更加明显, 经营规模较小。如今在互联网经济盛行、信息化大数据时代背景之下, 中国缺乏市场化、专业有效的中介组织, 在发挥经济功能、市场化建设方面还不完善。
4.3 利益保障机制不完善
中国农地流转对于农民的利益保障机制还不完善, 农地经营权流转很多都由基层政府介入, 部分基层政府为了形象工程引入农业企业, 程序不规范直接影响着农民利益保障的情况屡见不鲜。同时, 农民对自身利益的保护还是缺乏话语权, 如农民提出增加转包费用都会被以合同内容不宜更改为由拒绝。有些合同时效性跨度较大, 费用上的标准却没实时更新。有些流转程序不规范, 没有形成合理的价格评估体系, 村集体经济组织强势而形成“被流转”, 侵犯农民利益等。
5、对中国的启示
5.1 完善相关法律, 明晰土地产权
日本、越南、俄罗斯在法律层面明晰农地产权, 这是对中国农地经营权流转的重要启示。日本为了保障农民私有权利、鼓励协作, 以《农地法》和《农促法》为流转基础, 多次修订法律以促进租赁为主体的规模经营。越南法律中对农民的土地使用权进行了明确、扩充性的界定, 赋予农民土地转让权、交易权、出租权、继承权和抵押权[29]。俄罗斯在法律层面细化了土地使用权, 如土地的使用权包括永久使用权、继承权、租赁权等, 还形成有关地籍管理法律, 与流转法相辅相成。在中国社会主义市场经济体制下, 农地使用方式多样化, 应更细化农地使用权益, 除所有权之外的农地产权制度的建立, 如经营权产权制度的建立尤为重要, 法律中关于农地产权制度规定模糊, 要进行修订或司法解释。明晰农地产权, 将有利于建立科学的农地分类管理制度, 便于村集体经济组织统一组织农业结构调整和生产结构布局[30]。
5.2 加强流转机制建设, 培育市场化中介组织
日本、越南、俄罗斯流转方式较为全面, 允许抵押、继承等, 这有利于提高流转效率, 释放农村金融活力。虽然中国已经在小范围地区进行抵押试点工作, 但是由于没有法律层面的保障, 金融机构也不敢轻易涉及抵押融资业务, 风险分散机制也不健全。应当在法律层面确定农地经营权抵押融资的合理性, 明确农地承包权和经营权的权利边界。同时, 应看到中国各地区发展水平差异明显, 应因地制宜地进行差别化监管、健全农民征信制度、提升贷款风险防范、建立多层次的补偿机制。
日本的农地信托制度和农地使用合理化制度明确了农协等中介组织在农地流转中的中介地位, 并且发挥了积极作用。日本农协等中介组织具有强有力的金融职能特征, 提供信贷服务、农产品销售、生产资料购买等, 其目的是实现全体会员的利益。中国应加强培育非政府性质的市场化中介组织, 在中国农地流转市场建设还不完善、农民获取信息不通畅、学习素质能力不够的情况下, 培育市场化中介组织, 可以为农地流入方和流出方提供中介服务, 对流转农地经营权效益、价值进行合理评估, 为农民提供信息咨询服务, 有利于完善农地产权流转平台。培育中介组织要强调市场化特征, 避免与政府利益相关联, 产生竞争状态, 流入方和流出方可以根据自身的情况选择不同的中介组织服务, 这有利于农地经营权流转市场更加公开透明。
5.3 完善利益保障机制
日本、越南、俄罗斯都非常重视农地流转的利益保障。相比之下, 中国农地经营权流转利益保障还处在税收优惠、信贷、资金扶持、严格监管等财政保障上。日本、俄罗斯都非常重视流转后农民养老保障制度, 形成了多层次的养老保险制度, 中国也应扩大农村养老保险的覆盖范围, 根据不同农民群体的需要, 建立起多支柱型的农村养老保险体系。日本还非常关注对农民综合素质的培养, 中国也应对不同层次、不同需求的农民进行培训, 形成农民素质教育体系, 让农民跟得上市场化进程, 减少交易成本, 促进农地经营权合理流转。
中国乡村发现网转自：世界农业2018年11期
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