现有农地制度安排造成的高交易成本已经成为阻碍中国土地流转，实现资源配置的重要障碍。自2011年开始全国试点的农地确权制度首次在实测基础上对农户承包地进行登记颁证，从而为农用地的大规模流转奠定了产权基础。为了探讨确权对农地流转的影响，我们建立了一个理论模型，并在此框架下使用中国健康与养老追踪调查2011~2012年的农户调查数据进行了实证检验。结果发现，在其他条件相同的情况下，农地确权使得农户参与土地流转的可能性显著上升约4.9%，平均土地流转量上升了约0.37亩（将近1倍），土地租金率则大幅上升约43.3%。因此，农地确权不仅降低了交易成本，促进了土地流转；同时也增强了农地的产权强度，从而提高了土地资源的内在价值。
一、引言
近年来随着城镇化、工业化的快速发展，农村劳动力向城市大规模流动，客观上要求农村土地资源的重新配置，使其从农业生产率相对较低的农户转移到生产率相对较高的农户，以提高农地资源的利用效率。同时，我国长期实行以家庭为生产单位的家庭联产承包责任制，也造成农村土地的分割零碎，亟须通过土地流转和集中，来缓解目前土地经营规模相对狭小的困境，实现农业专业化和适度规模经营。土地流转高效顺畅的前提是土地的产权或使用权得以清晰界定并受到有效保护。然而过去20多年间，农村土地的产权残缺和不稳定导致土地流转存在较高的交易成本，是中国农地制度安排的一个显著特征。一方面，尽管中央一直试图加强农户的土地承包经营权，但是农户的承包地并未完成普遍的、其空间属性和物权属有明确法律表达的使用权界定。另一方面，虽然国家政策所规定的土地承包期限长达几十年，但现实中农户的土地承包关系并不稳定。在许多地区，土地经常因为家庭人口变动、迁移和土地征用而发生增减调整。这种产权边界的不清晰和不稳定使得土地流转存在着不可预见的风险，从而限制了土地流转的规模和范围，降低了土地资源的配置效率。“确权是基础，流转是核心”。土地流转迫切需要新一轮的土地产权改革。
那么，确权能否有效促进土地流转？本文建立了一个理论模型，并使用中国健康与养老追踪调查2011-2012年的农户调查数据，首次对农地确权对土地流转的影响进行了定量研究。
二、制度背景与文献回顾
中国农地确权的实施具有特殊的制度背景和演变路径。在中国现有的农地产权制度安排中，土地所有权归村集体，农民只是拥有土地产权束的部分权能，包括使用权（即承包经营权）、转让权和相应的收益权。因此“确权”的本质是在实测基础上，以使用权证书的形式界定农户的土地承包经营权。
国内外有很多关于农地产权与土地流转行为的研究。一般认为，农地产权的稳定性和完整性影响着土地流转的交易成本，从而对农地租赁市场具有重要作用。目前也有极少数关于中国土地确权的初步探讨。从国际经验来看，确权或稳定的地权对土地流转具有重要影响。
三、数据来源、统计与分析
本文数据来自中国健康与养老追踪调查2011~2012 年第一次全国基线调查。重点关注的是农户的土地流转指标。CHARLS调查同时调查了农户和社区两个层面的土地流转情况，因此我们的指标也相应分为家户和村庄两个层面。建立理论模型，并在此框架下使用中国健康与养老追踪调查2011~2012年的农户调查数据进行了实证检验。结果显示，确权显著提高了农户土地租出率以及土地租出面积。
四、结论与政策含义
本文在理论模型的基础上，利用中国健康与养老追踪调查的最新数据，系统评估了农地确权对中国农村土地流转的影响，并得出了以下结论。
首先我们发现，稳定清晰的产权有助于农地的流转和集中，并促进农地资源的优化配置。确权改革在土地实测的基础上将承包权以使用权证书的形式清晰界定到农户，稳定了农户对未来的预期并减少了土地流转过程中的不确定性风险，使得农户参与土地流转可能性和交易量显著上升。在流转过程中，土地向拥有更多劳动力和更高生产能力的农户集中，使得确权村的实际耕种面积的基尼系数比非确权村明显高出 0.5 个百分点。同时，确权也使得农业生产效率较低和家中有人外出打工的农户更愿意出租土地，从而优化土地资源配置，有助于农业生产效率的整体提高。
其次，我们进一步的分组估计表明，在不发生土地调整的地区，确权对土地流的边际效应并不显著，因此确权改革主要是通过降低了土地调整的制度风险而促进了土地流转；同时，确权改革对土地流转的影响具有滞后效应，显示出农户只有对确权改革经过一段时间的了解并产生信任后，土地确权才能达到更明显的政策效果。第三，在土地流地的使用权强度显著影响着土地资源的流转价值。与非确权村相比，确权村的农户的土地租金率显著高出约 43%；而在村庄层面上，确权村的土地租金率甚至高出70.5%~77.8%。这就验证了产权经济学的观点，即在其他情况不变时，任何物品的交换价值都取决于交易中所包含的产权束。其可能原因在于，土地产权边界的模糊和不稳定会影响农户对土地使用的预期，也会影响土地对潜在的土地租入者的价值，而确权可以有效消除此类制度风险；另一方面，土地确权后人们能够寻找更有利的生产方式来使土地得到更有效的使用，土地的资源配置效率得到提高，从而能够实现更高的潜在收入，于是土地租入者愿意为土地支付更高的租赁价格。我们的结论也有重要的政策含义。一是土地确权必须彻底厘清土地的产权边界和权属关系，才能促进土地的流转和集中，提高土地资源的配置效率。实际调研中发现，某些地区为了加快推进确权改革，在土地权属和产权边界并没有得到清晰厘定的情况下就匆忙发放使用权证书，甚至出现了使用权证和实际耕种地块相背离的“确空权”的现象，从而为未来的土地流转埋下了纷争隐患。二是确权必须固定土地和农户之间的权属关系，一旦确权后土地不应再调整，从而永久性保障农户的承包经营权。确权改革之所以起作用很大程度上依赖于人们对该政策的信任程度。如果确权后仍因人口变动、迁移和土地征用等原因而发生土地调整，那么农民对土地使用权的预期就会重新发生改变，确权的政策效果也会大大减弱。
最后，由于土地确权的政策实施期限较短，目前尚在试点推行中，限于数据的可得性，我们只是做了一项初步的工作，并得出了一些重要的结论。确权对土地流转的长期影响还需要搜集更长时期的观测数据，以便进行更深入和更精确的研究。
作者简介:程令国，上海财经大学高等研究院、数理经济学教育部重点实验室；张晔，南京大学经济学院国际经济贸易系、南京大学国际经济研究所；刘志彪，南京大学长三角经济社会发展研究中心。
中国乡村发现网转自：《管理世界》 2016年第01期。
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