李攀.“村改居”面临的主要问题及解决思路[J].中国乡村发现,2025,(04):36-43.
“村改居”后“村”与“居”的职能、管理模式等是否发生变化，存在问题及解决思路如何，就这一系列问题，笔者对该三个“村改居”做了专项调查，以期对加强基层治理有所裨益。
一、“村改居”的形成
1976年唐山大地震后，国务院批准建设唐山市新区（2002年和河北省原丰润县合并为唐山市丰润区）。辖区包括：现银城铺镇、刘家营乡、常庄镇及燕山路街道、太平路街道范围。其中：白家沟、东大街、谷庄子三村属中心城区“城中村”。1994年—2000年三个村分区域陆续进行平改，建成了十八小区（含部分社会购房户）。1994年开始，白家沟、东大街、谷庄子三个村村民户口变成了城镇户口，名称也相应变更为新丰白家沟社区、新丰东大街社区、金谷社区。2006年金谷社区由居委会组织未征拆部分区域再次进行平改，新建了美景花园小区（含部分社会购房户），2020年7月成立了美景社区，服务管理美景小区，同金谷社区合属办公；2010-2017年白家沟、东大街社区联合组织未征拆部分区域进行征拆返迁，新建了金泰花园小区（含部分社会购房户），在白家沟、东大街两个社区服务管理该小区部分楼栋的同时，2020年7月成立新丰金泰社区，服务管理金泰花园部分楼栋。
目前，金谷社区管辖未拆迁平房、十八小区（1组团3组团）；东大街社区管辖十八小区2组团、未拆迁平房及金泰花园部分楼栋；白家沟社区管辖未拆迁平房、金泰花园小区部分楼栋，形成了由村平改、拆迁安置、社会购房户组成的三个“村改居”社区和“美景、新丰金泰”两个城市社区。“村改居”起到了提升城区形象、改善村民居住条件、提高城镇化率的良好效果。随着政府职能的转换，“村改居”居委会服务管理居民的职能也相应发生了较大的变化，但事实上居委会管理体制仍延续了村委会的管理体制，因此“村改居”需要在很多方面进行改变，才能更加适应现实工作的需要。
二、“村改居”的职能变化及目前的管理模式和特征
（一）村、居与“村改居”“两委”成员的产生方式
目前，丰润区农村党组织委员会成员是通过“两推一选”（党员和村民代表一推、党委二推、党员大会选举）的方式产生，农村村委会委员是通过选民自荐、召开选民大会选举方式产生，村“两委”一般3-7人组成，提倡党组织书记与村委会主任“一人兼”及两委成员交叉任职。城市社区“两委”则是通过区级公开招聘的方式聘用社区工作人员，由街道组织社区选举产生“两委”班子，每个社区“两委”职数为5-9名，提倡党组织书记与居委会主任一人兼。农村“两委”成员的参选年龄和社区“两委”参选年龄也有所不同，社区“两委”成员相对年轻化。而三个“村改居”社区“两委”成员产生方式仍执行农村“两委”换届选举政策。
（二）“村、居”的职能及集体经济经营管理方式
农村“两委”任务职能主要是宣传党的路线方针政策、加强党的建设，做好工会、青年、妇联、武装、民调治保、信访稳定、平安建设、“三务”公开，管好用好集体“三资”，落实好村民卫生健康、社保、殡葬、优抚、低保、低边、特困、巩固拓展脱贫攻坚成果、残疾人补贴等民生政策，促进工业及农林牧畜渔业发展、加强水、电、路等基础设施建设、做好宅基地管理、耕地保护、乡村振兴、安全生产、大气环保、统计等方面工作。社区“两委”主要是服务管理本社区的所有居民，其职能除不涉及农业、土地、乡村振兴、巩固拓展脱贫攻坚成果工作外，其他各项工作一应俱全。同时，社区工作还涉及居民水、电、气、暖问题协调，小区公共设施维护、物业管理等方面工作。
笔者在乡镇和街道都有过工作经历，认为村与居在职能上有共同点、共通点，也有区别，同样的工作，因“村民”与“居民”所处的环境不同，在具体工作上也会存在差异，各有不同。比如，在党支部“三会一课”中，因社区党员流动性强，组织起来不如农村党员好集中，难度较大。在组织医保缴费工作中，前期社区居民因收入稳定缴费进度较快，农村村民因收入不稳定，存在观望思想进度较慢；后期工作中村“两委”可以逐户找到人做工作，后来居上，而社区因居民流动性强，不好找到人，做工作相对空间有限。笔者建议在实际工作中，要严以律已、立足实际、统筹兼顾、贴近群众、科学决策、解决问题，才会将工作做得相对“圆满”，赢得村（居）民口碑。
