农产品按满足社会需求定价，工业品按生产成本定价，这种价格“剪力差”，是城乡差距的重要原因之一。由于农事活动周期长，种植业和养殖业都受自然条件影响大，而现阶段的科技水平，还不能真正全面消除这种危害。这就造成了传统农业生产剩余率低的客观事实，而且这种事实，短期内难于从根本上得到改观。我国农村人口多，劳动力平均占有的耕地太少，单一的田间产出，远远不能达到发家致富的目标。市场化进程启动后，以家庭为单位的分散小农，还要单独面对大市场的各种盘剥。“种地不划算”，农民大量进城务工，寻求农业生产外的打工收入。由于“种粮的收益低于经济作物”，只要条件许可，农民就会改种粮为种经济作物。土地抛荒、双季改单季、粮田“非粮化”生产、农田改为它用“非农化”等等，这些现象的出现，很不利国家粮食安全战略的实施。
为实现粮食基本自给的战略目标，也为提高农民的农业生产收入，国家实行了对农民进行“种粮补贴”的办法，来调动农民种粮的积极性。
农业生产者为了获取较高的产量和收益，有效防止某些病虫害的发生，一块地上种植的作物，经常会变动，就是通常所说的轮作。由于农事活动的分散性，农地等级和形状及分布差异大，种植面积或产量的核算，不仅耗时费力，也难于精准。按播种面积或按实际产粮，来进行“种粮补贴”，在实际操作层面，不仅难度大而且耗费大，“不划算”。为“减少”矛盾，实际工作中，绝大部分地区，采取的是按“计税面积”进行补贴的办法。
按“计税面积”进行补贴，现在表现出一个明显的缺憾——补地补人不是实际补粮。这种办法，现在实际补的是地，没有真正补到粮。“只要册子上有登记，不管有没有耕种管理，哪怕是抛荒，也要领上一份补贴款”。许多进城务工农户，“没有耕种土地，照样拿了粮补”。这时，补贴实际补的是人，而且还不一定是真正在种田的人。这些现象，反映了现行“粮食补贴”政策，“调动农民种粮的积极性”，应有的预期难于达到。
有议论认为，“种粮补贴”，使一部分农民“拿着政府发给的补偿进城了”。这种议论，含有这样一种意思：农民进城成为市民，还该不该得“补偿”？其实，对农补贴，这是世界多数国家通用的做法。“种粮补贴”是我国产业政策中，惠农政策的重要组成部分，对保障我国粮食基本自给，有特殊意义。至于部分农民进城后，还拥有土地享受着“种粮补贴”，我以为，这不能就事论事。应该看到，农民保有土地进城，是预防进城失败“无退路”的一项有力措施。这部分农民暂时还得这笔钱，要从城市反哺农村的大局去理解。而这笔钱的实质意义，并不在于是进城农民得还是在乡农民得，关键是能不能真正起到调动农民种粮的积极性。从这个意义上讲，真正该得这笔钱的人，既不是单纯意义上的承包户，也不是进城农民或在乡农民，而应该是真正的粮食生产者——不管你是什么户籍身份，或以什么形式进行粮食生产。
从以上看出，按“计税面积”发放“种粮补贴”，与当初的政策设计，可能已经产生了偏移，这种办法，现在与农民是否种粮或者生产粮食的多少，挂钩不是很紧。随着农村劳动力向城市转移、土地合理有序流转和新型农业生产经营主体的出现和增多，出现了“一些实际在种粮农民，拿不到这项补贴，拿到补贴的部分农民，实际没有种粮食”的情况。同时，由于农村土地的复杂性，也使得一部分真正种粮的农民，没有享受到补贴的实惠。
据我所知，税改时，财政部门掌握的“计税面积”、农业部门掌握的“播种面积” 、统计部门掌握的“统计面积”，不仅三者相互有出入，而且与农民实际的播种面积，也存在一定差距。这不仅仅是统计口径问题，其中有着复杂的历史等原因。
