——利益属性与主体策略行为视角
摘要：农地流转既是农业生产的土地要素配置方式的改变, 也是农村社会利益关系的重新建构。农地流转必将导致农村出现新的利益关系, 形成新的利益相关者集合。本文从利益相关者理论视角去审视农地流转过程中的不同利益关系、利益主体策略行为, 以期深化人们对农地流转与农民土地财产收入关系的认识, 并有利于农地流转相关公共政策的制订和绩效评价。
一、问题的提出
土地是农业生产的关键性投入要素, 土地财产收入是农民收入不可或缺的组成部分。在新的历史条件下, 增加农民的土地财产收入将从整体上改善农民的收入结构, 提高农民收入水平, 缩小城乡收入差距, 从而缓解城乡发展不平衡而带来的矛盾, 是乡村振兴战略的题中之意。一般地, 农民土地财产收入决定于土地的产出水平, 而土地的产出水平既与土地用途选择和资源配置方式有关, 也与农业生产组织方式有关。理论上, 以农村土地集体所有, 农户承包经营为制度背景, 农地流转是一种新的资产配置方式, 有利于扩大农业生产规模, 有利于加快农村剩余劳动力的转移和“去过密化”, 是一种帕累托改进。[1]目前, 国内有关农地流转的研究集中在影响因素和收入增长机理两个方面。政策环境、政府干预、农户家庭人口特征、家庭收入、劳动力受教育程度、劳动生产率等影响和制约着农地流转行为。[2~4]农地流转的收入增长效应源于土地、劳动力资源的优化配置和农业生产组织化程度的提高, 不同的农地流转方式和组织效率是不同的, 其收入增长效应有着不同的作用机理。[5][6]目前, 我国正处于由单个家庭承包经营向合作经营和专业化经营转变的关键时期, 农业生产组织规模化已经成为历史发展的必然。据人民日报报道:截至2017年底, 我国家庭农场、农民合作社、农业企业等各类新主体超过300万家, 农地流转呈现出快速发展的新趋势。1以农地流转快速发展为背景, 其能否有效地增加农民的土地财产收入已成为农村经济体制改革的关键问题, 值得深入思考。表面上, 农地流转为一种生产要素配置方式的改变, 其实质是农村社会新的利益关系形成。如果以增加农民土地财产收入为农地流转的政策目标之一, 那么在农地流转而形成的利益关系格局中有哪些利益相关者, 他们利益是什么, 其策略行为是什么, 这些因素是否会影响到农地流转政策目标的实现等问题有待于进一步探讨。我们从利益相关者理论出发, 以农地流转的收入持续增长具有严格的条件要求为基本预设, 从利益形态、策略行为等方面对相关问题进行了研究。
二、农地流转历史演变分析
以快速城镇化和工业化为农地流转的时代背景, 农地流转不仅意味着资源配置方式的改变, 而且也意味着农村社会关系的重新建构, 事关农业生产、农村发展和农村社会的进步, 具有重要的战略意义。宏观层面上, 农地流转有利于农业生产要素的集约化、农产品商品化和农业生产组织化, 是农业现代化的内在条件和必然要求。微观层面上, 农地流转有利于农业生产规模的形成和扩大, 有利于改变小规模生产的市场弱势地位, 从而有利于增加农民的土地财产收益。在家庭承包责任制基础上的任何形式农地流转必然会导致所有权、承包经营权与使用权三权的分离, 进而联结成新的经济、社会关系网络, 出现新的组织形式, 是对传统农业的改造。[7][8]
自家庭承包经营责任制实施以来, 农地流转以不同的形式广泛存在于农村的社会实践体系中。早期的农地流转更多的发生于村庄范围内的农户之间, 是一种自发的、基于情感价值的、发生在熟人社会之间的小范围内流转。在城镇化初期, 土地承包经营权不仅具有经济利益, 而且具有社会稳定器的作用。[9]虽然流转的主要动机在流出和转入方有所不同, 但优势互补和互惠互利是早期农地流转基本特点。对流出者而言, 除人们对土地的情感眷念外, 流出的目的是在外出务工, 获取城市就业机会和工资性收入的同时, 保住自己的土地承包权意味着当自己在城市就业失败时可以重新回到农村继续从事农业生产, 是一种典型风险防范措施和权宜之计。对流入者而言, 流入他人承包土地意味着土地经营规模扩大, 可以缓解人地关系紧张的矛盾, 有效地提高自己劳动生产率, 为增加自身的收入创造条件。