目前，农村集体经济经营管理方式，统一实行农村财务委托代理服务管理模式，即由集体经济组织委托乡镇经管站代管帐、代管钱（农村财务“双代管”）。村级民主决策上管理实行“四议一审两公开两监督”（即：党组织提议、两委会商议、乡镇党委审查、党员大会审议、村民代表会议决议；决议结果公开、实施结果公开；村监会、乡镇党委全程监督）的管理运行机制。
“村改居”集体经济经营管理方式，大部分参照农村财务委托代理服务管理模式，燕山路街道目前实行的是履行好收支审核、审批程序，由居委会自己管理帐、款，街道财政所每年对三个“村转居”社区进行全面审计，及时纠正违反财务管理制度行为的管理模式。
（三）“村改居”的管理模式和特征
目前，“村改居”社区是以社区居委会为服务管理主体，同时代行集体经济组织职能的管理模式，两者之间“两块牌子、一套人马”。这种管理模式仍保留着农村管理体制的两个基本特征：一是区财政未将“村改居”社区办公经费纳入预算安排，其运行费用要靠其集体经济组织自行解决；二是集体经济组织不同程度地参与社区的社会服务和管理，仍然要承担部分社区公共设施和公共管理费用。
“村改居”转制社区的现行管理模式和运行特征，使得“村改居”仍存在原有的农村管理的色彩，如村集体经济组织在社区服务管理中仍充当着较为重要角色，在公共服务、基础设施的配套等仍未实现完全意义上的城市化，这就要不断推进和完善“村改居”管理体制，切实解决相关问题，让“村改居”实际运行模式，与城市社区接轨，适应发展需要。
三、“村改居”面临的主要问题
（一）集体经济组织仍承担部分社会管理职责
城市社区每年市、区财政给予20万元党建经费、10万元办公经费的安排；而“村改居”社区同其他农村一样未予安排。“村转居”社区的路、网、绿化、环卫等社区内市政设施维护和公共服务管理费用应由政府财政投入。因国家自2000年开始出台收取公维基金的政策，目前“村转居”小区未收取或收取后已用完的情况较多。所以，相当一部分公共部位、基础设施的维护费用，是由居委会协调业主共同筹资维护，但仍有部分费用需由集体经济组织承担。以东大街社区为例，社区集体经济组织每年负担的无法通过居民筹资解决且不在物业管理范围的“死角死面”卫生清理费、设施维修费等刚性支出在10万元左右，加重了集体负担。
（二）“村改居”社区公共服务配套及社区服务方面存在差距
三个村“村改居”社区，一方面社区建设中未同步规划设计公共文化设施、体育活动设施等，与城市社区的建设发展还存在一定差距；另一方面，“村改居”干部粗犷、豪放、随性的处事方法与社区干部细致、温馨、周到的服务方式也存有较大差距。比如：金谷社区时不时有居民反映“两委”干部服务态度、办事方法方面的问题，转变“村转居”干部的服务管理理念，提升“村转居”干部的服务意识和履职能力也成为当务之急。
（三）“城中村”现象仍然存在
我街道的三个“村改居”管辖范围内，仍有“城中村”，成为居委会的“飞地”和“散户”。至2025年6月，金泰花园小区里有东大街、白家沟两个社区20.5户未拆迁户；金谷社区铁路桥以北有7户平房未拆迁；东大街社区有北菜园43户平房未拆迁；白家沟社区有幸福道以北13户平房未拆迁。金泰花园小区内未拆迁户都是当时的“钉子户”，要求高、诉求多，至今工作仍难做通。他们大部分已购买了本小区或其它小区的楼房，极个别仍在老宅子里居住，因为未完成他们所在区域的拆迁，使小区未能实现小学、停车场等小区配套机构、设施的建设，成为制约小区居民高品质城市生活的最大因素。其他区域的“城中村”主要是该区域未纳入政府改造规划，近几年政府财政困境难以承受拆迁改造巨大的经济支出，而暂缓征拆；该区域的原住户，大部分也都购买楼房迁入了附近的小区居住，并将平房进行了出租，出租屋中人群混乱复杂，从而导致“城中村”成为各种社会隐患的重点场所。这些“城中村”不仅严重影响了城市的形象，成为城市环境提升的“死角死面”，也成为城市提高城镇化率的“绊脚石”。