历史上，政府收入的来源，主要就靠农业税收。按产量征收，存在许多实际困难，进而转为按土地面积来征收，而且历朝历代多用此法。农民为避税，常会采用少报和不报的办法，隐瞒土地面积，使现实中实际存在许多“黑地”。再加上我国地域辽阔，地区差异大，特别是山区，土地面积形状怪异，根本不可能做到精确测量面积。社会上说的“天下没有准尺”，指的就是这。
土地面积形状怪异“无法测量”，农民有办法。这个办法就是变通：规则的地块，测量面积不是难事。看规则的地块一亩地能产多少，那么，对于不好测量的地块来说，用它的产量折算过来就是了。由于气候条件和土地肥瘦程度不同，有的地方以产粮五担为一亩，有的以产粮六担为一亩，等等。这种“活人不被尿憋死”的变通做法，活现了民间灿烂的智慧，体现的是“一切为解决实际问题”的精神。多么实用的变通，多么伟大的智慧。土地上不仅能长出万物，也能长出智慧。相信，中国土地问题的解决，一定能从大地上产生出灵感。
土地的自然变更和人为变更，也是一大原因。农村税改，已十年历史了。这期间，水毁、新垦、各种占用等，都使农村现有的实际土地，与当时登记在册的“计税面积”，有了较大出入。
“撤胡椒面式”的按“计税面积”发放的“种粮补贴”，从一定意义上来说，更多地表现为“普惠制”，难以体现该政策对种粮农民的“实惠制”。这种普惠倾向，构成目前种粮大户及专业合作社，在享受“种粮补贴”政策上的不公平性。
“一卡通”直发农户的办法，能较好地防止诸如截留、挪用、冒领、贪污等现象发生，但也存在工作量大、成本高、因录入误差影响及时发放等矛盾。农户见不到具体项目清单，不知道哪笔钱对应哪个补贴内容，“钱是得到了，心里总有不明白的感觉”。这实际也留有诸如可能套骗补偿款的漏洞。“不过总的来说，还是好多了”，也就是说，“一卡通”直发的办法，抓住了补偿款发放问题上的主流。
不管有怎样的说法，目前还是没有谁拿出了更好的解决办法。因此，“在没有更好的办法出来之前，维持现状，也许就是好办法”。历史上，尼罗河洪水经常泛滥成灾，人们在洪水过后，为测量恢复原来土地的面积，产生了“几何学”。今天，充满智慧的我国人民，在解决“种粮补贴”所涉的土地面积等问题上，很可能随着农业现代化的进程、随着新型农业生产主体的问世与成长，产生出新的智慧办法，把问题圆满解决。
现在的“种粮补贴”，还存在着一个“补主没补辅”的问题，只对有限的几个主粮品种，如水稻、小麦、玉米等进行补贴，而一些作为辅助粮食的作物种植，没能列入补贴范围。作为一种种田比较，经济作物也没有列入补贴。
我国地域辽阔，地区间自然条件差异很大。有很多地方，主粮播种面积有限，农民根据当地的实际情况，种植有多种主粮之外的辅助粮食作物。有的还在山上或“荒地”，种有数量可观的木本粮食作物。比如，南方大量种植的薯类，北方大量种植的大豆，还有山区山上大量种植的板栗等。
历史上，由于薯类的引进和快速的传播开来，为解决我国人口的吃饭问题，做出了很大的贡献。计划经济时期，薯类等辅助性粮食，也通过“折抵”的方式，作为粮食供应。现在对粮食生产进行补贴，为什么这些辅粮的生产，却没有列入补贴的范围呢？这不但不合理，还会让人产生误解，认为只要生产主粮就行了。如果真的只生产主粮，不仅餐桌上不再那么丰盛，“舌尖上的中国”，肯定也会大为逊色。更严重的是，失去了辅粮的帮衬，单靠主粮，粮食的供应缺口，可能会大许多，真的就会“狼来了”。因此，还是应该考虑给予辅粮的生产，进行适当的补贴。
类似的，还有水面种养人员提出的“三渔问题”。从人类社会发展看，今后的主要食物来源，可能对海洋及水面的依赖会很大。
附注：1.本文是作者《现阶段我国农地矛盾分析》的第14部分。
（作者系江西省赣州市南康区财政局经济师）
来源：第二届“隆平国际论坛”
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