发生在农村社区内部的农地流转规模小, 是一种短期的关系契约, 稳定性差的特征制约着流入方的资本和要素投入, 流入方对提高农业生产技术、改善农业生产条件缺乏积极性, 农业部门的生产效率难以有效地提高。发生在熟人之间的小规模土地流转的内在不足决定了其将被更有效的土地流转形式所替代的历史必然。一方面, 随着农村经济体制改革的进一步深化, 农村土地承包经营权的流转的进一步的规范, 农地确权为农地规模化流转营造了良好的社会空间和产权制度环境;另一方面, 人们经济条件的改善为优质、安全农产品提供了巨大市场机会, 吸引着社会其它生产经营主体对农业生产的积极参与, 有力地促进了农地流转。据统计, 截至2017年6月底, 全国已完成确权面积10.5亿亩, 占第二轮家庭承包耕地面积的76%。截至2016年底, 全国耕地流转面积达到4.79亿亩, 建立了近2万个土地流转服务中心。目前, 我国各类新型农业经营主体超过290万家, 其中家庭农场87.7万家, 农民合作社188.8万家, 龙头企业13万家, 各种农业社会化服务组织超过115万个。2今天出现的农地流转具有规模化、规范化的新特征, 是一种典型的市场导向型的农地流转, 涉及的主体范围更广, 利益关系更复杂和更加多样化。
三、农地流转利益属性分析
如果说农地流转是中国快速城镇化、工业化的必然结果, 是农村内外部多种因素推拉作用的结果, 那么农地流转本质上是一种制度变迁形式, 是强制性和诱致性制度变迁共同作用的结果。农地流转必然会形成以地方政府、农地经营公司和农民为主体的利益相关者集合, 他们之间的经济利益关系内嵌于农地流转而形成的组织结构中, 形成一种新的利益关系格局, 具有不同的利益属性。
1. 农地流转利益相关者的利益属性分析
目前, 为避免农地流转合约签订前巨额的交易费用, 多数地区的农地流转选择了在村集体组织或基层政府主导下, 村民将自己所承包的集体土地返租给村集体, 再由村集体组织将整合起来的农村集体土地整体转租给农地经营组织进行生产经营, 农地经营公司则按照其与村集体组织达成的合同, 按期向村集体组织支付租金和一定比例的经营利润分成, 然后村集体组织再按照合同向农民支付土地租金并进行相应利润二次分配。3事实上, 在村集体组织的主导下, 一旦承包地实现了从农户向农业经营公司的流转, 三者之间的利益相关者集合和利益关系格局即刻形成。如果以社会福利最大化, 利益相关者的整体利益最大化是农地流转的基本政策目标为基本命题, 那么农地流转的经济、社会目标的实现决定于三者之间的策略互动行为, 是三者之间利益博弈的结果, 农地经营公司经营绩效水平、利益分享机制设计直接关系到三者之间的行为博弈均衡。更进一步, 如果将农地流转的公共政策目标理解为持续增加农民土地财产收入, 那么因农地流转而出现的新的农业生产经营组织形态就可以理解为一种制度均衡, 是人为的制度建构结果。4
一是对农民而言, 在农地流转关系持续期间, 农民家庭将获得从土地约束中解放出来的自由, 拥有了劳动力在更广范围内进行自由配置的权力。劳动力自由选择就业机会, 土地租金和利润分成收入的稳定性增长和土地本身的安全性是农民的核心利益。由此可见, 劳动力市场结构、工资水平不仅影响农民的土地流转意愿, 而且也决定了农地流转的价格水平。如果劳动力市场结构有利于农民, 且劳动力市场的工资水平明显高于农业部门, 则农民愿意以较低的价格将土地流转出去。二是对村集体经济组织而言, 土地流转不仅可以增强集体经济组织的实力, 提高村集体经济组织服务能力, 而且可以获得村民的信任和基层政府的认同, 从而增强其组织合法性。在开放的市场条件下, 面对工商资本不断增涨的涉农投资积极性, 农地流转可以明显地带动农村基础设施的投资, 改善农村生产、农村生活条件, 为农村经济社会发展创造条件, 这在一定程度上契合了村集体组织的工作目标, 促成农地流转将进一步巩固村集体组织的合法性, 将为村集体组织带来更多的政治利益和晋升机会, 政治合法性、晋升机会是村集体组织的核心利益。三是对农地经营公司而言, 作为具有企业性质的农地经营公司, 保持流转关系的稳定, 充分发挥其企业家才能, 积极开拓市场, 为市场提供优质、安全的农产品获取利润是农地经营公司的利益, 经济利益是其核心利益。通过农地流转, 农地经营公司获取到了农业生产的必备要素资源, 可以充分发挥其在资金、技术、管理方面的优势, 从而实现农地经营公司生产经营获利目标。由此可见, 如果我们将农地流转置于劳动力可自由流动, 国家鼓励城市资本下乡等环境条件下, 农地流转而形成的利益关系却是动态的, 利益关系动态性决定了农民、村集体组织和农地经营公司三者因农地流转而形成的利益函数在不同情境下的不同和动态变化特征。
