《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年（2016—2020年）规划纲要》里明确要求：“推进以人的城镇化为核心，以城市群为主体形态、以城市综合承载能力为支撑、以体制机制创新为保障，加快新型城镇化步伐，提高社会主义新农村建设水平，努力缩小城乡发展差距，推进城乡一体化。”2015年中央经济工作会议也强调：“促进区域发展，要更加注重人口经济和资源环境空间均衡；保障改善民生，要更加注重对特定人群特殊困难的精准帮扶”。近些年来，上海以“三个集中”（人口集中、土地集中、产业集中）为战略导向，强化“谨慎更新”与“有机更新”的理念，尊重农民的知情权、参与权、监督权，利用土地整治促进郊区农民相对集中居住，引导农民到新型社区和城镇来生活生产，实现精准帮扶、改善人居环境，加快推进新型城镇化。
一、总体情况与典型案例
上海市以土地整治促进郊区农民相对集中居住，主要有增减挂钩项目、市级土地整治项目、郊野公园项目三种类型。目前，上海市以土地整治方式促进农民集中居住的户数达到18950户，均叠加使用增减挂钩政策。近些年来由于坚持先行先试，形成一批各具特色的农民集中居住的典型案例。
1外冈模式——城乡统筹型（镇区安置）嘉定区外冈村项目为2011年度市级项目，建设规模533.23公顷，涉及农户508户。项目采取宅基地置换模式，规划农户原宅基地拆除后，在镇区内统一建设集中高层商品安置房。
2小昆山模式——小城镇建设型（整镇分批）松江区小昆山镇通过小城镇发展改革试点工作，推进该镇辖区内5个村面积153.69公顷的分散农民住宅地块实施拆旧搬迁，实现2269户6770名农民“洗脚进城”。腾退出的土地将着力打造产业经济集中区、集镇建设示范区、人口转移集聚区、文化旅游发展区和农田设施规模区。
3新叶模式-乡村复兴型（村内安置）奉贤庄行新叶村项目为2011年度市级项目，建设规模408.81公顷，涉及农户830户。项目采取宅基地归并模式，规划农户原宅基地拆除后按户建设集中安置房。参加归并以后，农民住进了联排别墅，日用品商店和农资供应点，以及医务、健身、娱乐、学习设施一应俱全的农家会所。
4廊下模式-风貌保护型（跨村近镇安置）金山区廊下镇拟搬迁的户数为623户，搬迁人口为2754人，宅基地面积合计为18.7公顷。搬迁农户采用“一补、二换、三不变”形式安置，现安置区一期已基本建设完毕，100余户农户已于2014年底前乔迁新居；安置区二期也即将建设完毕。
二、规划引导结合
上海市各区县的村庄布点规划，未来土地整治促进集中居住可按类别如保护型、发展型、撤并型和保留型分别予以引导，因地制宜地采取原地更新集中居住、本村异地集中、镇区或城区集中等模式。
1.保护型村庄：指列入美丽乡村建设规划和乡村风貌保护区的村庄以及生态重要度高、景观多样性丰富的村庄。可开展保护性整治，提高村庄基础设施和公共服务水平，改善村民的生活水平，适度发展休闲、旅游产业等。
2、发展型村庄：指乡村功能协调、基础设施完善、人口集聚度高的村庄。鼓励结合现状自然村布局，通过乡村空间重构，提高乡村发展活力并合理调整农业与其他产业的产业结构与空间布局，加强第三产业发展，提高村庄基础设施和公共服务水平，重点解决农村生活和产业污染治理。
3、撤并型村庄：指村庄规模小、础设施和公共服务落后等整体功能出现衰落的村庄。涉及生态安全和健康安全的村庄应优先撤并，引导向新市镇或城区安置。
4、保留型村庄：指生态环境较好但是村庄规模、人口集聚度、公共服务设施一般，乡村发展并没有明显的特点和趋势的村庄。暂时维持现状，不鼓励村庄公共服务设施和基础设施配套的再投入，引导人口的自然流出。
三、政策建议
建议下一步推进新型城镇化过程中，可在项目区内整体实施郊野单元规划，系统解决资金平衡和土地平衡问题，明确镇政府在涉农资源整合中责任主体地位。同时将减量化和造血机制同步进行，工业用地整治和宅基地置换同步，彻底改观农村面貌。最后应给予农民多种选择权，补偿方式可由单一的房屋补偿变为“房屋+货币”补偿相结合的形式，有序引导农民集中居住和现有宅基地退出。
(本文系上海市建设用地和土地整理事务中心“农民相对集中居住”课题组刊于国土资源部土地整治中心《土地整治动态》第6期的文章)
中国乡村发现网转自：上海土地整治
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