——充分发挥村集体在农地流转中的作用
家庭承包制从“三十年不变”，到2006年全面取消农业税，再到“长久不变”；农村土地从“两权分离”，再到“三权分置”，在弱化所有权、强化使用权的制度设计理念下，集体土地所有权的权能不断被虚置。纵观近年来对农地流转政策执行主体的研究，主要涉及对象为地方政府、农户以及相关企业，对村集体（或村民委员会）农地流转政策执行状况的研究关注不足。现实中，村集体所处的特定环境、担当的多重角色决定了它在农地流转过程中表现出特殊的政策执行作用。
一、农地流转中村集体是否发挥作用：现实需求
农地流转涉及经济、政治、法律、社会等方方面面，因此学者们的探讨也是多角度、多方法的。对于政府或村集体在农地流转中的作用，归纳已有研究，形成了两种截然不同的代表性观点：所有权主体缺位与干预过多（越位、错位）。
1.村集体的参与不利于农地流转的正常进行
政府或村集体过多干预农地流转会造成农地承包经营权转让受到诸多不当管制，抑制农地流转的供给和需求。农地流转中地方政府具有明确导向的强干预，侵害了广大农户的利益、推动了两极分化与对立、村庄社区共同体被削弱、地方政府合法性遭质疑。村级产权干预会造成农地产权的不完整，增加农地流转的交易费用，对农户的农地转出行为具有反向作用,村级农地调整与流转管制都对农户转出农地的可能性有显著的负向影响。
2.村集体保证农地流转的有序性和可控性
地方政府介入农地流转有助于培养农民农地流转意识及能力，保证农地流转的有序性和可控性，缓解农地流转中存在的矛盾，降低流转的交易成本。无论政府在农地流转中是扮演“裁判员”，还是扮演“运动员”，抑或两者兼而有之，都对农户流转满意度有正向影响作用。政府在农地流转中既是“裁判员”，又是“运动员”可以有效地规范流转程序，约束流转双方农户的流转行为，避免出现流转纠纷，减少履约风险，降低了交易成本，显化了农地交易价格，稳定了农地经营预期。农村集体土地所有权主体的虚化，一直是制约中国农村土地资源利用与管理的“软肋”，并由此引发了一系列现实困境。实践中诸多成功的农村改革，村集体或集体经济组织都发挥了不可替代的作用。
二、农地流转中村集体是否应该发挥作用：制度使然
《农村土地承包法》第34条规定：“土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”。《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出“土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定……”。上述等法律文件的规定实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割，且没有明确合理地界定它们之间的权利边界，集体土地所有者权利受到极大的限制，使得依靠集体来完成的一些社会福利事业和农业基本建设成为薄弱环节。
《村民自治法》第13条第二款：“村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护国家法规规定的经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。”这一规定表明村民委员会和集体经济组织之间是对等独立的关系，村民委员会要尊重集体经济组织的权益。《村民自治法》第13条第三款同时规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”从这一规定来看村民委员会和集体经济组织在一定程度上出现职能的交叉,但同时也表明立法者认同了村民委员会在一定的条件下可以“代理”集体经济组织行使管理、经营集体经济的权利。
《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地属于村农民集体所有，由村农民合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”《物权法》第60条规定：“属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”。《土地管理法》第10条规定: “农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。这些法律规定表明，村民委员会本身虽不是集体经济组织，但同样具有经营、管理集体土地的职能。
