增加农民财产性收入，是中共十八届三中全会以来中央与地方政府施政的重大方略之一。中央农村工作会议，对2017年农业农村工作进行部署，继续深化“承包地、宅基地、集体资产改革”以增加农民财产性收入，仍将是今年改革重点。
当前提高农民财产性收入的主要阻碍因素
1.农民土地权利的财产权基础：“长久不变”未做实
农民手中的土地使用权成为财产权是农民获得财产性收入的基础，而长久且稳定的土地承包或使用期限是农民的土地权利成为财产权的基础。
长期以来，由于集体经济所有权主体模糊不清问题久未解决，导致三级组织都可以对农户经营、使用的土地进行随意调整和干预，农民与集体的土地财产权的清晰界定无从谈起；而当前大多数村组“集体经济”也由于资产权属不清这一根本性制度障碍，导致无人或无法对其进行有效监管，集体经营性资产大量被闲置、浪费甚至滋生贪腐，不仅导致农村集体经济的缓慢发展甚至负增长，而且使农民从中可获得分配收益严重受损。
因此，要保障农民土地财产权益，须先使农民手中的土地权利变为财产权。目前，我国政策已将农民的承包经营权期限延长为“长久不变”，明确农民为农地财产权主体的意图已十分明显。但是，在调研中得悉，由于直到现在“长久不变”政策精神还未形成法律，导致一些地方或学者对现已在全国范围展开的农地确权的解读，仍停留在认为本次所确的土地权利是“有期限”的认知上。如此确权，那么部分地区的农民现有的土地权利将与确权前完全一样仍处于不断的变动之中而无法“长久不变”，将农民土地权利定性为财产权的权利基础仍无法做实。
2.农民土地财产主要增值收益被相关利益方占有
在赋予、夯实农民土地等财产权之后，农民能否增加财产性收入，关键在于土地等财产要素能否被充分激活和流动起来。农民所拥有的土地使用权（尤其是土地承包经营权和宅基地使用权）及附着其地上的房屋应是农民的财产。作为“财产”，实现其财产价值的方式，应该有转包、出租、互换、入股、转让、抵押、担保等多种市场交易形式。流转形式越多元化，所实现的财产价值越真实。
然而，一方面，我国农民承包地、宅基地等财产权由于抵押、担保、转让受到法律“特别限制”而难以通过市场博弈以真实价值实现流转。承包地和宅基地（包括农宅），这两大农民的主要财产便长期处于“沉睡”状态而成“死资产”；另一方面，地方政府对土地一级市场进行垄断经营，使农村集体土地只有通过征收一途才能进入市场，且农民和集体经济组织只能得到按原用途计算的补偿款，后续产生的增值收益被政府和开发商全部拿走。近两年，所调研地区被征地农民得到的征地安置补偿费用仅占出让总收入的10%左右。
3.农民缺乏获取财产性收入的动力
调研发现：基于前两者产生的不良后果对农民增加财产性收入的动力产生极大的消极影响。一、地方“三五年一小调，十年一大调”地频繁调整土地，无论是土地流出方还是流入方都无法对土地进行长远投资；二、由于无法分享土地流转带来的财产增益，农民宁愿死守土地也不愿流转；三、土地等财产权由于抵押、担保、转让受到法律“特别限制”而难以通过市场博弈以真实价值实现流转。凡此种种加剧了农民不放心流转或不愿意流转心理，“持地观望”以待财产恢复正常价值成为普遍反应，从而大大消减了农民财产性收入增收动力。
提高农民财产性收入的三条主要途径
一、四项“确权”措施夯实农民财产权基础
1.为农民的土地财产权“确”“长久不变”之权。“无期限”地“长久不变”这一政策思路在“增人不增地，减人不减地”和“30年不变，30年以后也没有必要再变”的土地政策中已现端倪；综合解读十八届三中全会决定和《不动产统一登记条例》，可推断，将“长久不变”精神通过“抵押担保权能”从农民土地承包经营权向农民宅基地使用权和集体建设用地使用权延伸推进亦是改革必然。因此，当下地方土地确权必须以“各种形式”明确重申当前给农民所确的各类土地权利将“无期限”地“长久不变”，为农地成为农民之“恒产”奠定产权基础。