2. 农地流转利益相关者的利益关系分析
相对于单个农户家庭承包经营而言, 农地流转本质是农业生产的转型优化和升级过程, 农地流转不仅改变了小规模农业生产在大市场中的信息劣势, 而且有效地解决小规模农业生产过程的劳动力过密问题, 为农业生产的专业化和现代化创造了条件。然而, 从上述分析可知, 因农地流转而形成了农民、村集体经济组织和农地经营公司三者的利益相关者集合, 其利益实现的关键决定于农地经营公司的经营战略和策略, 与其参与市场竞争的核心能力有关。当农地经营公司从村集体组织手中流转到农民承包地进行规模化经营时, 农地经营公司不得不面对因规模扩大而带来的诸多不确定性。相对于其它企业而言, 农地经营公司从事的是农业生产, 其将在面临一般性公司经营的市场风险、管理风险外, 还面临自然灾害的不确定性。也就是说农业生产本身具有更大的不确定性, 这种不确定性将直接影响到其持续获利能力。总体上, 不确定性广泛存在于人类社会的各种交易之中。[10]理论研究表明:在一个集体行动系统中, 如果不确定性能够给系统内部的行动者带来利益, 那么能够操控不确定性因素的行动者就会利用它, 形成事实上对自己有利的权力, 从而在集体行动系统中通过不平等交易获取利益。由此可见, 在农地流转而形成的利益关系集合中, 主体的策略性行为, 尤其是处于核心位置的农地经营公司的策略性行为成为农地流转治理的关键。
四、农地流转利益相关者的策略行为分析
从农地流转而形成的利益关系网络结构中, 我们不难发现, 一旦农地经营公司从农民或村集体组织处流入土地, 农民、村集体组织、农地经营公司三者之间所面临的不确定性内容是不同的, 且各自对不确定性的掌控能力也有所差异, 这事实上造成了三者之间的权力的不同, 形成了相应的策略空间, 决定了农地流转的公共政策目标的实现程度。
1. 农地流转的利益相关者策略空间分析
首先, 农地经营公司处于整个关系网络中的关键位置, 直接从事产品选择、市场策略、技术选择、管理等事关农业生产经营活动, 这些活动过程本身将导致农地经营公司面临诸多的不确定性, 也就是其所面临的经营风险。一方面, 农地经营公司对这些风险的控制将有利于其经营目标的实现;另一方面, 这些风险的存在与农地经营公司所拥有的信息优势将激励农地经营公司违背契约、侵占农民和村集体经济组织利益, 从而引发利益冲突。其次, 村集体组织内生于国家与社会的互动过程中, 在国家或国家代理人对村集体组织的监控能力不足的情况下, 村集体组织将始终处于多重利益的权衡中, 是“保护型经纪人”或是“赢利型经纪人”, 将内卷于农地流转过程中。[11]村集体组织居于分散化的农户与农地经营公司之间, 其位置决定了其独特的信息优势和权力优势。一方面, 相对于农户而言, 他们通过与农地公司的先期接触, 拥有对农地经营公司的主体资格、经营能力、诚信状况和持续经营能力等方面的更多的信息;另一方面, 相对于农地经营公司而言, 他们拥有更多关于个体农民经济能力、行为习惯、社会关系等信息。在农地流转过程中, 他们一定程度是农民利益的代表, 是“保护型经纪人”, 受农民的委托而与农地经营公司进行相关谈判, 签订相关协议, 形成正式合同。他们认真履行“代理人”的角色将有利于农民土地流转利益的维护, 事关农民土地收入的稳定性和持续增长。他们在农地流转过程中的主要角色应是监督者, 他们的角色作用的发挥是契约能否自我实施的关键, 这客观上要求其公正地履行其职责, 一旦当地经营公司不能履责时, 他们能否及时地进行监督将是利益相关者行为协调的核心。再次, 农民是农村土地的承包主体, 享有承包收益权, 一旦将承包地流转出去意味着其失去了土地的使用权, 能否享受到其应有的收益权决定于农地经营公司的生产经营利润、履责意愿和村集体组织的监督制约。当其收益权不能实现时, 其策略空间仅为收回流转出去的土地使用权, 其权力十分有限, 处于相对弱势地位。
2. 农地流转利益相关者的策略行为分析
由农民、村集体组织和农地经营公司三者应农地流转而形成的集体行动系统中, 三者的利益关系、利益表现形式在存在一致性的前提下, 也存在着利益冲突, 而这种利益冲突将具体地体现在其策略行为选择上。农民土地流转收入稳定性增长依赖于农地经营公司的企业家才能和信用水平, 依赖于村集体组织的代理人角色的履行。如果将其理解为农地流转公共政策目标实现的条件, 那么以现实的中国经济和社会为背景, 以农地经营公司在整个农地流转中的核心位置为客观事实, 农地经营公司的策略行为就应成为农地流转公共政策有效性研究必然思考的问题。