《物权法》第39条规定“所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”《农村土地承包法》第37条第1款规定: “土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意; 采取转包、出租、互换或者其他方式流转，应当报发包方备案。”最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第13条规定:“承包方未经发包方同意，采取转让方式流转其土地承包经营权的，转让合同无效。但发包方无法定理由不同意或者拖延表态的除外。”近年来国家出台的一系列关于农村土地制度改革方面的相关政策文件，一再强调无论通过何种方式实现承包权与经营权分离，“三权分置”都必须确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，这是新一轮农村土地制度改革的政治逻辑和经济逻辑。正因为如此，2016年中共中央办公厅国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》）明确提出：“农村土地农民集体所有，是农村基本经营制度的根本，必须得到充分体现和保障，不能虚置。”2018年中央一号文件强调：“维护村民委员会、农村集体经济组织、农村合作经济组织的特别法人地位和权利。”
三、农地流转中村集体如何发挥作用：机制优化
目前，我国农地流转还未形成稳定的供应、调节机制，流转方式大多表现为“政府与企业”“农户与农户”“农户与大户或者企业”之间自发、分散的非正规流转，村集体行使流转权的主要是“四荒地”土地承包经营权的发包和流转。现行流转机制下，农村土地集体所有权不具备自主性、完整性与自治性，丧失了流转决策知情权和流转后监管职能，土地集体所有权职能被弱化。致使很多地区出现农地流转动力不足、交易不畅、流转规范性不高、流转冲突频发等诸多现实问题。
在村集体与经营主体之间，村集体更加了解集体土地的自然属性以及交易农户的信息，而经营主体尤其是企业更加了解市场信息，因此可以借用委托—代理理论解决当前农地流转相关问题。运用委托—代理理论确保村集体作为土地所有权主体拥有流转的监督与管理权。有意愿流转土地的农户将自己承包地委托给村集体或集体经济组织，再统一由村集体流转给经营主体，农户或中介组织监督流转状况，农户、村集体、经营主体之间构成新型委托与代理关系。
在兼顾公平的前提下，农地流转必须确保提高农地利用的效率。基于委托—代理理论所构建的农地流转运行机制，一方面经营者只需要与村集体谈判，不需要与几十上百个甚至上千个农民谈判，从而降低了农地流转的交易成本；另一方面，集体统筹资源配置，解决了农户农地流转差异性导致的流转农地分散化和“插花地”问题，在农村人口没有完全非农化转移的条件下可以实现土地集中连片流转。此种农地流转运行机制的核心在于真正有效落实了集体所有权配置土地资源的权能，最大限度地实现了土地承包者的利益，激发了土地经营者的积极性。
四、法律如何保障村集体发挥作用：权能完善
为逐步完善“三权”关系，《意见》提出：“支持在实践中积极探索农民集体依法依规行使集体所有权、监督承包农户和经营主体规范利用土地等的具体方式。鼓励在理论上深入研究农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系等问题。”基于本文逻辑起点和政策设计理念，在梳理各地实践经验和相关研究成果基础上，对所有权、承包权中的农地流转权提出如下建议：
（1）集体土地所有权。其核心是要充分体现其处分权能，以控制和约束农户承包权和土地经营权的不规范行使。对于集体土地所有权权能，《意见》提出“土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。其中的处分权包括集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能。为强化农地流转中集体所有权主体地位，优化农地流转运行机制，提升农地流转效果，兼顾“公平”和“效率”，减少农地流转冲突，推进农业规模化和现代化，建议在处分权中赋予农地流转管理权，具体则包括流转之前的农地管护权、流转过程中的市场协调权、流转之后的农地监督权。
（2）土地承包权。农户承包权其权利行使体现在农村土地的承包资格及土地承包的实现、退出等方面，核心是维护农户的承包土地法定主体地位及财产性收益权，以实现现有土地承包关系保持稳定并长久不变。《意见》提出“土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。”综合已有相关研究，其权能具体包括：保有承包身份维持权、征地受偿权、流转权与流转到期收回经营权、继承权能以及监督权能等。关于农户承包权中的农地流转权，作者建议应该界定为农地流转决策权，即土地经营权流转与否、流转价格及其形式、流转期限及收回方式等方面。
（3）土地经营权。《意见》提出“土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。在完善‘三权分置’办法过程中，要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利，使土地资源得到更有效合理的利用。”土地经营权其权利行使体现在农村土地的自主经营权、经营成果自主处置权、经营收益权、地上附着物和青苗补偿权、经营权抵押权、继承权等方面，核心是维护土地经营权人的经营收益权能。
（作者单位：安徽师范大学地理与旅游学院 ）
中国乡村发现网转自：中国土地科学（微信公众号原创）2018-10-13
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