2.为长期有争议的农民宅基地增权。当前农地确权还应包括对农民宅基地及其他财产权的增权问题：一要打破原来以“住房屋檐滴水”为划线的思维，应将宅基地所属院落的附属“构筑物”纳入宅基地确权登记；二是在制定政策时，扩大农民合法财产范围。
3.农地确权方式应坚持“确地”与“确股”结合，以“确地”为主。
4.借助不动产统一登记保障农民的财产权。不动产统一登记，体现的是国家或政府履行对公众的物权进行法权登记、法律保护与管理的职能。农民土地等财产权在完成确权后，除了应加快对农民颁发具有法律效力的土地承包经营权、宅基地使用权和集体建设用地使用权证书，还应将确权登记发证纳入不动产统一登记制度的实施管理进程，全面实现对农民财产权的法权确认和保护。
二、落实“抵押担保权能”为突破口
应以落实“抵押担保权能”为突破口，使土地等财产进入市场实现价值激活。
1.有步骤地全面落实农民各项土地财产权（承包经营权、农户宅基地使用权和集体建设用地使用权）的“抵押担保权能”。可先推动农民“承包土地的经营权”、“承包土地收益权”、“水面承包权”、“农民住房”等财产为“标的”的多种新型抵押担保模式的试点；再进一步探索整体土地承包经营权和宅基地使用权之“抵押担保权能”的实施。
2.在三条底线下，允许农民在市场流转中自主创新流转形式。政府应在相信农民智慧的基础上，为提供一个公平的市场环境做出努力，让农民借助“抵押担保权能”的“蝴蝶效应”，能够在市场中自由选择、创新流转形式，使土地、房屋等财产在多元化流转中产生增值活力。
三、“三层改革”集体经营性资产保护农民股份性财产收入
1.以股份化到人改造传统“集体经济”。中共中央与中央政府现已提出集体经营性资产农民股份化及实施方案。但大多数农村集体经济存在背负债务问题。因此，首先应先清债（债权债务清查要落实责任人及做好销账，未能落实责任人的由政府承担清零），后确权，以此为基础认真推进村组集体经营性资产股份制改革；其次在尊重集体成员意愿、明确条件和程序下，股份到人到户，可以买卖、抵押、担保、赠与、继承等；打造产权清晰，权责明确，运行规范，管理高效的法人治理结构，保障农民财产权益。
2.积极创新村集体经营性资产增长的市场化投资途径。按照“宜农则农、宜工则工、宜商则商”的因地制宜发展思路，合理确定发展定位与发展战略。采取公开拍卖、租赁、承包经营、股份合作等多种方式，盘活村集体闲置或低效使用的集体资产；通过集体自办、招商引资、能人领办、入股联营等形式，大力发展农业产业化项目；对拥有一定旅游资源或民间文化优势的村，探索增加农民财产性收入的新途径。政府对村范围内新发展的二、三产业项目和村组织招商引资落户到市镇工业园区的项目，要给予税费减免优惠，辅助集体经营性资产增长。
3.按股公平分配经营性收益。保障农民获得股份性财产收入最终在于落实农民按股分配权。这需要健全农村集体经营性资产评估制度、乡镇企业的财务监督体系和严格的民事责任追究制度；加强村民公开监督并重构乡镇企业内部审计制度，加强行政、司法监督，发挥中介组织的监督作用。多管齐下，在齐力管好、激活农民集体经营财产，提高集体经济实力的同时，明确保障农民对集体经济的股份红利以及年底分红权利，增加农民股份性财产收入。
（作者单位：上海社会科学院）
中国乡村发现网转自：上观新闻 2017-03-10
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