农地经营公司处于整个农地流转利益关系网络的核心位置, 其策略行为直接关系到整个集体行动系统的效率。现假设农地经营公司是理性的, 其策略性行为受环境约束和利益主导, 那么环境约束力的大小和利益导向的不同组合将会产生明显不同的结果。总体上, 农地经营公司的农地流转利益包括了短期和长期两个方面的利益。一方面, 在短期利益导向下, 农地经营公司将最大化自己的投资利润, 为尽快达成其目标, 其在处理与村集体组织和村民的土地流转收益的策略可能是向集体组织缴纳固定的地租, 而有着强烈的动机向村集体组织隐瞒生产经营利润, 从而不分红或者尽量将分红额度控制在最低, 从而实现其短期利益最大化, 其最优、次优策略集合依次为 (如数缴纳地租, 不分红) 、 (如数缴纳地租, 少分红或者不分红) 。在短期利益导向下, 农地经营公司的现实行为可能是农地的非农化和对土地资源的掠夺性使用, 将流转土地的目的定位于获取政府补贴、奖励, 并在生产中大量使用除草剂、防虫剂、催熟剂和化肥等, 降低农业生产成本, 将环境污染成本转嫁给消费者和留给社会, 从而最大化自身的短期利益。另一方面, 在长期利益导向下, 农地经营公司出于理性考虑, 仍然会以自身利益为行为选择依据, 由于在较长的时间范畴内, 村集体组织和农民有着改变承包经营期限、选择新的合作伙伴等策略手段。村集体组织和农民策略手段的增多意味着其选择的自由的增加, 这事实上会对农地经营公司形成一定的市场震慑, 增大了农地经营公司的环境约束。如果农地经营公司不能履行合同条款, 不能让农民获取到相应的土地流转利益或在生产经营中损坏农民的土地, 那么村集体组织和农民将要求解除合同, 这意味着农地经营公司前期的基础设施、专用技术、市场渠道投资将会因合约的解除而面临投资难以收回的风险, 生产经营的可持续性将受到威胁, 无疑会增大其沉没成本, 农地经营公司的最优、次优策略行为是: (按时支付租金, 保持分红比例的可竞争性) , (按时支付租金、保持分红) , 从而建构起一种有效的利益分配机制, 保证了村民土地财产收入与农业经营公司盈利水平的一致性增长, 从而形成了一种良性发展格局。由此可见, 农地流转而形成的利益关系格局本质上是一种结构, 不同主体在关系结构中的不同位置决定了其策略行为, 农地经营公司在整个农地流转中居于权力的核心位置, 对农地流转的政策绩效具有决定性作用, 理应成为农地流转治理的核心。
五、结论
农地规模化经营是经济社会发展的历史必然, 是农业现代化的必然。农地流转不仅意味着所有权、承包权、使用权的分离和农业生产组织方式的变化, 而且更为重要的是农村将因农地流转而形成新的生产关系。在由农民、村集体组织和农地经营公司形成新的集体行动系统中, 他们各自拥有不同的利益和策略空间, 其策略行为是不同的。农地流转的政策目标的实现客观上要求协调处理好三者之间的利益关系, 建立和完善信息制度、决策制度、绩效评价制度、监督制度, 形成农地流转制度体系, 以规范农地流转市场主体行为。党的十九大已明确提出了乡村振兴战略。在新的历史条件下, 乡村振兴战略有利于解决好城乡发展不平衡、不充分的问题。强化农村生产、经营、组织制度创新, 建立起有利于农业现代化, 有利于农民增收的制度环境是乡村振兴战略顺利实施的关键。“三权分离”有利于农业生产要素的优化配置, 是农业基本生产经营制度创新的重要组成部分, 涉及到农村土地制度、农业经营制度和农村产权制度的改革, 有利于提高农业生产的组织化程度, 有利于提高其市场竞争力, 有利于农民收入的持续增长。然而, 通过农地流转来增加农民收入有着严格的前提条件, 需要一系列的制度安排来规范因农地流转而形成的利益相关者的行为, 形成有利于农地流转的政策环境。尤其值得警惕的是当大量的城市资本下乡时, 国家应在认真总结农地流转的经验教训基础上, 从制度层面规范农地经营公司的农地流转、利益分配和生产经营行为, 加强农村基层治理体系的建设, 从制度层面筑起农民的利益保护机制, 从而促进农村经济社会的全面发展, 为乡村振兴战略的顺利实施奠定良好的基础。
中国乡村发现网转自：农村经济2018年05期
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