（四）村集体经济组织在资金监管、使用上的规范化需加强
“村改居”后成立的“两委”会是由原集体经济组织有选举权的成员通过“两推一选”及选民自荐的方式选举产生的（前文已述），同时代行村集体经济组织的管理权，两者“两块牌子、一套人马”。“村改居”后居委会因集体土地出让、临街门市租赁、场地出租等，集体每年都有收入，相对比较富裕。白家沟社区集体每年租费收入150万元；金谷社区集体每年租费收入50万元，加上原有土地出让金，目前帐面存款820万元左右；东大街社区集体每年租费收入34万元左右。
“三资”管理上，城市社区因资源少、资金收入少，基本上靠区财政拨付办公经费运转，居民关注度低；而“村转居”社区，因收入高，居民关注度也高。笔者到金谷社区调查，社区资金支出主要分为三个部分：一是每年为集体组织成员入最低线的养老保险、每年为集体组织成员担负医疗保险、每年给集体组织成员每人3000元分红，每年支出大约200多万元。二是居委会正常的办公及运转支出。三是部分公维支出及刚性支出。这些支出都需要按“三资”管理办法履行好相关的民主程序，确保居民的知情权、决策权，让群众放心、满意，确保不发生违反“三资”管理制度的行为。现实中，“村改居”干部，“当家、随便”惯了，对于明文规定、制度条款的落实，心里有障碍，执行程度低。为此，如何监管好“村改居”的“三资”，提升“两委”干部特别是社区书记的思想认识，改变传统观念，真正提升“三资”管理的制度化、程序化和规范化，是摆在燕山路街道面前的一道必答题。
“村改居”社区居民，由本村返迁户和社会购房户两个群体组成，因资金的权属归原集体组织成员所有，使居委会在动用集体资金服务村民时，需区别对待，有的支出，可以动用集体资金，有的只能用于原集体经济组织成员支出。不能同其他城市社区一样做到公共财政均等化。比如，“村改居”金谷社区食堂，集体有投入，集体经济组织成员80周岁以上老人堂食可享受三餐免费政策，社会购房户不享受该政策；而城市社区新城社区食堂，本社区所有80岁老人都享受8折优惠政策。
（五）“村改居”干部工资待遇同社区干部有较大差距
笔者调查得知，目前城市社区干部工资由财政纳入预算，工资额扣除养老、医疗保险、住房公积金等个人负担部分外，每人每月实发工资3100—4200元左右，全年考核合格的每人发放奖励绩效6000元，考核优秀的发放奖励绩效8000元，均由区财政拨付到街道财政发放。同时，社区书记还享受连续担任社区书记满6年，经考核合格可转为街道事业编制的政策。“村改居”社区干部工资待遇参照农村“两委”干部补贴管理模式，即：村书记、主任“一人兼”的每月补贴4606元，其他两委干部每月补贴1536元。农村干部补贴分为两部分，一部分为基础补贴，占补贴额的55%，由区委组织部按月打卡；另一部分为绩效补贴，占补贴额的45%，每年由乡镇街道对“两委”干部依据工作实绩进行考核，根据考核结果，确定每人绩效补贴数额，由区委组织部将全年绩效补贴拨付乡镇（街道）后，由乡街组织发放。这样在工资待遇上，事实上形成两个矛盾点：一是农村一般“两委”干部与村书记、主任工资差距过大，一般“两委”干部心里不平衡。二是”村改居”社区与城市社区干部同工不同酬，心里落差大，影响工作积极性。
四、解决“村改居”相关问题的思路与建议
（一）深化“村改居”社区管理体制改革，完善社区治理
根据“村改居”社区的管理模式和特征，明晰服务管理项目的权限和对象，有的放矢，不断兼容和完善社区服务管理功能，探索出一条既符合现实状况，又适应城市社区发展要求的规范运行之路。
1.深化“村改居”社区管理体制改革
理顺社区党组织、社区居委会和经济组织的职能关系，明确各组织的具体负责权限和服务群体，将“村改居”后集体经济组织成员和社会购房居民的权利义务有机统一，形成权责清晰、管理有效、居民认可的新型社区管理体制。
2.完善“村转居”社区治理
按照农村选举“两推一选”的选举体制选出的居委会成员，也要广泛征求社会购房户居民的意见，搞好民意调查，取得全体居民的认可。提升居委会成员的服务意识和管理水平，做实“家门口”治理，使社区居委会成为社区居民的“主心骨”和“贴心人”，让“家门口”成为社区的名片。加强党组织建设，发挥党组织在社区治理中的作用，以强党建促社区治理。同时，结合实际，对于有物业管理的十八小区、金泰花园小区，东大街、白家沟居委会要持续加强同物业企业的交流沟通，不断提升物业企业的服务意识和服务水平，形成“妈妈”式服务理念，借助12345政务热线反映等方式，不断完善小区的盲点、短板，让居民有幸福感。对于由金谷居委会代行物业职能的美景花园小区，居委会要逐步引进适合小区管理要求且质价相符的物业管理企业，减少集体经济组织支出，让社区治理走向规范化。
“村改居”社区在大力推进社区治理网格化的同时，应建立健全楼门长队伍，发挥楼门长“左右相邻、携手共管”的作用，帮助居委会协调好居民事务。笔者在调研中了解到，社区引导小区居民通过公开推荐的方法成立业主委员会，让业主委员会成为管理居民事务的积极参与者，是当前社区治理有效方法。比如：燕山路街道金泰社区的丽景荣城小区业主委员会，在公维维修、电动自行车棚安装、防电动车上楼电梯阻车器安装等工作中都发挥了重要的作用，用居民的话说“用自己的人解决自己的事，我们认可”，业主委员会，也成为社区治理的有力帮手。
（二）提升“村转居”社区公共服务水平
针对公共服务配套设施不足的现实，建议由政府统一进行规划，投资建设社区相关公共服务设施，完善提升公共服务水平；“村改居”社区也要建立经费补贴政策，增强其服务管理资金需求。同时，建议城建、城管、文旅、应急、市场监管等关系民生部门，要在服务和管理政策上向“村转居”社区倾斜，不断提高“村转居”社区的公维水平和居民思想道水平。针对“村转居”干部服务管理理念落后问题，大力实施“村转居”干部素质提升工程，每半年针对性组织“村转居”干部培训、参观等素质提升活动，切实提升他们的服务管理水平。
（三）加快“城中村”改造进程
我街道现存的“城中村”平房，虽在我街道与周边乡街的搭界处，但因其影响城镇化，是城市环境提升的“死角死面”和社会隐患的重点场所，建议区政府从现实需要出发，加快拆迁改造，加速推进城镇化进程，全面提升城市形象。
（四）强化“村改居”集体“三资”管理，提升规范化管理水平
抓好“村改居”社区集体“三资”管理制度落实，严格运行规则和流程，提升“三资”管理规范化水平。
1.落实好唐山市农业农村局2025年6月17日印发的《唐山市村级财务收支管理暂行办法》。运用好银村直联模式，资金收支通过村集体经济组织基本帐户进行电子支付结算，取消现金支付，实现资金收支的线上化、透明化。
2.落实好“四议一审两公开、两监督”运行流程，加强事前监管，确保集体“三资”规范化运行。通过民主程序确定好惠及本集体组织成员的支出项目清单，避免不履行民主程序支出、超范围支出、超额支出等行为发生。
3.街道、社区加强“三务公开”管理。每月在村务公开栏公示财务收支、党务、村务情况，通过河北省村级事务公开平台、村级微信群等信息化手段向居民公开，确保居民及时了解社区“三务”情况，接受群众监督。
4.设立监督委员会：社区建立3-5名居民代表组成的居务监督委员会，负责财务监督。居务监督委员会每月对集体财务收支凭证进行审核，确保支出真实、合规。
（五）调整“村改居”社区干部报酬方式
在大力推进提升“村改居”社区服务管理功能的同时，应改变“村改居”社区与城市社区干部同工不同酬的现状。建议“村改居”干部参照农村干部“两推一选”选举方式产生；工资参照城市社区干部标准，纳入区级财政预算，由街道办代发，让“村改居”干部思想稳定、专心干事。
作者系河北省唐山市丰润区燕山路街道办事处主任；来源：《中国乡村发现》2025年4期
(扫一扫，更多精彩内容！)
